構(gòu)建黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的路徑分析

薛棟，許廣月，2

(1.河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475004；2.河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院 生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)研究所，河南 開封 475004)

1 引言與文獻(xiàn)綜述

黃河自古就被冠以“容易淤積、動輒潰決、經(jīng)常改道”的標(biāo)簽。有限的治理能力使得古人在屢次面對黃河所帶來的天災(zāi)時，顯得束手無策，沿線地區(qū)也由此經(jīng)常處于民不聊生的狀態(tài)。自中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨便領(lǐng)導(dǎo)著人民致力于治理黃河，經(jīng)過70多年的艱苦奮斗，古老黃河發(fā)生了翻天覆地的變化，不僅從“憂患之河”變成了現(xiàn)在的“利民安瀾之河”，還擔(dān)負(fù)著保障中國糧食安全、能源安全、生態(tài)環(huán)境安全的重要使命。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次實地考察黃河流域沿線地區(qū)，并立足于中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計，提出了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略[1]，為新時代的黃河治理提供了理論路徑和價值導(dǎo)向，為我們維系、弘揚、傳承黃河文化提供了重要遵循。

黃河流域橫貫中國西、中、東三大地帶，是新時代生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要陣地，同時也是建立人與自然和諧共生的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的核心窗口和關(guān)鍵地區(qū)[2]。然而，歷史和自然因素使得黃河一直處于較為脆弱的狀態(tài)，河道形態(tài)復(fù)雜、水土流失嚴(yán)重、生物多樣性較差、植被覆蓋度較低等，成為制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的主要原因。因此，把生態(tài)保護(hù)作為高質(zhì)量發(fā)展的先導(dǎo)性因素，不僅從實踐上看是推動黃河流域綠色低碳循環(huán)發(fā)展、最終實現(xiàn)“金山銀山”與“綠水青山”互相轉(zhuǎn)化的核心環(huán)節(jié)，而且從本質(zhì)上看也是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)。如何更好地促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，目前已成為學(xué)術(shù)界熱議的焦點，其相關(guān)研究主要集中于以下兩個方面。

在高質(zhì)量發(fā)展層面上，安樹偉等闡述了生態(tài)優(yōu)先、市場有效、動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)支撐、區(qū)域協(xié)調(diào)、以人為本六大內(nèi)涵[3]，于法穩(wěn)等分析了黃河流域社會經(jīng)濟(jì)狀況[4]，任保平、鈔小靜、郭晗等分別提出了分類、協(xié)同、綠色、創(chuàng)新、開放的五維發(fā)展思路，以及加快構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系和高質(zhì)量空間治理體系等對策[5-7]，張貢生與高煜則分別從不同角度研究流域經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和沿線產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建與轉(zhuǎn)型[8-9]；

在生態(tài)保護(hù)層面上，左其亭從戰(zhàn)略全局角度綜述了涉及的學(xué)科與理論，制定了整體研究框架，并提出了在戰(zhàn)略實施過程中需要解決的重大科技問題[10]，許廣月等論述了生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯[11]，任保平、劉琳軻、孫繼瓊等分別檢驗了經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境治理、區(qū)域分布等因素之間的耦合關(guān)系[12-14]，郭晗進(jìn)一步探索了如何建立可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的協(xié)同機(jī)制[15]。

綜上可見，現(xiàn)有文獻(xiàn)較多關(guān)注黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之間的邏輯、時空等聯(lián)系，對于高質(zhì)量的理論內(nèi)涵、重大意義和推進(jìn)策略等有相對豐富的研究。而黃河流域途徑9個省(自治區(qū))，各地區(qū)的環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢緊密相關(guān)，這就使得黃河流域的生態(tài)保護(hù)工作具有很高的協(xié)同潛力和價值。但目前，鮮有對黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的研究，針對黃河流域目前存在的環(huán)境現(xiàn)狀和路徑分析也較為匱乏?；诖耍疚慕梃b《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(后文簡稱為《綱要》)，對黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理路徑進(jìn)行探索，力圖闡述協(xié)同治理對于黃河流域生態(tài)保護(hù)的創(chuàng)新價值，厘清其內(nèi)在邏輯，分析當(dāng)前黃河流域環(huán)境治理的現(xiàn)狀特征及存在的主要共性問題，提出具有針對性、實踐性的環(huán)境協(xié)同治理的新路徑，以期更好地實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

