面向實施的城市總體規(guī)劃編制探索
——以臺山市為例

王炎

一、研究背景

城市總體規(guī)劃因剛性內容模糊、編審周期長、實施機制不健全等原因，難以發(fā)揮其城市空間管治頂層設計的效用，長期以來一直是學界批評、研究改革的對象。進入城市轉型發(fā)展的新時期，城市規(guī)劃的嚴肅性、權威性得到進一步重視，客觀要求處于地方規(guī)劃體系頂層的城市總體規(guī)劃加快改革。2010年，住房和城鄉(xiāng)建設部組織開展了“城市總體規(guī)劃編制改革與創(chuàng)新”課題，總結了目前總規(guī)存在的問題，并針對性地提出了改進措施；2016年，公布了《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》；2017年，住建部選取了15個城市總體規(guī)劃編制改革試點城市，因地制宜開展總規(guī)改革探索。上海、北京、東莞，以及試點城市中的廣州、成都等城市，都已在編制中形成各自的改革經驗。而在“總規(guī)改革”的研究熱潮中，加強可實施性、讓總規(guī)更有用始終是核心議題，受到學界的廣泛探討。

梳理學界已有研究，加強總體規(guī)劃可實施性涉及到明晰規(guī)劃體制、明晰政府垂直事權、強化部門橫向協(xié)調及公眾參與機制、優(yōu)化總規(guī)編制內容、分層審批、構建監(jiān)測-評估-維護機制等多個方面，是一項復雜的系統(tǒng)性工程。其中，從總規(guī)編制內容角度來看，總規(guī)內容體系與實施要求不對應的問題也是影響規(guī)劃實施的重要因素。本文主要從總規(guī)編制內容的角度入手，通過梳理總規(guī)的現實問題、實施機制，總結先進城市總規(guī)編制的經驗，提煉面向實施的城市總體規(guī)劃編制的技術要點，進而應用在臺山市城市總體規(guī)劃的編制中。

二、傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃編制內容的反思

總規(guī)是城市空間管治的頂層設計，管什么、怎么“管下去”是總規(guī)編制要關注的核心問題。反觀傳統(tǒng)總體規(guī)劃，一是沒有合理界定總規(guī)核心要管控的對象，管控內容剛彈失度，“該硬的難硬，該軟的不軟”；強制性內容體系不清晰，尤其是在應對市場的不確定性時，缺乏差異化的彈性控制，導致規(guī)劃難以實施。二是沒有充分對接總規(guī)的實施機制，編制成果偏重技術性，缺少專門針對各類實施機制的實施指引，導致雖然規(guī)劃內容全面，但相關部門和下級政府不知道要根據總體規(guī)劃做什么、怎么做。

三、面向實施的城市總體規(guī)劃編制要點

1.管控內容與方式的剛彈有度

（1）管控內容

總體規(guī)劃的管控內容應聚焦于戰(zhàn)略性、全局性的要素，并且符合可實施、可評估的要求。將《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》與《城市規(guī)劃編制辦法》對比即可看出，總規(guī)強制性內容發(fā)生了兩大變化：一是內容精簡為關系重大的關鍵要素；二是管控內容落實至標準、要求、指標、邊界，可實施、可評估性大大增強。對于強制性內容的選擇，應考慮兩個原則：一是上級政府確定、本級政府無權更改的，如涉及區(qū)域地位的城市性質、城市規(guī)模等；二是本級政府確定的、對于落實規(guī)劃意圖有關鍵作用的內容，如規(guī)劃期應達到的重要指標和標準、城市資源底線劃定和管控要求等。同時，空間邊界的強制性內容應具有一定的彈性，根據不同情況采取差異化深度的管理，確保規(guī)劃的“宗旨”而非“形式”在下位規(guī)劃中得以落實。

例如廈門總規(guī)，一方面對生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界進行嚴格的剛性管控，另一方面對開發(fā)邊界內進行全覆蓋的規(guī)劃布局，對具體建設用地邊界預留充足彈性；同時用地分類采用“公共設施集中區(qū)”等結構化的大分類，以體現意圖為主，弱化具體用地性質的管控。

兩版規(guī)劃編制辦法中強制性內容的變化

（2）表達方式

在文字表達上，總規(guī)文本，尤其是強制性內容的表達，必須體現嚴肅性和權威性，達到法定性與技術性相統(tǒng)一的要求，建議正面表述用“必須、應、宜（允許）”等，反面表述用“嚴禁、不應、不宜（不允許）”等。如果是參照相關法規(guī)執(zhí)行，建議按照“應符合……要求或規(guī)定”或“應按……執(zhí)行”的方式表達。

在圖紙表達上，對于空間管控要素（如四線、主要基礎設施和公共服務設施等），圖紙表達可以分為實線、虛線、點位控制等類型，以區(qū)分由城市總體規(guī)劃確定具體邊界的、由下位規(guī)劃深化邊界的情況。其中總規(guī)達到什么深度，應結合城市規(guī)模和規(guī)劃層級的情況而定。例如東莞總規(guī)，強化了“要素管控圖”的表達，并對管控要素采用“定位、定區(qū)、定量”的剛彈力度差異化的控制方法。

