生態(tài)文明理念在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中的作用與體現(xiàn)

王 婷

（貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，貴州 貴陽 550000）

0 引言

2019年5月23日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，這說明我國已經(jīng)基本形成了空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計，相應(yīng)理論體系日漸完善。應(yīng)基于生態(tài)文明理念，創(chuàng)建環(huán)境保護與節(jié)約發(fā)展的國土空間格局，形成更合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴格控制土地開發(fā)程度，積極調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，完善土地開發(fā)與保護工作制度。

1 生態(tài)文明理念和國土空間規(guī)劃概述

1.1 生態(tài)文明理念

生態(tài)文明理念在黨的十八大中提出，指的是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在進行生態(tài)文明建設(shè)的同時還要尊重并保護自然，將資源節(jié)約與環(huán)境保護擺放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，以此指導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展，使社會經(jīng)濟與生態(tài)保護之間相互協(xié)調(diào)。生態(tài)文明理念強調(diào)全新的社會運作模式，通過加強對生態(tài)環(huán)境的保護，使生態(tài)文明理念逐漸滲透到社會發(fā)展的各個領(lǐng)域中[1]。

1.2 國土空間規(guī)劃

實際上，國土空間規(guī)劃就是對國土空間展開系統(tǒng)規(guī)劃分析，為國家空間的發(fā)展提供科學(xué)指導(dǎo)。20世紀80年代，我國開始加強對國土空間規(guī)劃的研究，起初只是開展國土規(guī)劃編制工作，隨后開始向國土綜合整治與總體規(guī)劃等方面延伸，并朝著生態(tài)化的方向前進。2019年5月23日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，為國土空間規(guī)劃工作提供了指導(dǎo)與依據(jù)，采用分級分類的方式確立規(guī)劃重點與總體框架，同時強調(diào)了規(guī)劃的協(xié)調(diào)性與操作性。

2 生態(tài)文明理念在國土空間規(guī)劃體系中的作用

2.1 生態(tài)文明理念是指導(dǎo)國土空間規(guī)劃的重要標準

20世紀初，我國就致力于國土空間規(guī)劃的編制工作，但理論基礎(chǔ)不足，生態(tài)環(huán)境保護開發(fā)缺乏協(xié)調(diào)性，最終的規(guī)劃效果受到限制。如今，各項標準在不斷完善，生態(tài)文明理念已經(jīng)成為指導(dǎo)社會發(fā)展的重要事項，國土空間規(guī)劃將會從空間層面入手，推進社會、經(jīng)濟、自然以及生態(tài)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，國土空間規(guī)劃將生態(tài)文明理念看作是重要指導(dǎo)準則[2]。

2.2 培育生態(tài)文明主觀意識，創(chuàng)新國土空間規(guī)劃形式

國家建設(shè)不僅追求效率，也要兼顧自然與生態(tài)發(fā)展?；谏鷳B(tài)文明理念建設(shè)國土空間規(guī)劃體系，為國土規(guī)劃提供了新的思路，能在實現(xiàn)我國生態(tài)文明建設(shè)的同時創(chuàng)新國土空間規(guī)劃方式。例如，在實際工作中需要意識到生態(tài)文明建設(shè)的意義，確?？臻g規(guī)劃不會給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成影響，并完善基礎(chǔ)設(shè)施，豐富國土空間規(guī)劃體系的重要理論。

2.3 確立社會生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先地位

正式確立國土空間規(guī)劃體系之前，應(yīng)確定生態(tài)文明建設(shè)在社會發(fā)展中的重要地位，同時貫徹落實綠色發(fā)展理念，確保生態(tài)建設(shè)的工作成果不會受到任何影響。建設(shè)國土空間規(guī)劃體系的過程中，必須確保該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不會遭受到破壞，同時彌補以往環(huán)境發(fā)展方面的缺陷[2]。

3 生態(tài)文明理念視角下國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建要點

3.1 基于生態(tài)文明的視角分析國土空間規(guī)劃

進行國土空間規(guī)劃時應(yīng)確立生態(tài)視角，以此看待問題。生態(tài)文明理念主要包含自然、經(jīng)濟、社會以及文化等多個方面內(nèi)容，應(yīng)以多元化生態(tài)視角探究國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀以及國土空間規(guī)劃各流程關(guān)系（圖1），加強對國土空間規(guī)劃細節(jié)的有效監(jiān)督和分析。