2 黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的邏輯機(jī)制

黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理是實現(xiàn)高質(zhì)量生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵途徑，為此需要堅持協(xié)同保護(hù)、共同發(fā)展的區(qū)域性、系統(tǒng)性建設(shè)思路，打造科學(xué)高效、分工明確、目標(biāo)可行的協(xié)同治理框架，充分調(diào)動沿線省(區(qū))、市的積極性，共同創(chuàng)新黃河流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的新實踐。

2.1 政策與制度相互配合，推動環(huán)境協(xié)同治理的頂層設(shè)計

黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理是政策層面與制度層面的協(xié)同。中國共產(chǎn)黨以人民的切身利益為根本，以人民對美好生活的向往為核心，把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，號召全體人民參與到對母親河的治理當(dāng)中。

一方面，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系到國家生態(tài)環(huán)境安全，需要從國家戰(zhàn)略高度給予足夠的重視。中國共產(chǎn)黨的百年歷史表明，治黃歷程是黨光輝奮斗的典型代表，在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，不僅沿黃軍民團(tuán)結(jié)一心，對黃河的發(fā)展與治理投入了巨大的人力、物力與財力，而且黨和國家始終秉持人與自然和諧共生的理念，不斷加大黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理力度，依法有序推進(jìn)各項治理，在推動黃河流域進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)的同時，還滿足了人民群眾對于生態(tài)產(chǎn)品的需求。

另一方面，生態(tài)環(huán)境的巨大差異，使得黃河流域不能只通過沿線城市進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，也不能通過建立全流域統(tǒng)一的發(fā)展治理模式來實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)[4]。所以，黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理離不開合理的頂層制度設(shè)計，需要以《綱要》為指引，跨區(qū)域協(xié)調(diào)和處理各城市在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和治理中的職責(zé)與關(guān)系，推動黃河流域生態(tài)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃黃河流域各種生態(tài)功能區(qū)，強(qiáng)化黃河流域生態(tài)環(huán)境的共建共治共享。

2.2 法治與科學(xué)互補(bǔ)，落實環(huán)境協(xié)同治理的實踐內(nèi)容

黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理需要在科學(xué)層面與法治層面進(jìn)行相互協(xié)同。一方面，要利用科學(xué)技術(shù)的專業(yè)性，確保協(xié)同治理的有效性和合理性；另一方面，要發(fā)揮法律的強(qiáng)制保障力，防止以生態(tài)換發(fā)展的情形再發(fā)生，鞏固協(xié)同治理的效果。

在規(guī)范性層面，依法治理黃河具有國家強(qiáng)制性，可以有效規(guī)范黃河流域環(huán)境治理行為，明確各個主體的責(zé)任范圍，建立良好的黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制，以法律條文的形式將黃河流域環(huán)境治理制度化。目前，相關(guān)法規(guī)有《黃河河口管理辦法》和《黃河水量調(diào)度條例》等。這些政策法規(guī)的出臺落實，實現(xiàn)了治理過程中法制化與法治化的相互轉(zhuǎn)換，既為科學(xué)治理黃河提供了法治后盾，還為環(huán)境的協(xié)同治理提供了正確導(dǎo)向。此外，政策法規(guī)在制定、實施的過程中還具有時滯性，應(yīng)根據(jù)黃河流域協(xié)同治理的動態(tài)發(fā)展對相應(yīng)的規(guī)范及時進(jìn)行修訂、補(bǔ)充，確保協(xié)同治理與政策法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

在技術(shù)實用性層面，高水平生態(tài)保護(hù)下的環(huán)境協(xié)同治理，要依靠科學(xué)理論和實踐應(yīng)用的互相轉(zhuǎn)化，各種水利樞紐工程的興建與投入使用，正是科學(xué)治理的重要結(jié)晶，也證明了科學(xué)治理的必要性與可行性。近年來，對黃河流域的治理更加注重利用全面可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展的新模式，不僅賦予了科學(xué)治理新的內(nèi)涵，也為相關(guān)政策法規(guī)的出臺提供了經(jīng)驗借鑒。因此，法治與科學(xué)的有機(jī)結(jié)合是辯證統(tǒng)一的，既要通過法治建設(shè)來約束不規(guī)范行為，推動高水平生態(tài)保護(hù)，也要有符合黃河流域可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)治理舉措，提高環(huán)境協(xié)同治理的效率[16]。

