于建嶸：村民自治不能變成“官員統(tǒng)治”

衡潔

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，中國原有鄉(xiāng)村格局發(fā)生了深刻變化，改革勢在必行。日前，四川農(nóng)村改革“總施工圖”出爐，四川省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹（深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案）的意見》，鄉(xiāng)村治理作為五個重點(diǎn)工作之一被再次強(qiáng)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村治理該怎么走？中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授于建嶸不僅常年關(guān)注鄉(xiāng)村治理問題，還曾在貴州安章村發(fā)起過“布依大院”計劃，是當(dāng)代“鄉(xiāng)建試驗(yàn)”的踐行者之一。本刊記者特就此話題與他進(jìn)行了交流。

該關(guān)注的關(guān)注，該服務(wù)的服務(wù)

《新城鄉(xiāng)》：習(xí)近平總書記近日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會，他強(qiáng)調(diào)，中國要強(qiáng)農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國要美農(nóng)村必須美，中國要富農(nóng)民必須富。你怎么看待鄉(xiāng)村治理工作在“三農(nóng)”問題中的地位和重要性？

于建嶸：這些年中國城鄉(xiāng)的變化特別大，因此，我們要從變化的背景中來看待和理解鄉(xiāng)村治理工作。一方面，大量農(nóng)民離開了土地，鄉(xiāng)村要適應(yīng)新的治理形勢；另一方面，鄉(xiāng)村社會本身也處于變革之中。因此，要把鄉(xiāng)村治理工作放在一個很重要的位置上，它不僅是解決“三農(nóng)”問題的有效條件，也是其重要內(nèi)容。

《新城鄉(xiāng)》：4月29日，《社會體制藍(lán)皮書：中國社會體制改革報告No.4（2016）》發(fā)布，里面提到鄉(xiāng)村治理面臨的一些新挑戰(zhàn)。政府往往習(xí)慣于命令式的強(qiáng)制性貫徹，與村民日益增長的法治意識和權(quán)利意識形成了沖突。你怎么看待這些矛盾？

于建嶸：據(jù)我這些年的觀察，國家行政權(quán)力與村莊自治權(quán)之間具有不協(xié)調(diào)性，這使村級自治組織存在行政化的傾向。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力的代表，為了使村級組織和干部更多地關(guān)注政府的利益，一些地方就會采取措施來加強(qiáng)對村民委員會的“控制”和“指導(dǎo)”。

《新城鄉(xiāng)》：這是否在實(shí)際中弱化了村民自治？

于建嶸：當(dāng)然。還有一些做法也值得商榷。比如現(xiàn)在推行的“村財鄉(xiāng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管農(nóng)民的錢不是不可以，要看如何管，如果管的目的就是為了讓農(nóng)民更聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話，那就是對農(nóng)民自治權(quán)的侵犯。如果把村民自治變成官員統(tǒng)治，這就與制度設(shè)計的初衷南轅北轍。

《新城鄉(xiāng)》：那么在這個過程中政府應(yīng)該扮演好怎樣的角色？如何維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益？

于建嶸：在鄉(xiāng)村不斷發(fā)展變化的過程中，一些觀念需要得到調(diào)整。我們講鄉(xiāng)村治理工作應(yīng)該以農(nóng)民為主體，就要從方方面面都來保護(hù)這一點(diǎn)。在創(chuàng)新農(nóng)村的基層組織中，應(yīng)該保證農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主力軍。政府應(yīng)該認(rèn)清自己所扮演的角色，該關(guān)注的關(guān)注，該服務(wù)的服務(wù)，而不該管的事就不要管。

我們現(xiàn)在提倡的服務(wù)型政府也是一個契機(jī)，以此來加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會管理和公共服務(wù)職能。只要劃定清楚鄉(xiāng)村治理工作的職能分布，明確了各自的權(quán)力界限，上面提到的類似征地這些問題才可能得到根本解決，農(nóng)民的權(quán)益也才能得到保障。

