預算績效管理方法及應用實踐
——以河南省焦作市為例

●孫勇超 李新龍

全面預算績效管理是一項政策性、業(yè)務性、技術性強，富有挑戰(zhàn)性的工作。河南省焦作市緊密圍繞預算績效管理有關政策精神，著眼于績效工作系統(tǒng)化、管理體系協(xié)同化和可用資源集成化，落腳于全面預算績效管理的方法、工具、流程，主動探索適宜地方情況的可行路徑，持續(xù)推進全面預算績效管理工作。

一、焦作市預算績效管理的基本現狀

預算績效管理是以“預算”為對象開展的績效管理，也就是將績效管理理念和績效管理方法貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，并實現與預算管理有機融合的一種預算管理模式。中央決定“用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，從中央到地方、從財政系統(tǒng)到預算部門一體化推進全面預算績效管理制度和體系建設。河南省焦作市預算績效管理經歷了初步探索、制度建設、全面鋪開三個階段，在全面推進預算績效管理的進程中，取得了一定的工作進展，也存在諸多亟待解決的問題。

（一）各級各部門對于全面預算績效管理理念的認知和重視程度參差不齊

各級財政部門多年來經過持續(xù)不斷的宣傳和培訓，對于預算績效管理理念的普及起到了很好的推動作用。黨的十八屆三中全會將財政定位于“國家治理的基礎和重要支柱”，黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）將全面實施預算績效管理確認為國家治理體系和治理能力現代化重要的內在要求。來自中央高層的頂層設計、頂格發(fā)文，形成自上而下“講績效、用績效”的政治壓力，全面預算績效管理逐步成為常態(tài)化的規(guī)定動作。

1、中共焦作市委、焦作市人民政府和縣（市）區(qū)黨委、政府高度重視全面預算績效管理工作。地方黨委、政府站在極高的政治站位上，焦作市在全省率先出臺了《關于全面實施預算績效管理的實施意見》（焦發(fā)〔2019〕24號），11個縣（市）區(qū)委政府緊隨其后，態(tài)度鮮明地出臺了本地全面實施預算績效管理的意見或實施方案，市縣兩級制度建設和組織動員的發(fā)展形勢逐步形成。

2、一些預算部門（單位）和部分縣（市）區(qū)認知和重視不足。地方黨委、政府和部門（單位）是預算績效管理的責任主體。當前，一些市直部門（單位）和部分縣（市）區(qū)對于全面實施預算績效管理的認識和態(tài)度，與黨委、政府的高度重視形成鮮明反差：一些部門（單位）和縣（市）區(qū)對于預算績效管理的認識尚停留在“過去時”，政治站位不高，把預算績效管理等同于“績效評價”，把預算績效管理工作認同為地方創(chuàng)新，還沒有真正統(tǒng)一到中央和省市整體規(guī)劃和總體布局之中；一些部門（單位）對于預算績效管理理解不深刻，主責意識不強，把預算績效管理簡單地看作一般工作要求，沒有形成與黨委、政府步調一致的政治自覺，不是“我要績效”，而是被動的“要我績效”；一些部門（單位）和縣（市）區(qū)對于實施預算績效管理的思路不清晰，業(yè)務不規(guī)范，方法簡單化，內容形式化，推進過程中把預算績效管理看作一個額外負擔，當成工作任務走程序，而不是作為一種管理手段，將目標、監(jiān)控、評價工作異化為做報表、寫報告，“為了績效而績效”；一些縣（市）區(qū)財政部門“等、靠、看”思維作祟，“差不多、過得去”，不在方法不多、能力不強問題上找差距，不是主動學習、提高本領去想解決辦法，而是以人少活多為借口找理由，組織責任履行不到位，自甘落后。這些觀念和態(tài)度嚴重阻礙了對于全面預算績效管理的正確理解和有效應用，滯緩了全面預算績效管理在部門（單位）和縣市區(qū)基層的推進。

(二)各個層面推進全面預算績效管理的建設進度步調不一

1、市級層面全面預算績效管理進展迅速。以焦作市委、焦作市人民政府《關于全面實施預算績效管理的實施意見》為綱領性文件，市級層面績效制度建設已基本完成。制度體系建設已涵蓋標準體系、專業(yè)體系等。流程建設業(yè)已優(yōu)化，構建形成以“專班、協(xié)同、聯辦、銜接”為特征的預算和績效一體化格局。業(yè)務領域已完成績效目標、評估、監(jiān)控、評價的全過程閉環(huán)管理，市本級96家預算部門291家預算單位的項目預算績效目標、自評100%全覆蓋。

