完善地方政府公共服務(wù)外包的思考

摘要 政府公共服務(wù)外包作為公共服務(wù)提供方式的重要變革，在中國(guó)正呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)，近年來(lái)已被各級(jí)政府廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域，逐漸成為政府提高公告服務(wù)水平的重要途徑。本文以完善地方政府公共服務(wù)外包為切入點(diǎn)，分析總結(jié)地方政府公共服務(wù)外包過(guò)程中取得的成績(jī)、存在的問(wèn)題，并提出具有操作性的對(duì)策建議，以探索完善地方政府公共服務(wù)外包的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府 公共服務(wù) 外包

隨著我國(guó)政府的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的顯著提升，由政府包攬一切的傳統(tǒng)做法已經(jīng)不能滿足公眾的需求，公共服務(wù)職能的社會(huì)化作為切實(shí)提高公共服務(wù)效能和質(zhì)量的根本保障，成為行政管理改革的重要目標(biāo)。從根本來(lái)講，推動(dòng)政府公共服務(wù)外包是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目的的體制保障：讓公眾得到更多、更好、更滿意的服務(wù)。

一、政府公共服務(wù)外包的基本概念

（一）政府公共服務(wù)外包的內(nèi)涵

首先應(yīng)當(dāng)明確的是，政府公共服務(wù)外包所討論的是政府“如何提供”公共服務(wù)的問(wèn)題，而不是政府“提供什么”，不涉及政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題。

當(dāng)前，沒(méi)有一個(gè)關(guān)于政府公共服務(wù)外包的準(zhǔn)確定義。筆者以部分學(xué)者關(guān)于政府公共服務(wù)外包內(nèi)涵的論述為依據(jù)，歸納了政府公共服務(wù)外包的概念。所謂政府公共服務(wù)外包（gov-ernment public service outsourcing），是指政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，將原先壟斷的部分公共服務(wù)以簽訂合同的形式轉(zhuǎn)讓給政府以外的主體如企業(yè)、非營(yíng)利組織等來(lái)承擔(dān)的民事法律行為。政府作為發(fā)包方，需要明確條件資質(zhì)的準(zhǔn)入制度，按照一定程序公開(kāi)擇優(yōu)選取承包者，與之簽訂報(bào)酬與服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效率相掛鉤的合同文本，并對(duì)其服務(wù)行為進(jìn)行考核、監(jiān)督。這是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給模式。政府公共服務(wù)外包實(shí)際上是政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織在公共服務(wù)提供上的合作安排。

（二）政府公共服務(wù)外包的適用范圍

由于準(zhǔn)公共服務(wù)既具有公共服務(wù)的特殊性，又在不同程度上具備私人服務(wù)的某些特性，因此從宏觀上來(lái)看，政府公共服務(wù)外包的范圍主要適用于準(zhǔn)公共服務(wù)。除符合準(zhǔn)公共服務(wù)的特征外，適合外包的服務(wù)仍需具備其他特定條件，具體包括：（1）資產(chǎn)專用性低；（2）服務(wù)質(zhì)量易于衡量；（3）存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

從實(shí)踐來(lái)看，政府公共服務(wù)外包的范圍主要包括五個(gè)方面：（1）環(huán)境保護(hù)類(lèi)服務(wù)，如垃圾處置、園林綠化、環(huán)衛(wèi)清掃、污水處理等；（2）社會(huì)保障類(lèi)服務(wù)，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等；（3）社會(huì)事業(yè)類(lèi)服務(wù)，如公共交通、物業(yè)管理等；（4）公共安全類(lèi)服務(wù)，如社會(huì)治安、動(dòng)植物檢疫、動(dòng)植物疫病防控等；（5）工程建設(shè)類(lèi)服務(wù)，如工程建設(shè)招投標(biāo)的代辦服務(wù)、工程質(zhì)量監(jiān)理委托服務(wù)等。

（三）政府公共服務(wù)外包的途徑

由于企業(yè)和非營(yíng)利組織具有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，政府公共服務(wù)外包的途徑不能簡(jiǎn)單地說(shuō)以企業(yè)為主或以非營(yíng)利組織為主。在一個(gè)健全的公共服務(wù)體系中，往往根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)來(lái)確定選擇哪種途徑更加合理、有效，使其發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)，獲得最大效用，即能夠以最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。

因此，當(dāng)公共服務(wù)更側(cè)重經(jīng)營(yíng)性、效率性，可以進(jìn)行明確的成本收益衡量，如垃圾收集、拖車(chē)、街道維修，或者需要大量社會(huì)資本融資的情況下，可以更多地外包給企業(yè)；當(dāng)公共服務(wù)更側(cè)重公益性、公平性，具有較大的經(jīng)濟(jì)外部性，或者由于信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致契約失靈，如居家養(yǎng)老、精神衛(wèi)生服務(wù)、殘疾人扶助，就可以更多地外包給非營(yíng)利組織。