2.全方位傳導指引實施

隨著市場經濟體制逐步建立，城市總體規(guī)劃的實施機制，正從突出實施、指導建設到構建體系、層層落實轉變，并走向全方位、體系化。具體來說，主要包括空間維度向下位規(guī)劃的傳導（面向下級政府事權）、時間維度向近期建設規(guī)劃的傳導（面向本級政府事權），橫向維度向專項規(guī)劃的傳導（面向職能部門事權），以及實施政策機制的建立（涉及各級事權）。因此，城市總體規(guī)劃的編制內容必須加強與各種實施抓手的銜接，并在成果形式上便于其直接使用。例如，上?？傄?guī)即構建了“1+3”成果框架，包括總報告、分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱和行動規(guī)劃大綱。

（1）面向下位規(guī)劃與專項規(guī)劃實施指引

雖然經法定程序批準的總規(guī)文件是編制下位規(guī)劃和專項規(guī)劃的法律依據，但目前相關法律法規(guī)對于總規(guī)成果如何實施、下層次規(guī)劃如何落實和銜接總規(guī)的相關規(guī)定不夠細致和明確，進而影響到總規(guī)實施的效果。

因此，總規(guī)可以構建適應于城市政府事權的分層規(guī)劃體系，明確與下層次規(guī)劃（如控規(guī)）、專項規(guī)劃的關系，進而通過圖、表的形式，對各個下層次規(guī)劃單元提出清晰的傳導要求，同時也成為下層次規(guī)劃的審批要點。例如，東莞總規(guī)強化了城市組團級事權，并在成果中專門對五大組團進行了文字、圖表的傳導指引。在專項規(guī)劃方面，總規(guī)可結合重點問題提出專項規(guī)劃需深化的內容，例如交通、綠地系統(tǒng)、鄉(xiāng)村建設、密度分區(qū)、城市更新等，并爭取與總規(guī)同步編制。

（2）面向分期建設的實施指引

總規(guī)規(guī)劃期限長達10～20年，在實際操作中，必須有策略、有重點地循序漸進。因此，總規(guī)應統(tǒng)籌各類任務的輕重緩急，以運營高效為原則，模擬最優(yōu)化的分期演進過程，并重點細化近期的實施指引，通過近期建設規(guī)劃、年度建設計劃進行深化落實。近期指引應包括近期的目標、重點任務、各類重點地區(qū)（如重點新建、重點修補、生態(tài)修復的地區(qū)），乃至于政府主導推動的重點項目（對城市承載力有重大影響的交通、市政等設施，以及引導城市開發(fā)重點的重要公共服務設施、綠地廣場）。同時，總規(guī)近期內容應加強與發(fā)改、國土等各部門規(guī)劃計劃的協(xié)同編制，爭取共識、互相銜接。

例如“美麗廈門”戰(zhàn)略規(guī)劃，除了長遠戰(zhàn)略規(guī)劃之外，還將目標戰(zhàn)略落實至近三年的十大行動計劃，三年為期動態(tài)評估、修編，極大地增強了規(guī)劃的可實施性，成為市政府重要的施政綱領。

（3）面向政策出臺的實施指引

城市規(guī)劃的原則、準則、布局只有轉化為城市政策的一部分，落實至政府、市場的行為規(guī)則中，才能得到全面的貫徹執(zhí)行。因此，總規(guī)應針對規(guī)劃目標策略提出相應的配套政策要點，要求在實施中由相關機構落實、出臺。

例如，東莞總規(guī)的成果明確提出了每條規(guī)劃內容的實施要點。針對“三區(qū)劃定”，是三區(qū)的管控要求、事權分級、修正與調整機制；針對城市發(fā)展規(guī)模，是人口調控政策、用地調控政策；針對空間布局引導，是對用地混合利用、戰(zhàn)略儲備用地的政策設計。再例如北京總規(guī)，針對城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模減量這一規(guī)劃意圖，提出了一系列政策抓手，包括建設用地拆占比、先供先攤方式供地、集體建設用地減量、打擊違法建設等。廣州也在研究制定總規(guī)批后實施的配套文件——《廣州總規(guī)空間管控實施指引》，重點對“三區(qū)四線”的管控要求和中心城區(qū)規(guī)劃用地性質的相容性進行細化和明確。

四、臺山市城市總體規(guī)劃的實踐

臺山市地處珠三角西岸、外圈層，區(qū)位相對邊緣，但擁有豐富的生態(tài)、文化資源，屬于工業(yè)化中期的后發(fā)城市。市域面積較大（3286平方公里），但城市化水平較低（44%），有1個街道、16個鎮(zhèn)，現狀城市人口25萬人。在新形勢下，《臺山市城市總體規(guī)劃（2014～2035年）》（下文簡稱“規(guī)劃”）致力于推動臺山的轉型發(fā)展，同時為提升規(guī)劃可實施性，結合總規(guī)改革的要求與趨勢，重點作出了以下四個方面的探索。