2、縣級層面組織體系和制度建設正在加快推進。在市級統(tǒng)籌規(guī)劃和帶動引領下，11個縣（市）區(qū)已全部建立專門機構或配備專職人員，所有縣（市）區(qū)已出臺黨委、政府全面預算績效管理的制度文件，制定印發(fā)配套工作辦法等操作性文件。各縣（市）區(qū)結合本地情況，在現有基礎之上，選擇不同重點內容推進業(yè)務工作，部分縣（市）區(qū)預算績效目標管理工作全面鋪開，選取地方黨委、政府關心的重點項目開展績效評價，統(tǒng)籌推進預算績效目標管理工作。

3、預算部門（單位）層面對于預算績效管理的重視程度不一，質量水平不同。市直預算部門（單位）預算績效管理水平普遍優(yōu)于縣（市）區(qū)預算部門（單位）情況。市直各預算部門（單位）績效管理水平不平衡，預算績效目標編報工作中，部分預算部門（單位）高度重視，認真對待，高質量完成，而個別預算（部門）單位歷經財政部門三次電話催辦、兩輪整改督辦、一次內部通報懲辦，其“不填報、錯填報、無填報”等低水平錯漏問題才得以糾正；市人大在部門預算初審后要求對于存在的“不量化不細化”問題有關單位進行整改。

4、各類財政資金的預算績效管理水平有所不同。對于中央和省級資金，市縣財政部門按照“事前有目標、事中有監(jiān)控、事后有評價、結果要公開”的要求，即“申請資金時要同步填報績效目標，執(zhí)行中開展績效監(jiān)控，年度終了進行績效自評，定期開展外部績效評價，加強評價結果應用，推動績效信息公開，主動接受社會監(jiān)督”，積極對應落實。市本級預算績效管理從一般公共預算到部分政府基金預算，覆蓋面雖然不斷擴圍，但政府和社會資本合作（PPP）項目尚未涉及，市本級政府投資基金、政府債務項目等納入預算績效評價范圍的也僅限于部分重點，全覆蓋局面還未真正形成?？h級財政項目資金績效管理水平和程度更低。

（三）各個領域對于全面預算績效管理的應用程?度和使用水平各不相同

預算績效管理的靈魂就在于實踐應用，沒有應用的預算績效管理本身就缺乏績效。全方位預算績效管理，雖然需要以全過程、全覆蓋為根基，但不影響在某個領域率先深度應用。

1、部門預算領域績效結果逐步應用。市本級在績效目標管理中，一些部門在預算績效目標指標設置上，開始將績效目標與科室職責對應，結合部門“三定方案”和年度工作重點，將績效目標管理轉化為部門對科室工作的約束性指標。部門預算要推進零基預算，從比例壓縮過渡到結構壓縮，也就是從零基預算開始，優(yōu)化財政支出結構，回收存量，壓減一般支出，需要聚焦于部門預算中績效水平不高的項目資金上來。

2、財政應用領域開始點面推進。在扶貧項目資金重點跟蹤監(jiān)測中，市財政從605個項目中選取162個重點樣本，在進行實測后，對現場發(fā)現的某縣水井項目目標和進度偏離問題，第一時間將情況向有關部門和某縣下達提示和預警，拖延長達兩月的項目在一周內順利完成。在對某就業(yè)補助資金重點評價時，對通過問卷調查、訪談等方式檢查出來的虛報冒領問題，預算部門及時運用績效監(jiān)督結果，退賠財政補助費用，處罰相關機構。但這些點狀分布的績效結果應用，尚未能連點成面。

3、政府績效管理應用領域尚需探索。預算績效結果需要納入政府績效和干部政績考核體系。國務院辦公廳出臺《關于對真抓實干成效明顯地方加大激勵支持力度的通知》，每年一次開展大督查。由財政部負責，對財政預算執(zhí)行、盤活財政存量資金、國庫庫款管理、推進財政資金統(tǒng)籌使用、預算公開等財政管理工作完成情況好的省（區(qū)、市），中央財政利用督查收回的專項轉移支付沉淀資金等，在中央、地方兩級結算時予以獎勵，用于支持省（區(qū)、市）推薦的先進典型市（州）、縣（市、區(qū)）。財政部根據國務院相關要求制定了《地方財政管理工作考核與激勵辦法》。圍繞上級考核意見和辦法，焦作市本級從提高財政資金績效出發(fā)，強化績效管理，通過預算執(zhí)行、存量資金、庫款管理等考核要素，采取政府投融資、收支考核、盤活存量、壓縮一般性支出等舉措，提升政府財政的績效管理水平。財政部對省市考核并確定列入國務院激勵，而市級對縣（市）區(qū)考核尚屬空白，財政對預算部門單位績效考核也尚未展開。