二、地方政府公共服務(wù)外包存在的主要問(wèn)題及其分析

盡管我國(guó)邁出了政府公共服務(wù)外包的步伐，降低了公共服務(wù)成本，較好地改善了公共服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上滿足了公眾的公共服務(wù)需求，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府公共服務(wù)外包仍處于起步探索階段，尤其是地方政府，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，地方政府的合同外包一般存在這樣幾個(gè)普遍性問(wèn)題：

（一）合同外包的監(jiān)管不力，政府較為被動(dòng)

規(guī)劃和監(jiān)管是政府合同外包過(guò)程中政府所承擔(dān)的重要責(zé)任。正因?yàn)槿绱?，一些學(xué)者都認(rèn)為，服務(wù)外包不僅不會(huì)減少政府的工作，還可能給政府提出更多、更高的要求。但在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橐恍┲骺陀^因素，地方政府在合同簽訂、履行、監(jiān)督過(guò)程中存在經(jīng)驗(yàn)不足、監(jiān)管不力等問(wèn)題，某些私營(yíng)承包商在通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)價(jià)格來(lái)追求最大的利潤(rùn)，造成投入成本不降反升。更為嚴(yán)重的是，外包服務(wù)效果一旦引發(fā)爭(zhēng)議，地方政府必須承擔(dān)最終責(zé)任，較為被動(dòng)。

（二）社會(huì)組織發(fā)育不充分，能力較為有限

社會(huì)組織是地方公共服務(wù)的重要載體，也是承接外包合同的重要社會(huì)力量。但目前，有能力承接公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織較少，現(xiàn)有的社會(huì)組織參與社區(qū)治理的自主性和積極性也不高，往往是被動(dòng)地響應(yīng)政府的動(dòng)員和組織。造成這種困境的原因是多方面的：一方面，“全能型政府”的思維慣性依然存在，基層政府習(xí)慣于大包大攬，擠占了社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展的空間，也難以真正容忍非政府組織的獨(dú)立性和自主性。另一方面，缺乏對(duì)社會(huì)組織必要的扶持和寬松的環(huán)境，造成專業(yè)性、公益性的社會(huì)組織發(fā)展較為困難。社會(huì)發(fā)育的阻滯和有限不僅反過(guò)來(lái)制約了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，導(dǎo)致無(wú)處可轉(zhuǎn)和無(wú)人可接的尷尬局面，也抑制了公民意識(shí)和法治意識(shí)的成長(zhǎng)，提高了對(duì)政府的期望值和要求度。

（三）合同外包的經(jīng)驗(yàn)不足，規(guī)范化有待提高

目前，缺乏指導(dǎo)政府開(kāi)展合同外包的正式法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)于服務(wù)外包的范圍、程序、合同、監(jiān)管、責(zé)任、經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有統(tǒng)一、完善的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，外包與否、外包給誰(shuí)、如何外包、如何監(jiān)管、如何評(píng)估等問(wèn)題往往與基層主要領(lǐng)導(dǎo)的偏好和認(rèn)知有直接關(guān)聯(lián)。隨著主要領(lǐng)導(dǎo)的更換，外包服務(wù)的內(nèi)容、主體和合同都可能發(fā)生較大改變?？梢哉f(shuō)，地方政府的合同外包還處于各自摸索的狀態(tài)。從客觀角度來(lái)說(shuō)，這是公共管理創(chuàng)新和發(fā)展的必然階段，是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)積累的過(guò)程，但基層工作人員也強(qiáng)烈希望有較為規(guī)范的指導(dǎo)和智力支持，以更好地推動(dòng)服務(wù)外包朝著合理高效的方向發(fā)展。

三、完善基層政府公共服務(wù)合同外包的對(duì)策

針對(duì)地方政府合同外包存在的問(wèn)題，在當(dāng)前深化行政體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中，完善地方政府公共服務(wù)合同外包可從以下幾方面著手：

