“權(quán)利的游戲”：鄉(xiāng)村治理拉鋸戰(zhàn)

衡潔

農(nóng)村社會(huì)治理正在經(jīng)歷一個(gè)結(jié)構(gòu)性的變化，雖然人口規(guī)模在減少，但治理難度在加大。如何找到一種適應(yīng)中國(guó)當(dāng)下鄉(xiāng)村的治理邏輯，已經(jīng)成為解決中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

在各種鄉(xiāng)村治理實(shí)踐轟轟烈烈展開(kāi)，并在探索中波折前行的今天，呈現(xiàn)出的是社會(huì)進(jìn)程中人們理想與現(xiàn)實(shí)的拉鋸。中國(guó)城市化進(jìn)程如此迅疾，農(nóng)村、農(nóng)民和土地問(wèn)題卻在層層累積，作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)部分，鄉(xiāng)村治理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，如何找到一種適應(yīng)中國(guó)當(dāng)下鄉(xiāng)村的治理邏輯，已經(jīng)成為解決中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

風(fēng)如千年前一樣緩緩拂過(guò)村莊，平靜祥和如初，但這并不意味著靜止與不變。

迫在眉睫的轉(zhuǎn)型

“農(nóng)村社會(huì)治理正在經(jīng)歷一個(gè)結(jié)構(gòu)性的變化，雖人口規(guī)模在減少，但治理難度在加大?！北本┐髮W(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華認(rèn)為，難度主要表現(xiàn)為治理資源流失、傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)念動(dòng)搖和自身發(fā)展動(dòng)力匱乏等問(wèn)題。

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村基層政府行政管理和公共服務(wù)滯后，尤其是信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施缺乏，導(dǎo)致治理手段和方式有限。另一方面，大量精英人口外流，致使農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的群眾基礎(chǔ)相對(duì)較差，諸多現(xiàn)代化治理技術(shù)無(wú)法實(shí)施，甚至導(dǎo)致部分惠農(nóng)政策落實(shí)困難。

如伺使鄉(xiāng)村治理工作更好地適應(yīng)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況？各地都在摸索中前行。

比如，在湖北秭歸，村民以自然村或村民小組為單位，成立理事會(huì)，自己管理自己。在山東東平，村民組建互助養(yǎng)老院，有勞動(dòng)能力的提供勞動(dòng)力，沒(méi)勞動(dòng)能力的就在這生活。在河北淶源，對(duì)于有資歷、有能力而又愿意留在村里擔(dān)任村干部的“能人”，縣里比照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)為其配置工資待遇。

還有些地方拓寬了外出發(fā)展人員和退休回鄉(xiāng)人員參與農(nóng)村社會(huì)治理的渠道。比如，廣東、浙江等地農(nóng)村成立鄉(xiāng)賢理事會(huì)，發(fā)揮老黨員、老干部、返鄉(xiāng)走親機(jī)關(guān)干部等的作用，在提高重大村務(wù)決策水平、改進(jìn)村務(wù)管理和實(shí)施有效監(jiān)督、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、傳承公序良俗和優(yōu)秀文化方面發(fā)揮重要作用。

“只要能夠更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)在活力，積極引進(jìn)社會(huì)力量參與農(nóng)村基層治理，暢通多元主體參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)渠道，農(nóng)村社會(huì)的就業(yè)人口外流特別是精英人才的流失，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理方面產(chǎn)生的負(fù)面影響就可以得到有效化解。”民政部信訪(fǎng)辦公室原主任、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司原巡視員曹?chē)?guó)英說(shuō)。

權(quán)利的撕扯與妥協(xié)

然而，在官員的信心背后，情況往往是復(fù)雜的。

鄉(xiāng)村治理工作涉及鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力與利益的再調(diào)整，在這個(gè)調(diào)整過(guò)程中，并不是每個(gè)人都可以從中受益，因此鄉(xiāng)村之間和農(nóng)村利益群體之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾或沖突，權(quán)利之間的撕扯不可避免。一些知識(shí)精英也注意到了這點(diǎn)，試圖在各種鄉(xiāng)治試驗(yàn)中突破困境。然而，不論是三農(nóng)問(wèn)題專(zhuān)家李昌平在河南郝堂村所進(jìn)行的鄉(xiāng)建試驗(yàn)，還是現(xiàn)代詩(shī)人歐寧在安徽黟縣碧山村實(shí)行的“碧山計(jì)劃”，都在不同程度上陷入了各方利益無(wú)法調(diào)和的困境。

郝堂試驗(yàn)之初，參與各方都曾希望達(dá)到的理想狀態(tài)是：“尊重老百姓的小日子，慢慢打造最美鄉(xiāng)村?！笨呻S著各方力量的介入，參與者們卻發(fā)現(xiàn)要做到很難。村民并不滿(mǎn)意改造方案，房子扒了建建了扒。農(nóng)家樂(lè)帶來(lái)了利益競(jìng)爭(zhēng)，鄉(xiāng)村的安寧不復(fù)存在。試驗(yàn)方和政府的合作也陷入一種拉鋸戰(zhàn)的狀態(tài)，試驗(yàn)逐漸步入了僵局。