二、整體設計與系統(tǒng)集成

結合實踐工作，對預算績效管理進行整體設計，減少或解決因政策、制度、路徑等先期不足而頻繁變動問題，避免由此產生過高的變革成本，從而影響建設效果。

（一）先期規(guī)劃設計

確立“全市一盤棋”主導思路，堅持市縣一體化路線，設定全面預算績效管理預期目標任務，規(guī)劃設計財政與預算部門橫向一體、市縣兩級縱向一體的系統(tǒng)化建設布局。實行市縣統(tǒng)籌的總體思路，由市級先行先試，以市級層面為帶動，探路領路，縣（市）區(qū)參照比照，隨同跟進，梯次進行，市縣兩級合力推進組織機構建設、管理制度體系建設、全過程績效建設等，推進形成具有“雁陣效應”的全面預算績效管理局面。在基層實踐中遵循頂層設計原則，堅持做到守正創(chuàng)新，提出市級“集中財力惠民生”和縣級“集中財力穩(wěn)三?！必斦ぷ骼砟?，按照中期規(guī)劃思路，確立了全面預算績效管理工作的時間表和路線圖，因地制宜落實工作舉措。

（二）路徑選擇判斷

按照頂層規(guī)劃要求和地方實際情況，科學進行路徑選擇，平穩(wěn)有效地推進全面預算績效管理建設。

1、研判績效路徑方向。觀察全國各地實踐做法，普遍的做法就是首先打造全過程的閉環(huán)管理鏈條，推進全覆蓋，達到全方位，從而實現從全過程到全覆蓋和全方位的順次遞進。焦作市按此路徑，以“績效評估、績效目標、績效監(jiān)控、績效評價”為核心內容，采取先行建設“事前有評估和目標、事中有監(jiān)控、事后有評價”的閉環(huán)管理體系，在此基礎上將項目（政策）績效、部門（單位）績效納入全面預算績效管理，逐步推進達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）等基層單位和資金等使用末端，繼而逐步推進政府績效全方位預算管理。

2、實務操作路徑設計。從組織制度體系和信息技術支撐體系兩個維度，在政府、預算部門和單位、政策和項目三個層面全方位推進預算績效管理，并推進財政與預算部門、市與縣的聯動。具體到實務操作方面，主要就是組織制度體系設計、信息技術體系支撐、多方聯動推進機制建設。

實務操作路徑框架設計圖如下：

圖1 實務操作路徑框架設計圖

（三）系統(tǒng)整合集成

將政策制度的整合集成、流程的優(yōu)化重組、組織體系的聚力增效等系統(tǒng)化、體系化、集成化，貫穿落實在全面預算績效管理之中。一是政策制度整合集成。焦作市先后出臺綱領性文件12個、規(guī)程性文件11個、操作性辦法10個，制度體系建設涵蓋到組織體系、標準體系、專業(yè)體系等諸多方面。通過有力有效的制度硬約束，全面預算績效管理逐步成為常態(tài)化的規(guī)定動作。二是管理機制統(tǒng)籌建設。將共建共享與統(tǒng)籌推進結合起來，在市本級預算部門（單位）、市縣兩級范圍內，將流程優(yōu)化、標準體系構建、信息系統(tǒng)搭建、專業(yè)機構和專家團隊建設等在一個綜合框架內考慮，推進流程管控和程序約束，搭建預算績效智能管理平臺，將全過程預算績效管理放在線上線下統(tǒng)籌運行。三是組織體系聚力增效。以聚力增效為方向，發(fā)揮相關組織體系的整合集成效應，在財政內部將績效融入預算管理全過程，在財政與預算部門（單位）之間推進預算資金管理與部門工作的有機融合，在市縣兩級推進預算績效管理同頻共振和聯動進行。

三、預算績效管理方法、工具和流程優(yōu)化

（一）政策引導與績效輔導

地方政府貫徹落實績效政策，嚴格制度執(zhí)行，強化政策引導、業(yè)務指導和檢查督導。一是組織多種形式政策宣講和制度培訓。先后舉辦全市財政系統(tǒng)、各縣（市）區(qū)預算績效管理培訓，采取工作推進會、現場業(yè)務會等諸多舉措，運用劃分縣市區(qū)工作片區(qū)等適宜辦法，全面系統(tǒng)宣傳講解全面預算績效管理政策。二是進行針對性業(yè)務指導和操作輔導。靈活運用輔導、指導、督導方式，結合政策熱點和制度變化，編印《預算績效管理文件及政策解讀》《預算績效管理目標工作手冊》《預算績效管理工作操作手冊》等，按照預算周期和工作進度，及時發(fā)布目標、監(jiān)控、自評等業(yè)務政策解讀。三是不斷強化制度剛性和執(zhí)行力度。建立健全督導整改、提示警示、約談曝光、考評考核等績效問責機制，采取檢查、通報、公開等手段，嚴格績效管控和約束，加強政策嚴肅性，強化制度執(zhí)行力。