2.3 深挖生態(tài)與文化的共生關(guān)系，筑牢環(huán)境協(xié)同治理的根基

黃河流域環(huán)境協(xié)同治理是生態(tài)層面與文化層面的協(xié)同，需要轉(zhuǎn)變以往“征服黃河”的思想，樹立“保護(hù)黃河，保護(hù)自然”的理性認(rèn)識，始終堅持以保護(hù)和治理促發(fā)展、以發(fā)展促高質(zhì)量保護(hù)和治理。同時，還要發(fā)揮文化的傳承作用，加強(qiáng)對環(huán)境協(xié)同治理的精神塑造，通過自然與人文的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮好二者的協(xié)同互補(bǔ)價值。

從生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的視角來看，黃河流域環(huán)境治理是一個長期的動態(tài)調(diào)整過程。首先，要貫徹生態(tài)優(yōu)先的理念，持續(xù)推進(jìn)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綠色化轉(zhuǎn)型，加快新舊動能的轉(zhuǎn)換力度。其次，綠色發(fā)展離不開空間的合理規(guī)劃。黃河流域作為中國重要的農(nóng)業(yè)基地，生態(tài)保護(hù)成效影響著國家的糧食安全。在環(huán)境協(xié)同治理視角下，我們既要考慮工、農(nóng)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展需求，還要重視生態(tài)空間的布局，確保環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的有機(jī)融合，真正實現(xiàn)“綠水青山就是銀山”。最后，通過創(chuàng)新環(huán)境協(xié)同治理思路，利用各沿線城市的要素稟賦來建立黃河流域的雙循環(huán)發(fā)展模式[17]。

從文化精神建設(shè)與傳承層面來看，對黃河流域進(jìn)行環(huán)境協(xié)同治理也是為群眾塑造熱愛自然、保護(hù)自然、與自然和諧共生意識的過程。這個過程，在思想上有利于培育人們的綠色發(fā)展理念，在生活中有利于形成黃河治理與保護(hù)的特色文化，在精神上有利于筑牢保護(hù)黃河、保衛(wèi)家園的生態(tài)紅色底線。黃河作為華夏民族的母親河，是中華民族燦爛文化的根基，是中華文化核心內(nèi)容的靈魂[18]。習(xí)近平生態(tài)文明思想落實在黃河流域的生動實踐要從黃河文化中汲取力量，從而形成屬于習(xí)近平新時代中國特色的黃河流域環(huán)境保護(hù)與治理經(jīng)驗，將傳承黃河文化和保護(hù)黃河生態(tài)貫穿于環(huán)境協(xié)同治理的過程中，以文化建設(shè)促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，實現(xiàn)二者的螺旋交替上升。

3 黃河流域環(huán)境治理現(xiàn)狀

習(xí)近平總書記時刻牽掛著黃河及其沿線地區(qū)的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，不僅足跡踏遍黃河流域，還積極推動沿黃生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的相關(guān)工作，從道路上為沿黃各地環(huán)境治理指明了方向。此外，我國從政策方針上確立了黃河流域未來高質(zhì)量生態(tài)保護(hù)準(zhǔn)則，標(biāo)志著黃河流域治理新時代的開啟。

3.1 嚴(yán)格整治黃河流域污染亂象

2020年5月，生態(tài)環(huán)境部開展黃河流域入河排污口排查整治試點工作，標(biāo)志著黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入源頭排查階段，這對于從源頭上切斷黃河污染源具有重要的意義。就目的層面而言，部署推進(jìn)沿黃流域入河排污試點工作，旨在進(jìn)一步落實黨和國家關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)的重大決策，是由國家層面和制度層面所決定的；就機(jī)制而言，入河排污工作的推進(jìn)對于落實“水陸統(tǒng)籌、以水定岸”的規(guī)劃理念有著積極的促進(jìn)作用，并且通過構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、管理規(guī)范、監(jiān)管到位”的排污口管理長效機(jī)制，能夠從系統(tǒng)上綜合監(jiān)管入河排污，切實加強(qiáng)沿黃流域環(huán)境治理的有效性、長期性和穩(wěn)定性；就排查舉措而言，沿黃流域入河排污工作具有明顯的特征，即嚴(yán)格的“三級排查”手段。一方面，“三級排查”立足于沿黃流域三省十二市(州)的環(huán)境特點，結(jié)合環(huán)境污染情況，針對性地選取了主要支流和干流作為排查試點對象。另一方面，排污試點工作的開展還以“三級排查”手段本身為有力抓手，借助無人機(jī)航測優(yōu)勢進(jìn)行初步排查與篩選，同時結(jié)合人工徒步實地排查進(jìn)一步核實，遇到重點難點情況，則交由專家進(jìn)行攻堅排查，切實簡化了工作流程，細(xì)化了排查過程，實現(xiàn)了各省(區(qū))和各市之間、各單位和各部門之間的高效協(xié)同、有力推進(jìn)。