鄉(xiāng)治工作是一個“確權(quán)”的過程

《新城鄉(xiāng)》：在這次報道的調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)由于人口大量流失，在很多村都存在鄉(xiāng)村治理主體乏力的問題，你認(rèn)為應(yīng)該如何破解？

于建嶸：空心村是一個全國普遍性的問題，并且這絕非是一些人所認(rèn)為的膚淺問題。人口的流失在當(dāng)下來看是短時間內(nèi)不可逆的過程，但鄉(xiāng)村需要適應(yīng)這個新情況。其實(shí)鄉(xiāng)村治理工作也沒有那么悲觀，這還是一個“確權(quán)”的過程。比如，當(dāng)下鄉(xiāng)村在服務(wù)職能這塊，只要維持好社會秩序，保護(hù)好老人小孩，應(yīng)該說就已經(jīng)完成任務(wù)了。但很多人沒搞清這點(diǎn)，把很多問題都?xì)w咎于鄉(xiāng)村治理工作上，說怎么這也不做啊那也沒做啊，實(shí)際上這有點(diǎn)“欲加之罪”。

《新城鄉(xiāng)》：“確權(quán)”需要村民的積極參與。按理說，現(xiàn)在村民的整體教育程度提高了，參與的能力和水平增強(qiáng)了。但我們調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，村民正在逐漸失去政治參與的積極性。目前村民自治中，除了民主選舉各地實(shí)施還不錯外，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督還存在流于形式的現(xiàn)象。

于建嶸：我們在實(shí)際調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。這需要做實(shí)村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在村莊內(nèi)部，可以考慮在家庭代表和村民聯(lián)戶代表的基礎(chǔ)上，選舉產(chǎn)生村民監(jiān)督委員會。監(jiān)委會是在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，對村聯(lián)戶代表會議負(fù)責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對村務(wù)實(shí)施全過程監(jiān)督，是從制度和機(jī)制層面上對村組干部進(jìn)行分權(quán)制衡的有效模式。

我們還可以考慮運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技來實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)化和科技化。這除了可以擴(kuò)大村務(wù)公開范圍外，網(wǎng)絡(luò)溝通還很好地解決了熟人社會中當(dāng)面提問“抹不開面子”的問題，形成了一個新的更為自由、順暢的公共話語討論空間，便于政府了解民意，做好決策和執(zhí)行工作。

鄉(xiāng)樹治理不會消失

《新城鄉(xiāng)》：現(xiàn)在學(xué)界有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下，農(nóng)戶的社區(qū)性特征不再顯著，大量村莊會消失，農(nóng)戶將分散居住，鄉(xiāng)村治理最終會是一個趨于消失的概念。你認(rèn)同這一觀點(diǎn)嗎？

于建嶸：這個我不認(rèn)同。鄉(xiāng)村不會消失，發(fā)達(dá)國家沒有一個是鄉(xiāng)村完全消失了的。只要鄉(xiāng)村存在，鄉(xiāng)村治理的概念也就不會消失。

《新城鄉(xiāng)》：那么在你看來未來鄉(xiāng)村治理之路是怎樣的？

于建嶸：在我看來，村民與村莊的關(guān)系，并不等于村民與社會的關(guān)系，最多只能被認(rèn)為是村民與社區(qū)的關(guān)系。在現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)村社會的再組織過程，應(yīng)該是市場化的組織過程。市場化的一個顯著特點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)并不以區(qū)域?yàn)榻缇€，村民在市場化過程中的再組織也許就不再以行政區(qū)劃來進(jìn)行運(yùn)作。從目前中國鄉(xiāng)村社會政治狀況和各種組織資源來看，最為現(xiàn)實(shí)和有效的市場化組織就是以平等主體為基礎(chǔ)、通過契約方式建立的具有明確權(quán)利和義務(wù)關(guān)系及合理退出機(jī)制的會員制合作組織。那時的鄉(xiāng)村治理工作，將會被賦予新的時代內(nèi)容。