荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定修訂工作解析

商大偉

為全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理的質量與水平，更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的綜合指導職能，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以來，各地陸續(xù)出臺了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定。本文通過對荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定（以下簡稱“技術規(guī)定”）修訂工作的解析，對新形勢下地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定編制工作進行了思考，以期對城鄉(xiāng)規(guī)劃精細化管理機制的創(chuàng)建提供借鑒。

一、技術規(guī)定修訂背景

荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定（2008年版）施行九年來，對于加強和規(guī)范城市規(guī)劃、建設與行政管理行為，遏制城市無序開發(fā)建設等方面，均起到了重要的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，荊州城市建設進入新的階段，城市發(fā)展面臨的新條件、新形勢、新問題對規(guī)劃編制和管理工作提出了新要求，原技術規(guī)定的不適應性日益明顯，主要體現(xiàn)在以下五個方面：：

1.法律、法規(guī)調整。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《湖北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的施行，原技術規(guī)定所依據(jù)的法律、法規(guī)有了重大調整。

2.規(guī)范、標準更替。隨著系列技術規(guī)范相繼修訂更新，原技術規(guī)定的相關條文與新規(guī)范、新標準不相適應。

3.新型城鎮(zhèn)化、中央城市工作會等一系列改革新舉措的要求。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標，中央城市工作會議提出尊重城市發(fā)展規(guī)律，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，要求技術規(guī)定與國家重大改革發(fā)展理念相適應。

4.城市空間發(fā)展變化的要求。近年來，省政府相繼批準設立紀南文旅區(qū)、荊州高新區(qū)，城市用地布局和空間結構發(fā)生重大變化。

5.重大區(qū)域規(guī)劃和城市發(fā)展機遇的要求。近年來，“長江經(jīng)濟帶”、“長江中游城市群”、“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”等系列重大區(qū)域規(guī)劃陸續(xù)出臺；國家承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)、大遺址保護區(qū)、壯腰工程、國家智慧城市試點城市、國家城市設計試點城市一系列國家政策和省級戰(zhàn)略匯聚荊州，市委、市政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理提出了新的要求，將荊州打造成湖北經(jīng)濟多級“排頭兵”，實現(xiàn)“十年大振興”，要求技術規(guī)定對重大區(qū)域規(guī)劃的落實和城市發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供技術保障。

二、技術規(guī)定修訂框架體系和基本特點

修訂稿共8章57條，基本框架為：第一章：總則；第二章：城市用地規(guī)劃管理；第三章：建筑間距和建筑退讓；第四章：建筑設計；第五章：城市道路和交通公用設施工程規(guī)劃管理；第六章：城市管線工程建設規(guī)劃管理；第七章：城市綠地、濕地、水體保護及防災規(guī)劃管理；第八章：附則。通過采用圖、文、表相結合的形式，深化對條款的理解。技術規(guī)定受眾面廣，除了規(guī)劃管理人員、設計機構、建設單位以外，還涉及到廣大公眾的切身利益，由于技術性和專業(yè)性較強，許多條款從字面上難以理解，為便于對容易產(chǎn)生歧義的條款正確理解，修訂稿對這些條款采用圖示或表格的方式予以闡釋說明。

三、修訂主要內容說明

1.關于總則的說明

（1）適用范圍的劃分。原技術規(guī)定適用范圍為102.5km2。湖北省政府批準設立紀南文旅區(qū)和荊州高新區(qū)以來，城市空間發(fā)生變化，修訂稿根據(jù)荊州城市發(fā)展實際，對適用范圍進行了重新劃定，將荊州高新區(qū)、紀南文旅區(qū)及荊州開發(fā)區(qū)（托管區(qū)）納入到適用范疇，使適用范圍與城市空間發(fā)展相適應。

（2）規(guī)劃用地的劃分?？紤]不同區(qū)域規(guī)劃建設條件的不同，修訂稿結合城市總體規(guī)劃和名城保護規(guī)劃，對建設用地范圍進行了調整，擴大了舊城區(qū)范圍，更好保障城市更新政策的落實。

2.關于用地規(guī)劃管理相關問題的說明

（1）關于城市設計。為與國家、省政策法規(guī)相銜接，根據(jù)住建部《城市設計管理辦法》及湖北省《城市設計管理辦法（試行）》，結合城市設計試點的相關要求，增加城市設計的規(guī)定。