總的來看，生態(tài)環(huán)境部對黃河流域入河排污工作的重點部署，是繼長江流域與渤海海域統(tǒng)計工作之后對黃河流域入河排污口底數(shù)進(jìn)行的全面統(tǒng)計，其目的還在于對入河污染物的排放進(jìn)行精準(zhǔn)管控和處置，改善黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但是，黃河流域擁有較多資源依賴型產(chǎn)業(yè)，如煤電、煤化工等，這類高能耗產(chǎn)業(yè)不僅會加劇水資源短缺，還會產(chǎn)生大量廢水。據(jù)統(tǒng)計，黃河流域的廢水排放量已由20世紀(jì)80年代初的22億立方米增加到目前的44億立方米，其中污染耗水型產(chǎn)業(yè)的COD(化學(xué)需氧量)排放量占據(jù)了工業(yè)排放量的80%以上。同時，部分地區(qū)由于過度開發(fā)水資源，破壞了水生態(tài)系統(tǒng)，又大幅度削弱了水體的凈化能力，水體污染進(jìn)一步加重，從而形成了惡化黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的閉環(huán)[19-20]。水體污染問題的根源在岸上，對黃河流域的治污思路應(yīng)及時轉(zhuǎn)變?yōu)閺呐盼墼搭^上進(jìn)行全面排查，堅持以水為主、水固兼顧原則。除傳統(tǒng)意義上的水體排污口之外，入河排污工作的開展還要將尾礦污染點納入重點排查范圍。

3.2 高效監(jiān)測黃河流域水體狀況

“河長制”的創(chuàng)新性出臺，不僅為進(jìn)一步開展黃河流域水質(zhì)數(shù)據(jù)監(jiān)測工作注入了新的動力，還極大提高了黃河流域的環(huán)境治理效率，在組織形式上擴(kuò)大了水質(zhì)數(shù)據(jù)監(jiān)測工作后勤隊伍，在實際工作中加強(qiáng)了水質(zhì)數(shù)據(jù)監(jiān)測工作專業(yè)水平?！昂娱L制”在黃河流域的全面推廣，是實現(xiàn)高水平生態(tài)保護(hù)、加快構(gòu)建環(huán)境協(xié)同治理體系過程中必不可少的制度保障。權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格的“河長制”，能夠?qū)ⅫS河流域分散的水質(zhì)數(shù)據(jù)監(jiān)測工作匯總起來并進(jìn)行有效檢測，通過分析大量的實時水質(zhì)指標(biāo)，為黃河流域環(huán)境協(xié)同治理提供科學(xué)、全面及有針對性的信息和數(shù)據(jù)，提高制定和出臺相關(guān)政策制度的時效性，確保黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理時刻有信息數(shù)據(jù)的支持。從各個節(jié)點上傳的實時監(jiān)測狀況，也強(qiáng)化了環(huán)境協(xié)同治理成效。

《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)顯示(表1)，黃河流域在2020年整體處于良好狀態(tài)。首先，在監(jiān)測的137個水質(zhì)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占比為84.7%，比2019年上升了11.7個百分點，并且不再存在劣Ⅴ類水質(zhì)斷面。經(jīng)過流域水體治理，水體情況有了明顯改善。其次，干流水質(zhì)為優(yōu)，雖然Ⅰ類水質(zhì)占比較2019年有所減少，但Ⅱ類水質(zhì)占比卻有大幅提高。此外，干流已沒有Ⅳ類、Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面情況的出現(xiàn)。最后，主要支流水質(zhì)為良好，Ⅰ類和Ⅲ類水質(zhì)占比均比2019年有較大提高，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面也被根治，全部水體情況均有大幅度改善。

表1 2020年黃河流域水質(zhì)狀況

通過表1的數(shù)據(jù)還可以發(fā)現(xiàn)，2020年,黃河流域的Ⅳ類、Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)相較于2019年下降了11.7%，在水質(zhì)斷面的占比僅為15.3%，邊際凈化能力處于上升階段，污水處理與危廢處理技術(shù)仍有較大的提升空間。總的來看，黃河流域水質(zhì)數(shù)據(jù)監(jiān)測為管理者提供了更為直觀具體的數(shù)據(jù)化視角，因此可以不斷調(diào)整優(yōu)化相應(yīng)的整治措施，直達(dá)治理的重點、難點。