1.剛彈有度的空間管控

在市域層面，規(guī)劃考慮到臺山面積大、適建土地多、開發(fā)強度低的情況，劃定了剛性的生態(tài)控制線、永久基本農田保護線；對于作為城市未來增長重點的中心城區(qū)劃定了剛性的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，要求城市功能不突破邊界；但對于開發(fā)強度極低、未來以旅游休閑等特色職能為主的一般鎮(zhèn)，允許鎮(zhèn)總體規(guī)劃在邊界內規(guī)模不變的情況下，對開發(fā)邊界進行一定深化調整，為各鎮(zhèn)預留彈性。

在中心城區(qū)層面，規(guī)劃依據空間確定性的不同，將城區(qū)“四線”、公共設施等管控要素劃分為實線控制、虛線控制、點位控制、標準控制四種類型。其中，實線控制的對象位置、邊界、規(guī)模原則上不予更改；虛線控制的對象規(guī)模、位置不變，邊界可由下層次規(guī)劃調整；點位控制的對象在規(guī)模和服務半徑滿足的前提下，具體位置和邊界可在同一控規(guī)單元內調整；標準控制為各類指標要求，由下層次規(guī)劃落實。

以綠地為例，規(guī)劃將部分邊界明確的結構性綠地劃入實線控制，將地位也很重要、但位置可略加調整的綠地劃入虛線控制，同時輔以人均綠地、5000m2以上公園綠地500米半徑覆蓋率等指標控制；而新建市政設施除部分占地需求較大需要特別保障的設施外，則多為點位控制。不同類型的管控方式通過文本、圖集同步展現，易于操作，從而更好地適應發(fā)展的不確定性。

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2.結合事權的精準傳導

規(guī)劃針對市域、中心城區(qū)兩個規(guī)劃層面，制定了兩套“一圖一表”的傳導體系，傳導要素包括目標指標、結構引導、底線管控三個方面。

在市域層面，將職能定位、發(fā)展策略、發(fā)展規(guī)模、空間管制線、生態(tài)保育修復對象、歷史文化保護對象、鎮(zhèn)級以上公共服務設施、重大交通設施和公用設施分解到臺山市的16個鎮(zhèn)，制作了“市域要素管控傳導一覽表”和“市域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃引導圖”，直接指導鎮(zhèn)總規(guī)的編制與審批。

在中心城區(qū)層面，將主導功能、居住人口、建設用地、“藍綠紫黃”四線管制、綠地面積、歷史文化保護、風貌控制、年徑流總量控制率等分解到臺城的30個控規(guī)編制單元，制作了“中心城區(qū)單元要素管控傳導一覽表”和“中心城區(qū)單元要素管控圖”，直接指導控規(guī)的編制與修改。

《臺山市城市總體規(guī)劃（2014-2035年）》市域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃引導圖

中心城區(qū)要素管控圖

3.近期建設的實施指引

規(guī)劃成果階段與臺山市“十三五”近期建設規(guī)劃同步編制，通過與各部門近期規(guī)劃計劃的充分協(xié)調，提出了臺山近期建設的目標為：區(qū)域協(xié)調取得較大進展；初步建成多元動力的經濟強市；生態(tài)、文化特色凸顯；城鄉(xiāng)一體化顯著提升。城區(qū)的重點地區(qū)包括重點修補的老城區(qū)、重點建設的北新區(qū)與南新區(qū)。市域層面的重點任務包括產業(yè)平臺培育、全域旅游示范、綜合交通提升等方面，城區(qū)的重點任務包括出行條件改善、公共服務提升、公用設施保障、空間品質提升等方面，并提出了污水廠擴建等重大項目。

《臺山市城市總體規(guī)劃（2014-2035年）》中心城區(qū)近期建設規(guī)劃圖

4.配套政策的統(tǒng)籌安排

規(guī)劃針對臺山市產業(yè)分散、土地利用閑置低效、生態(tài)保護缺乏資金、人口外流嚴重、鎮(zhèn)園機制不清晰、全域旅游組織機制不健全、大量僑房因業(yè)主難以聯系而空置荒廢等問題，構建了包括產業(yè)政策、土地政策、生態(tài)環(huán)境政策、人口政策、鎮(zhèn)園融合機制、全域旅游配套機制、僑房活化政策等在內的總規(guī)實施保障政策體系。

五、結語

加強城市總體規(guī)劃的可實施性，任重而道遠。本文旨在通過梳理、總結有利于總規(guī)實施、值得推廣的總體規(guī)劃編制要點，并應用到城市實踐之中，為國內城市總體規(guī)劃編制的創(chuàng)新提供參考和借鑒。