（一）出臺(tái)意見(jiàn)、搭建平臺(tái)，規(guī)范合同外包的操作程序

良好的法律、制度環(huán)境是公共服務(wù)外包得以順利運(yùn)行的重要保障。在現(xiàn)階段，對(duì)于合同外包實(shí)踐既不宜一刀切，急躁冒進(jìn)，也不宜放任自流，無(wú)所作為，較為可行的是完善服務(wù)外包的制度環(huán)境和氛圍。建議地方政府適時(shí)出臺(tái)公共服務(wù)外包的指導(dǎo)性意見(jiàn)和管理辦法，明確基層政府服務(wù)外包的基本概念、原則、要求和類(lèi)別，規(guī)定相關(guān)部門(mén)工作職責(zé)、操作程序、購(gòu)買(mǎi)方式，以及相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。對(duì)商務(wù)性、特許性外包，強(qiáng)化市場(chǎng)合同的管理，注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的平衡和共贏。對(duì)于定制性、公益性外包，強(qiáng)化公私合作關(guān)系，在體現(xiàn)社會(huì)效益的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化公益服務(wù)環(huán)境、培育社會(huì)資本。同時(shí)，地方政府應(yīng)依托現(xiàn)有的各級(jí)社會(huì)工作黨委，成立不同層面的公共服務(wù)社會(huì)化改革指導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)外包的理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究，定期對(duì)區(qū)縣、街鎮(zhèn)的公共服務(wù)外包進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)估，通過(guò)公益性論壇、會(huì)議、創(chuàng)新評(píng)選等多種形式及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、示范推廣，推動(dòng)基層公共服務(wù)外包的健康、平穩(wěn)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，健全基層政府的責(zé)任機(jī)制

要明確公共服務(wù)外包不是“甩包袱”、“撂挑子”，不是將政府不愿做、不便做的事情轉(zhuǎn)給市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)完成。公共服務(wù)外包只是公共服務(wù)供給方式的一種轉(zhuǎn)變，而不是對(duì)政府公共服務(wù)實(shí)體性責(zé)任的轉(zhuǎn)讓。具體來(lái)說(shuō)，基層政府在外包實(shí)踐中要強(qiáng)化投入責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。投入責(zé)任是保證對(duì)基本公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)的資金、財(cái)力的投入，成為“買(mǎi)主”而不是“賣(mài)主”。有些地方政府簡(jiǎn)單將公共服務(wù)和公共事業(yè)拍賣(mài)給私營(yíng)企業(yè)，由其經(jīng)營(yíng)和管理，而政府作壁上觀，不聞不問(wèn)，這樣勢(shì)必偏離該項(xiàng)事業(yè)的公益性質(zhì)，極易造成壟斷經(jīng)營(yíng)、成本上升和使用費(fèi)用上漲等后果。這就需要進(jìn)一步調(diào)整基層政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府的財(cái)政基礎(chǔ)。降低財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和行政管理支出的比重，將盡可能多的資源投入到提高社會(huì)公共福祉上來(lái)，把更多的公共資源用于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域。同時(shí)，建立公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的預(yù)算機(jī)制，將每年的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，形成完整、正規(guī)的流程管理和財(cái)政監(jiān)督。

（三）建章立制、扶持鼓勵(lì)，培育公益性社會(huì)組織不斷發(fā)展。

首先，政府要認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織發(fā)展對(duì)于滿足社會(huì)化、多樣性社會(huì)服務(wù)的重要性，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變和供給方式變革，釋放一定的空間給社會(huì)組織以利于其成長(zhǎng)和發(fā)展。其次，通過(guò)市區(qū)層面的孵化政策和專項(xiàng)基金，為公益性社會(huì)組織提供場(chǎng)地租賃、稅費(fèi)減免、專家指導(dǎo)、項(xiàng)目扶持、財(cái)政支持等幫助，并將有關(guān)專項(xiàng)公益基金運(yùn)作規(guī)范化、制度化，形成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，消除社會(huì)組織“有上頓沒(méi)下頓”的顧慮，調(diào)動(dòng)其進(jìn)入社區(qū)管理和公共服務(wù)的積極性和主動(dòng)性，提高其專業(yè)能力和服務(wù)水平。最后，進(jìn)一步建立與完善樞紐型行業(yè)組織和社會(huì)組織，通過(guò)它們做好專業(yè)性、公益性社會(huì)團(tuán)體和組織的孵化、管理和扶持工作，強(qiáng)化社會(huì)組織在公共服務(wù)供給方面的自我學(xué)習(xí)和自我規(guī)范，形成有序、有效、自治的競(jìng)爭(zhēng)格局，達(dá)致社會(huì)組織由點(diǎn)到線、由線到面的發(fā)展路徑和態(tài)勢(shì)。

（四）加強(qiáng)溝通、優(yōu)化評(píng)估，建立公眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制

社會(huì)公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者和接受者，公眾不能直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量，但是公眾對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量有最大的評(píng)價(jià)權(quán)。讓公眾滿意應(yīng)是政府公共服務(wù)質(zhì)量管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，公眾的切身利益是否得到提高，是衡量合同外包是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，地方政府要善于利用問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)走訪、專項(xiàng)訪談、吸納部分市民進(jìn)入評(píng)估團(tuán)隊(duì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“問(wèn)績(jī)于民”，提高評(píng)價(jià)的參與度和透明度。對(duì)于公眾評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用，一方面要反饋給合同供應(yīng)商，作為綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分和內(nèi)容，以利于其不斷改善管理流程、改進(jìn)服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量；另一方面，也應(yīng)成為下一輪公共服務(wù)外包戰(zhàn)略規(guī)劃、調(diào)整的基本依據(jù)和參考，利于合同外包實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和不斷優(yōu)化。