3.3 積極布局黃河流域科研創(chuàng)新工作

黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的邏輯表明，科學(xué)治理是環(huán)境協(xié)同治理的核心要求，科研創(chuàng)新能力的提高,能夠為黃河流域環(huán)境協(xié)同治理提供有效支撐。而政策法規(guī)是環(huán)境協(xié)同治理的航向標(biāo)，二者的協(xié)同不僅能夠積極促進(jìn)黃河流域的科研創(chuàng)新工作，還會吸引更多的資源要素流入黃河流域，參與生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實踐，加快新動能的孵化[21]。

近年來，各級政府持續(xù)加強(qiáng)對黃河流域環(huán)境治理的科研投入，已經(jīng)取得了顯著成效。首先，青海省從法治層面，制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與公益訴訟檢察協(xié)作推動黃河青海流域源頭治理的意見》(后文簡稱為《意見》)。該《意見》在“河長制”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新開設(shè)了“河長制、湖長制+檢察長制”的工作協(xié)同機(jī)制，符合環(huán)境治理的協(xié)同性理念，為處于發(fā)源地的青海開展黃河流域治理提供了新思路；其次，寧夏立足于科學(xué)技術(shù)層面，提出了實踐性較強(qiáng)的基建方案。從建設(shè)重點實驗室到設(shè)立工程技術(shù)研究中心，再到引進(jìn)優(yōu)秀科研人才、組建科研創(chuàng)新團(tuán)隊，寧夏較為注重科研創(chuàng)新對黃河流域環(huán)境治理的基礎(chǔ)性支撐作用。尤其是在黃河流域?qū)幭亩蔚纳鷳B(tài)恢復(fù)、固沙防沙、沙漠化動態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測、旱區(qū)資源開發(fā)等領(lǐng)域，寧夏均投入了大量精力，生態(tài)治理也呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的態(tài)勢。此外，青海的法治創(chuàng)新還發(fā)揮了政策法規(guī)的導(dǎo)向性作用，能夠進(jìn)一步鼓勵高等院校有針對性地培養(yǎng)人才，加大相關(guān)科研經(jīng)費的持續(xù)投入。而寧夏基于科研創(chuàng)新的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性作用，構(gòu)建了以綠色可持續(xù)為核心的環(huán)境治理體系?？萍紝?dǎo)向型的治理模式，成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的新實踐。

4 黃河流域環(huán)境協(xié)同治理中的制約因素

黃河流域沿線地區(qū)多年粗放式的發(fā)展，已對脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重影響，加劇了生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)的難度。各種潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險若不及時進(jìn)行處置，將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，阻礙黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施[15]。而且，黃河流域沿線地區(qū)尚未形成共同保護(hù)、協(xié)同治理的統(tǒng)一框架，又加劇了生態(tài)保護(hù)的復(fù)雜程度。因此，在構(gòu)建黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的過程中，需要突破諸多制約因素。

4.1 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大

根據(jù)其自身的地理條件和地質(zhì)特征，黃河流域可劃分為上、中、下游3個部分。2020年，沿線9個省(區(qū))的GDP總和為25.84萬億元，約占全國經(jīng)濟(jì)總量的25%[22]，各省(區(qū))近年來因地制宜，不斷嘗試多樣化發(fā)展道路，雖然為黃河流域注入了巨大的經(jīng)濟(jì)增長潛力，但個別地區(qū)的實力仍舊是“大而不強(qiáng)”，并且資源稟賦和國家政策導(dǎo)向的不同，還使得黃河流域上、中、下游地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的地域性差異，見圖1。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2021》圖1 2020年黃河流域沿線各省(區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

首先，從經(jīng)濟(jì)實力和社會狀況分析，黃河流域中下游地區(qū)的總體發(fā)展水平較高，陜西、山西、河南和山東四省的GDP總和不僅是其他地區(qū)總和的2.1倍，而且除四川和內(nèi)蒙古外，其余3個省(區(qū))的GDP均未突破萬億元。其次，黃河流域沿線地區(qū)還面臨著發(fā)展質(zhì)量相對較低和收入再分配不夠合理等問題，人均GDP和人均可支配收入，只有山東和內(nèi)蒙古可以達(dá)到全國水平，其余省(區(qū))與全國相比仍有較大差距。尤其是陜西，居民人均可支配收入僅為全國人均GDP的39.56%。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民收入水平的差異性，不僅會導(dǎo)致在治理效率和保護(hù)方式上產(chǎn)生不一致，還會降低人民群眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的關(guān)注度和積極性，不利于形成共建共享的環(huán)境協(xié)同治理體系。