而在“碧山計(jì)劃”中，設(shè)計(jì)者本打算建立獨(dú)立的視覺(jué)系統(tǒng)，還有生活系統(tǒng)、建筑系統(tǒng)、傳播系統(tǒng)，還原傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的宗族鄰里關(guān)系，年輕人回鄉(xiāng)做事，好好種地、好好保護(hù)自己的傳統(tǒng)工藝。然而鄉(xiāng)土社會(huì)的變化特別緩慢，小農(nóng)觀(guān)念由來(lái)已久深入骨髓，所以想改變自然也極其漫長(zhǎng)。當(dāng)?shù)厝藙t希望搞活經(jīng)濟(jì)、招商引資，希望有錢(qián)人都來(lái)村里買(mǎi)老房子，這樣他們就可以都搬去縣城住樓房；或者把碧山變成另一個(gè)宏村、收取昂貴門(mén)票，他們單憑改造民宿、販賣(mài)醬菜都可以賺到更多的錢(qián)。

歐寧說(shuō)他很懼怕，“最后這個(gè)村可能看不到農(nóng)民”。他一直很反對(duì)這樣，但“好像農(nóng)民就希望這樣”。這導(dǎo)致“碧山計(jì)劃”推進(jìn)緩慢。歐寧甚至自己說(shuō)“碧山計(jì)劃最終是會(huì)失敗的”。

矛盾的根源在于雙方的目的本就不同。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授馮仕政認(rèn)為，知識(shí)精英參與鄉(xiāng)村治理是好事，問(wèn)題是怎么參與，“農(nóng)民并不認(rèn)為自己代表什么‘鄉(xiāng)村文明，也不想代表什么‘鄉(xiāng)村文明”。

一個(gè)典型的例子就是，在“碧山計(jì)劃”的實(shí)施過(guò)程中，碧山?jīng)]有路燈，村民十分想要，可是試驗(yàn)者認(rèn)為，城里的游客如果看到路燈就會(huì)非常失望：這樣就看不到星星了。

“不論怎么心急，也要尊重農(nóng)民選擇生活方式的權(quán)利。否則，無(wú)論扯什么城市文明、鄉(xiāng)村文明，還是鄉(xiāng)村的自主性，最終都沒(méi)有意義，也一定會(huì)失敗”。馮仕政說(shuō)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的“治理之策”

鄉(xiāng)村治理困境并非“中國(guó)特色”，而是橫亙?cè)诓簧賴(lài)?guó)家面前的待解之題。城市化到達(dá)一定階段后，也都會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村人口大量流失的現(xiàn)象。因此，世界發(fā)達(dá)國(guó)家都曾面臨不同情況下的鄉(xiāng)治難題，它們也各有各的應(yīng)對(duì)之策。

據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英介紹，在歐洲的主要國(guó)家，一些村鎮(zhèn)被改造成具有現(xiàn)代生活居住條件和人文環(huán)境的“小城”，即使是幾百人的居民點(diǎn)也能保障美麗、舒適，適宜于居住、生活，并滿(mǎn)足就業(yè)要求。歐洲的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)則大多分散居住，據(jù)守自己的農(nóng)場(chǎng)。

一股來(lái)說(shuō)，歐美國(guó)家很少干預(yù)人口自發(fā)流動(dòng)，甚至也沒(méi)有針對(duì)因?yàn)橐恍┨厥庠驅(qū)е碌霓r(nóng)村成片貧困現(xiàn)象而采用移民政策。在當(dāng)代法治國(guó)家，較普遍地實(shí)行地方自治原則，農(nóng)村社區(qū)也是如此。

據(jù)媒體報(bào)道，歐美國(guó)家至少部分鄉(xiāng)村地區(qū)的小型居民點(diǎn)處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過(guò)不同管道來(lái)滿(mǎn)足自己對(duì)公共品的需求。典型情形如美國(guó)，教堂、學(xué)校、合作社等機(jī)構(gòu)都可能為農(nóng)區(qū)居民提供公共服務(wù)，縣政府則可能為他們提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。他們?cè)凇斑x區(qū)”參加政治活動(dòng)，而毗鄰的城市政府則可能承擔(dān)與選舉有關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)。一定片區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主構(gòu)成一個(gè)熟人社會(huì)，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務(wù)。在這種熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)中，可以存在某種秩序，也是某種服務(wù)，但卻沒(méi)有正式的公共權(quán)威，大家不需要為這個(gè)系統(tǒng)納稅。

歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在農(nóng)村所實(shí)施的公共政策，在基本公民權(quán)利方面并無(wú)城鄉(xiāng)差異，例如選舉政策、社會(huì)保障政策、公立基礎(chǔ)教育政策等。但因?yàn)檗r(nóng)村人口布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的特殊性，使得政府公共政策也會(huì)在某些方面有特殊性，比如環(huán)境政策。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)農(nóng)村環(huán)境有較高要求，鼓勵(lì)低排放農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，努力維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。

多位學(xué)者表示，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理首先要合理界定城市與鄉(xiāng)村，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良治的一個(gè)基礎(chǔ)性工作。城鄉(xiāng)界定的混亂，直接引起政策指向的模糊。其次，窮農(nóng)民很難支撐現(xiàn)代美麗鄉(xiāng)村的運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)民富裕必須仰賴(lài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)型。