圖1 國土空間規(guī)劃各流程關(guān)系

我國南方地區(qū)生態(tài)多樣、豐富，經(jīng)濟生態(tài)與文化生態(tài)發(fā)展?jié)摿薮螅@是未來城市發(fā)展重要考慮的要素。以貴陽市為例，貴陽市委市政府提出堅持“生態(tài)立市”的基本方針，守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線，大力實施大生態(tài)戰(zhàn)略行動，進一步打造“一河百山千園”自然生態(tài)格局，要求合理規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，進一步優(yōu)化國土空間規(guī)劃，加強對人口規(guī)模與城市建設(shè)規(guī)模的有效控制。參考其他城市的國土空間規(guī)劃體系（圖2），積極搭建大數(shù)據(jù)平臺與監(jiān)督實施舉措，建立全市編制審批備案體系與國土空間規(guī)劃監(jiān)督體系，搭建以國土空間規(guī)劃為主題的“一張圖”監(jiān)督管理系統(tǒng)[3]。

圖2 國土空間規(guī)劃體系

3.2 在國土空間規(guī)劃的同時樹立生態(tài)文明價值觀

樹立生態(tài)文明價值觀，使其代替?zhèn)鹘y(tǒng)的工業(yè)文明價值觀，分析國土空間規(guī)劃當中對生態(tài)文明建設(shè)有作用的內(nèi)容。對此，可參考以下建議：①保持空間規(guī)劃的多樣性，提高國土空間發(fā)展的韌性，未來城市發(fā)展對自然資源利用提出了多樣化的要求，且城市產(chǎn)業(yè)布局、空間景觀等方面都要滿足多樣化需求。②保持國土空間規(guī)劃的包容性，各部分生態(tài)系統(tǒng)要相互平衡，不能出現(xiàn)相互排斥的問題，例如，公共服務(wù)設(shè)施要合理布局。以往工業(yè)發(fā)展強調(diào)集中布局，但是在生態(tài)文明主題下，國土空間規(guī)劃強調(diào)將設(shè)施分散到實際社區(qū)中，讓服務(wù)設(shè)施能夠和社區(qū)之間形成整體，以雙方較強的關(guān)聯(lián)性提高社區(qū)服務(wù)水平[4]。

3.3 確立國土空間規(guī)劃總框架

依據(jù)國土空間規(guī)劃體系架構(gòu)（圖3）完成國土空間規(guī)劃框架編制，從中得知國土空間規(guī)劃一般會涉及較多領(lǐng)域，所涵蓋的內(nèi)容復(fù)雜且多樣化。在總體規(guī)劃方面包含全國、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級五級國土空間規(guī)劃，專項規(guī)劃中內(nèi)容較多，如耕地保護、濕地保護、水利設(shè)施、交通設(shè)施、海洋保護以及能源設(shè)施等方面的專項規(guī)劃內(nèi)容。

圖3 國土空間規(guī)劃體系架構(gòu)

建設(shè)空間規(guī)劃整體框架期間，必須充分認識生態(tài)文明建設(shè)的重要性，加強生態(tài)文明保護，將發(fā)展理念落實到具體工作中。樹立環(huán)境保護的發(fā)展理念，遵循生態(tài)環(huán)境保護的原則，對于生態(tài)文明與自然環(huán)境較差的區(qū)域，在開展國土空間規(guī)劃的過程中必須嚴守生態(tài)底線，筑起一道堅不可摧的生態(tài)屏障。例如，在規(guī)劃鐵路線路時，需要將鐵路沿途的路況和自然資源環(huán)境一同納入建設(shè)方案，確保鐵路建設(shè)期間做好環(huán)境保護工作，提高資源利用率，合理控制成本支出，兼顧生態(tài)文明建設(shè)理念[5]。國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須以生態(tài)文明作為前提，當國土空間規(guī)劃和資源環(huán)境發(fā)生沖突時，必須確保環(huán)境保護處于優(yōu)先地位。