4.2 產(chǎn)業(yè)亟須升級轉(zhuǎn)型

黃河流域沿線9個省(區(qū))近年來不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本完成了從“二、三、一”到現(xiàn)階段“三、二、一”的轉(zhuǎn)變。2020年，全國和黃河流域的第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重分別為7.7∶37.8∶54.5和9.7∶39.3∶51.0。黃河流域在第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比重不僅偏高，而且第三產(chǎn)業(yè)的比重還滯后于全國(圖1)。首先，雖然黃河流域在保障中國糧食安全方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但仍有個別地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)存在抗風(fēng)險能力差和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展遲緩等問題，與黃河流域環(huán)境治理相結(jié)合的生態(tài)化農(nóng)業(yè)尚未形成。其次，《中國統(tǒng)計年鑒2021》和各省(區(qū))2021年統(tǒng)計年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，黃河流域的工業(yè)在第二產(chǎn)業(yè)中的比重除青海外，其他八省(區(qū))均在80%左右，反映出工業(yè)在黃河流域第二產(chǎn)業(yè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。中上游地區(qū)的制造業(yè)和能源礦產(chǎn)資源采掘業(yè)等高耗能產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長的核心動力之一。2020年，內(nèi)蒙古、山西等中上游地區(qū)的資源開采及其加工業(yè)的比重甚至超過了60%。再次，黃河流域還有部分地區(qū)的工業(yè)體系中囊括了國家正進(jìn)行去產(chǎn)能的行業(yè)，如化工、有色、非金屬等行業(yè)，是制約環(huán)境協(xié)同治理和生態(tài)協(xié)同保護(hù)的關(guān)鍵因素。最后，除甘肅外，其余省份的第三產(chǎn)業(yè)的比重均低于全國水平，主要原因在于黃河流域整體第三產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，綠色新興產(chǎn)業(yè)對第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)度較低，新舊動能轉(zhuǎn)換較慢，無法對環(huán)境協(xié)同治理形成有力的支撐，黃河流域的高水平生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展也就難以實現(xiàn)。

4.3 尚未形成清潔環(huán)保的發(fā)展機(jī)制

推動黃河流域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理，需要對資源環(huán)境進(jìn)行合理保護(hù)與科學(xué)利用。雖然黃河流域近年來的生態(tài)環(huán)境治理取得了不錯的效果，但目前仍面臨著發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大和資源環(huán)境約束之間所產(chǎn)生的人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。在空氣質(zhì)量方面，《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》和黃河流域沿線九省(區(qū))發(fā)布的2020生態(tài)環(huán)境狀況公報的數(shù)據(jù)顯示，寧夏、陜西、山西、河南和山東2020年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)均低于全國87%的平均水平，河南和山東的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率甚至不足70%，分別只有67.12%和69.10%。并且，根據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)選取的空氣質(zhì)量相對較差的20個城市中，黃河流域有16個城市入圍，同樣集中在山西、陜西、河南和山東4個省份，但在相對較好的20個城市中，黃河流域城市卻無一上榜。

從整體來看，下游地區(qū)的整體空氣質(zhì)量不如中、上游地區(qū)，與黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異特征相反。黃河流域沿線省(區(qū))的發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境質(zhì)量沒有實現(xiàn)齊頭并進(jìn)，根源在于經(jīng)濟(jì)社會尚未形成綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展機(jī)制，而且在經(jīng)濟(jì)運行的過程中對經(jīng)濟(jì)增長的清潔環(huán)保重視不夠。經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的錯位和機(jī)制的不健全，會導(dǎo)致各省(區(qū))在推動環(huán)境協(xié)同治理時出現(xiàn)難以權(quán)衡的困境，降低協(xié)同治理的效率。因此，下一步在落實環(huán)境協(xié)同治理時，應(yīng)著重考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)對發(fā)展實力較弱的地區(qū)進(jìn)行一定生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)黃河流域內(nèi)的優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展。

5 黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的構(gòu)建路徑

協(xié)同治理視角下的黃河流域環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，需要以黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略為核心，把黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理作為高水平生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點，充分發(fā)揮各領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新作用，加快形成黃河流域環(huán)境協(xié)同治理體系，最終實現(xiàn)黃河流域的綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