（2）關于最小開發(fā)單元。參照省內先進城市規(guī)定，提出建設用地最小開發(fā)單元的控制要求。

（3）關于建設項目分期規(guī)劃和核實。為加強項目管理，根據(jù)目前荊州實際，對建設項目分期規(guī)劃審批及核實要求進行了規(guī)定。

3.關于建筑工程規(guī)劃管理相關問題的說明

（1）明確了相關計算規(guī)則。2010年荊州市政府出臺了《關于實行城市建設項目綠色圖章制度的通知》，對各類建設項目的綠地指標及計算規(guī)則進行了規(guī)定；2012年規(guī)劃主管部門出臺了《關于規(guī)范容積率計算規(guī)則的通知》，針對不同性質建筑層高標準、陽臺等內容的建筑面積計算進行了限定，修訂稿對上述內容進行吸收和完善，從更高層面保持了政策的延續(xù)性。

（2）優(yōu)化了建筑間距的控制方式。根據(jù)不同建筑形態(tài)、布置方式分類對建筑間距進行了控制，增加高層建筑縱墻面之間距離的彈性控制，提高居住舒適度。

（3）細化了建筑退讓要求。充分考慮道路等級和建筑高度的關系，把握適宜的空間尺度感，進一步細化建筑退讓要求，使其更加科學、合理。

①由過去根據(jù)城市道路等級單因子控制改為城市道路等級、建筑高度雙因子控制，加大道路紅線退讓，拓展城市公共空間。

②從公共安全的角度出發(fā)，提高新建影劇院、游樂場、體育場（館）等人流、車流集中的公共建筑主要出入口退讓城市道路的距離，由原來的15m增加到25m。

③與園林部門充分對接，擴大城市綠線退讓距離。將公園綠地退讓距離由原來根據(jù)低、多、高層分別不小于3m：、6m和9m統(tǒng)一調整為不小于10m。

（4）明確了建筑面寬及綠色建筑的相關規(guī)定。由于原規(guī)定對建筑面寬等景觀規(guī)劃無具體規(guī)定，管理工作中缺乏可操作的依據(jù)，為進一步規(guī)范城市規(guī)劃設計及管理工作，改善城市空間景觀，增大城市空間的通透性和縱深感，修訂稿依據(jù)不同的建筑高度，對建筑面寬進行分級管理。同時，為貫徹落實《湖北省綠色建筑行動實施方案》，加快發(fā)展綠色建筑，提升建筑節(jié)能水平，確定了綠色建筑設計的相關控制要求。

（5）提出“荊楚派”建筑風格的相關要求。為貫徹黨的十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，落實省委、省政府關于城鄉(xiāng)建設體現(xiàn)荊楚文化和湖北特色的要求，在城市重要地段，如歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)，塑造城市文化、風貌特色，具有特殊價值和特定意圖的地區(qū)；對于新、改建建筑，提倡采用“追求地域特色、體現(xiàn)楚文化內涵、彰顯時代精神”的現(xiàn)代“荊楚派”建筑風格。

（6）從環(huán)境優(yōu)美角度，落實城市總體規(guī)劃確定的“建設生態(tài)宜居城市”發(fā)展目標，提出夜景燈光照明設置范圍的引導，指導城市夜景設計。

4.關于市政工程規(guī)劃管理相關問題的說明

（1）明確城市各級道路規(guī)劃指標。從生活方便、適宜的角度出發(fā)，根據(jù)《國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》以及荊州實際情況，增加快速路的分級和規(guī)劃指標，指導規(guī)劃編制和實施，增加道路網(wǎng)密度。

（2）確立機動車位配建標準。隨著荊州市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，原規(guī)定中建筑物配建停車位的標準已經(jīng)不能適應實際停車需求，修訂稿參考省內外同類城市近幾年頒布或修訂的建筑物配建停車位標準，制定了符合荊州實際的各類建筑工程停車場的標準。

（3）為落實國家關于城市建設的最新理念，結合荊州實際，明確綠道、自行車道、電動汽車充電樁、海綿城市、綜合管廊建設的相關管理規(guī)定。

四、結語

隨著城市的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程中大尺度的開發(fā)建設模式屢受詬病，建成空間愈發(fā)呼喚人性尺度和人文關懷，技術規(guī)定有廣闊的內容拓展空間，弄清楚一些基本的規(guī)范性要求，將有助于技術規(guī)定專業(yè)技術水準的進一步提高。