在開展國土空間規(guī)劃工作時可以充分依靠大數(shù)據(jù)的全面感知能力，建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警體系（圖4）。對于重要控制線和重點區(qū)域，必須做好國土空間保護與開發(fā)利用等各項行為的動態(tài)化監(jiān)測評估，如果在監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)了違法開發(fā)保護邊界的情況，或者出現(xiàn)了約束性指標風險，系統(tǒng)將會及時做出預(yù)警，并從綠色、共享以及創(chuàng)新等方面出發(fā)，做好國土空間規(guī)劃情況的定期評估與分析工作，通過大數(shù)據(jù)與信息化手段落實各方面的職責，使國土空間規(guī)劃決策更加科學(xué)。

圖4 大數(shù)據(jù)國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警體系

3.4 評價資源環(huán)境承載力，集聚開發(fā)提升空間效益

基于生態(tài)文明理念的科學(xué)指導(dǎo)，國土空間規(guī)劃工作的實施將協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，以不破壞環(huán)境為前提奠定國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)。對資源環(huán)境承載力做出評價，以評價結(jié)果為參考，設(shè)置規(guī)劃方案，全方位地保護生態(tài)環(huán)境，提高國土空間安全指數(shù)和人民群眾美好生活幸福指數(shù)。加強對資源環(huán)境承載力的研究，例如，從耕地資源、礦山資源、土壤資源等方面入手，確保環(huán)境承載能力評估的真實性與準確性，以評價最低的內(nèi)容為突破口制定空間規(guī)劃方案，使國土開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強度不會超出資源環(huán)境實際承載能力。

依靠大數(shù)據(jù)平臺進行資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測與預(yù)警分析，將所有關(guān)于資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測數(shù)據(jù)集成在一起，對土地資源、生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害、水資源等要素做出動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，實現(xiàn)環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機制的常態(tài)化。在環(huán)境承載力監(jiān)測與評估的過程中，借助大數(shù)據(jù)與AI技術(shù)可全方位地監(jiān)測國土空間規(guī)劃的實施效果，例如，對手機信令數(shù)據(jù)集成，合理分析該地區(qū)的人口聚集度與遷入遷出情況，并以AI技術(shù)為前提展開影像變化區(qū)域信息的提取分析，合理探究違法圖斑的分布情況。

當前我國在國土空間規(guī)劃期間存在著資源緊張以及適宜開發(fā)資源有限的問題，有必要遵循“集聚開發(fā)”的原則，實現(xiàn)空間效益的最大化。具體來講，就是在空間有限的情況下保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)國土空間的充分開發(fā)。我國土地雖然遼闊，但適宜開發(fā)的資源有限，且土地空間利用率難以提升，整體效益較低，生態(tài)文明建設(shè)進程緩慢。因此，在國土空間規(guī)劃時有必要加大空間集聚開發(fā)力度，從橫向與縱向開發(fā)密度與開發(fā)深度入手，提高空間效益。

3.5 優(yōu)化空間布局，高效落實國土生態(tài)保護工作

基于對主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的合理劃分，為促進二者和諧發(fā)展，應(yīng)做好空間規(guī)劃的綜合整治，使空間格局得到優(yōu)化。根據(jù)生態(tài)功能區(qū)布局要求，使其同主體功能區(qū)相互協(xié)作，改善當?shù)厝丝谠鲩L情況，掌握社會經(jīng)濟發(fā)展造成的生態(tài)壓力，為生態(tài)保護提供支持。在城市化進程中，國土規(guī)劃工作面臨著更加嚴格的要求，生態(tài)功能區(qū)遇到了環(huán)境污染的問題，此時應(yīng)科學(xué)構(gòu)建空間規(guī)劃體系，應(yīng)用綠色發(fā)展技術(shù)修復(fù)脆弱區(qū)，同時基于生態(tài)文明理念確立生態(tài)補償制度。在國土空間規(guī)劃工作中，應(yīng)始終堅持節(jié)約與保護的工作方針，根據(jù)生態(tài)文明理念指導(dǎo)提高資源利用效率，對各方面工作展開精細化管理，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計以及社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，采用經(jīng)濟補償?shù)姆绞阶龊蒙鷳B(tài)的補償，優(yōu)化生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，加大生態(tài)保護工作力度。

4 結(jié)語

總而言之，生態(tài)文明理念是新形勢下指導(dǎo)我國國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)標準，可作為空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要理論基礎(chǔ)。應(yīng)掌握生態(tài)文明理念的指導(dǎo)作用，科學(xué)確立國土空間整體框架，做好資源環(huán)境承載力的有效評估，優(yōu)化空間布局，樹立生態(tài)文明價值觀，為社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)提供便利條件。