5.1 踐行生態(tài)優(yōu)先理念

黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的根源在于生態(tài)演化與人文發(fā)展之間的矛盾[23]，因此，應(yīng)通過運用生態(tài)優(yōu)先的理念去推動人與自然的和諧發(fā)展，不斷強(qiáng)化協(xié)同治理的力度，從而加快培育綠色新動能。

5.1.1 促進(jìn)人與自然和諧共生

人與自然和諧共生關(guān)系的形成是黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的最終目標(biāo)。因此，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。首先，圍繞“以水而定、量水而行、分類施策”的發(fā)展要求，對上下游、干支流、左右岸進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，為自然與人文共生筑牢和諧共處的基礎(chǔ)。其次，要利用協(xié)同治理來實現(xiàn)更高水平的生態(tài)保護(hù)，進(jìn)而推動高質(zhì)量發(fā)展，并帶動人的全面發(fā)展，改善人民群眾生活，更好地保護(hù)傳承弘揚黃河文化，把黃河變?yōu)樵旄Ｈ嗣竦男腋：覽1]。

5.1.2 強(qiáng)化協(xié)同治理力度

黃河上游地區(qū)要圍繞環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)開展專項整治活動。針對區(qū)域內(nèi)過度開采所帶來的生態(tài)破壞進(jìn)行治理恢復(fù)，再根據(jù)不同的地貌及地表裸露情況，宜林則林、宜耕則耕，全面提升水源的涵養(yǎng)能力。黃河中游地區(qū)土質(zhì)松軟、植被覆蓋度較低、水土保持能力差，因此，處于中游的城市要著重建設(shè)生態(tài)廊道，加快生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，加強(qiáng)水土流失的綜合治理，協(xié)同推進(jìn)退耕還林還草和濕地恢復(fù)工作。而且還需要提高支流污染和區(qū)域大氣污染的治理力度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走環(huán)境友好型發(fā)展道路。黃河下游地區(qū)河道較為平緩，處于下游的各個城市可以通過發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)來不斷完善黃河下游的生態(tài)系統(tǒng)、提高生物多樣性。

5.1.3 培育綠色發(fā)展新動能

綠色發(fā)展不僅是環(huán)境協(xié)同治理的最終目標(biāo)，還是促進(jìn)黃河流域沿線城市培育新動能、破解我國社會主要矛盾的有效途徑。一方面，在引領(lǐng)帶動黃河流域進(jìn)行環(huán)境協(xié)同治理的過程中，要通過樹立以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展理念，調(diào)節(jié)開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，逐步構(gòu)建生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相互融合的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)高水平保護(hù)相互促進(jìn)，打造綠色生產(chǎn)、宜居幸福、治理有效的新發(fā)展格局。另一方面，利用黃河流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)勢和便利條件，助力生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高黃河流域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加強(qiáng)糧食安全保障力度，協(xié)同沿線城市培育、推廣黃河流域特色有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌。

5.2 強(qiáng)化生態(tài)共建機(jī)制

黃河流域的生態(tài)安全和水環(huán)境安全不僅直接影響全流域高質(zhì)量發(fā)展的成效，還決定著區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀態(tài)。因此，需要統(tǒng)籌規(guī)劃各城市黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和治理路徑，提高資源開發(fā)利用和管理的效率。

5.2.1 樹立綠色環(huán)保意識

黃河流域保障著人們?nèi)粘Ｒ率匙⌒械母鱾€方面。習(xí)近平總書記指出：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?！盵24]因此，構(gòu)建合理完善的協(xié)同治理體系，要運用實踐思維、系統(tǒng)思維，立足于黃河流域環(huán)境治理的協(xié)同性、全民性保護(hù)觀念，進(jìn)一步樹立好保護(hù)黃河生態(tài)就是保衛(wèi)和守護(hù)我們的生態(tài)家園、精神家園的意識。

5.2.2 推動黃河流域生態(tài)一體化建設(shè)

基于黃河流域沿岸城市—都市圈—城市群的三級結(jié)構(gòu)，在治理模式上，應(yīng)形成區(qū)域生態(tài)聯(lián)合保護(hù)和分級管控機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的管理和協(xié)同。在空間分布上，應(yīng)形成由西向東的橫向沿黃生態(tài)保護(hù)格局，以及黃河兩岸南向北向的縱向生態(tài)協(xié)同治理格局。此外，還應(yīng)提高跨區(qū)域生態(tài)建設(shè)和協(xié)同治理的銜接度與合作效率，加快形成黃河流域生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，通過水系治理和生態(tài)恢復(fù)，打造域外綠廊、域內(nèi)綠網(wǎng)和城市綠芯的生態(tài)安全格局；統(tǒng)籌推進(jìn)禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)，開展全流域國土治理工作，共同防治黃河流域水土流失。

5.2.3 創(chuàng)新資源配置思路

優(yōu)化黃河流域資源利用結(jié)構(gòu)與空間配置，尤其是要建立水資源長效保護(hù)機(jī)制和高效利用體系。第一，確立水源—水質(zhì)—水量和水生態(tài)“四位一體”的流域水資源安全配置模式，逐步扭轉(zhuǎn)“人水對立”的窘境，實現(xiàn)水源有保障、水質(zhì)安全、水量健康、水生態(tài)可控的局面。第二，協(xié)同建立科學(xué)有效的水資源利用預(yù)警和監(jiān)測報告機(jī)制。這樣做，不僅可以對水資源的超負(fù)荷利用給出及時反饋，還能使黃河下游地區(qū)受水沙調(diào)控的影響減小，最大限度地保障黃河流域水資源的可持續(xù)利用。第三，加快制定各級政府間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易制度，促進(jìn)有限的資源能高效合理地分配到各個地區(qū)，保障經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

5.3 深化協(xié)同合作關(guān)系

黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理是一個系統(tǒng)性和綜合性的生態(tài)修復(fù)工程，需要堅持重在保護(hù)、要在治理的要求，推動各個領(lǐng)域相互協(xié)作，減少治理過程中可能遇到的阻礙，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展夯實環(huán)境基礎(chǔ)。

5.3.1 積極融入高水平生態(tài)保護(hù)新格局

在綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)背景下，黃河流域的環(huán)境治理被賦予了新使命。因此，在生態(tài)保護(hù)方面進(jìn)行協(xié)同化治理，首先，要全面落實黃河治理的國家戰(zhàn)略和政策方針，在實踐中形成高效的環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗；其次，基層基礎(chǔ)工作的有效開展對于實現(xiàn)黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理有著至關(guān)重要的作用。因此，要以黨的建設(shè)作為協(xié)同治理的有力抓手，積極引導(dǎo)人民群眾參與黃河流域的環(huán)境協(xié)同治理實踐，培養(yǎng)他們對黃河流域生態(tài)保護(hù)的底層思維，提高每個參與者的綠色發(fā)展意識。

5.3.2 加快形成高水平生態(tài)保護(hù)的有效支撐

法治作為上層建筑的重要支柱，能夠為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供健全規(guī)范的行為準(zhǔn)則。因此，要加快黃河流域環(huán)境治理的法治建設(shè)，確立黃河流域發(fā)展中各經(jīng)濟(jì)主體的關(guān)系，通過規(guī)定企業(yè)和公民各自的權(quán)責(zé)，進(jìn)而規(guī)范流域內(nèi)企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的行為，進(jìn)一步調(diào)動市場活力，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，保證開發(fā)與協(xié)同治理工作的順利進(jìn)行。

技術(shù)水平的進(jìn)步與理論成果的轉(zhuǎn)化，可以有效提高黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的效率，達(dá)到事半功倍的效果。在推動形成黃河流域環(huán)境協(xié)同治理體系的過程中，要完善科技成果的轉(zhuǎn)化考核規(guī)則，加大科研扶持力度，同時嚴(yán)格把控資金流向，嚴(yán)厲打擊騙取專項財政補(bǔ)貼資金的行為，將科研經(jīng)費有效分配給能干、實干的科研單位或企業(yè)。

5.3.3 切實保障環(huán)境協(xié)同治理

一方面，要全面落實黃河流域入河排污監(jiān)察工作，推動制度的保障性與約束性相協(xié)調(diào)，促進(jìn)各成員、各環(huán)節(jié)以及各項任務(wù)的相互協(xié)同合作。同時，要加強(qiáng)隊伍的綜合能力建設(shè)，從專業(yè)素養(yǎng)、工作水平等方面來全方位提升排查隊伍的實力。

另一方面，地方政府作為排污口整治工作的責(zé)任主體，也需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)規(guī)劃能力，堅持循序漸進(jìn)、標(biāo)本兼治的治理思路，反對采取直接關(guān)閉排污口的“一刀切”行為。嚴(yán)治理、高要求的同時，要尊重客觀發(fā)展規(guī)律，對排污口排查整治時間的設(shè)定要立足實際，絕不能層層加碼、急于求成。要把黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到徹底改善作為衡量排污口整治工作的標(biāo)準(zhǔn)，切實確保排查整治的實際效果。