（二）預算和績效一體化

推進多主體、多維度、多層面的一體化融合，預算和績效一體化融合發(fā)展。

1、預算流程優(yōu)化聚合。市級財政部門實行聯審聯辦，優(yōu)化內部流程。一是全組織體系績效力量優(yōu)化。設置績效工作專班，形成了領導層、管理層、操作層相互銜接的層級管理模式。立足于全過程優(yōu)化、全員績效、全領域融合，構建形成以“專班、協(xié)同、聯辦、銜接”為特征的預算和績效一體化格局。二是全流程績效業(yè)務優(yōu)化?？冃c預算、執(zhí)行、監(jiān)督、評審縱向上串行協(xié)同，與綜合科、教育科、農業(yè)科等10個業(yè)務科室橫向上并行協(xié)同，必要情況下績效科與相關科室通過聯審聯辦方式，全程協(xié)同組織預算、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等全過程，做到預算有目標、執(zhí)行有監(jiān)控、決算有自評。三是全領域績效環(huán)節(jié)優(yōu)化。在全口徑和分領域上，績效科室與各業(yè)務科室、債務債券科室、投融資服務中心等共推一般預算項目、政府債務項目、政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）等預算績效管理，并將績效延伸到基層單位和資金終端。四是分級資金管理協(xié)同。明確責任分工，績效科與各相關業(yè)務科室協(xié)同對市本級資金和上級資金，按照“事前有目標、事中有監(jiān)控、事后有評價、結果要公開”的要求，信息共享，同步落實。

2、業(yè)務和財務一體化。市縣財政部門根據預算績效管理“1531”權責配置辦法，即按照財政部對績效自評確定的預算執(zhí)行率（10%）、產出（50%）、效益（30%）、滿意度（10%）占比權重，指導預算部門（單位）將績效責任分解到本部門（單位）的財務科室、支出科室、業(yè)務科室、綜合科室等，權責明確，分工負責，達成合力，形成聚力增效局面。

3、市縣一體聯動。市財政局印發(fā)《關于縣（市）區(qū)全面實施預算績效管理指導意見》，引導帶動縣（市）區(qū)開展工作。各縣（市）區(qū)結合自身特點，從體系建設、流程優(yōu)化、結果應用等各個方面，在行動上同頻共振，在步調上遞次推進，實現市縣績效聯動。

（三）全過程閉環(huán)管理

將預算績效評估、目標、監(jiān)控、評價和應用貫穿于預算編制、執(zhí)行、決算全過程之中，形成全過程績效管理。一是建立“三表一報告”制度。在年度預算周期內，將目標、監(jiān)控、自評全覆蓋到市本級各預算部門（單位），各預算部門（單位）和項目（政策）通過目標表、監(jiān)控表、自評表和部門績效評價報告，用報表報告體系的績效管控，將預算部門（單位）績效行為和結果約束在預算年度全周期之內。二是實行重大財政專項資金全流程管理。選取教育、科技、衛(wèi)生等領域重大專項資金，實行評估、目標、監(jiān)控與評價相結合的績效約束工作方法。采取“績效評估+績效目標”“重點監(jiān)控（監(jiān)控時點為6月30日、9月30日）+重點績效評價”組合方式，績效結果與當期即時整改、與以后年度部門預算掛鉤。三是績效結果全流程應用。將績效日常應用與結果應用結合起來使用，在預算項目全生命周期之內，預算績效結果應用貫穿于全面預算績效管理的全過程之中。擴展績效結果應用方式，在績效目標、績效評估、績效監(jiān)控、績效評價全過程中，持續(xù)做好整改、報告、公開、預算掛鉤、績效考核等結果應用。

（四）績效指標體系構建

焦作市2018年將已收集整理的1300多項績效指標，建立了預算績效管理指標庫，供預算部門（單位）在編制項目支出績效目標、實施項目績效跟蹤監(jiān)控、開展項目績效評價過程中參考使用。工作實踐中，不斷吸納中央和省級財政共性指標體系，召集專家學者和專業(yè)機構進行地方績效指標建設研討，并通過實踐操作并加以提取指標數據方式，豐富個性指標庫，形成動態(tài)化維護機制，初步建立涵蓋中央和省、市、縣四級共性指標和部分行業(yè)個性指標、庫容規(guī)模達2700余條的指標庫，在市縣兩級、財政與預算部門（單位）全面開放與共建共享，支持全面預算績效管理建設。

（五）專業(yè)機構合作與監(jiān)管

健全完善專業(yè)和團隊體系建設，將解決問題與推進工作相結合。一是逐步擴大參與范圍，財政部門在重點績效評估、評價中吸收第三方機構專業(yè)人員和專家團隊參與，在目標、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)，增加專業(yè)機構和專家團隊參與目標核審、監(jiān)控實測、報告審理等工作內容，提升績效業(yè)務參與度。二是嘗試擴展專業(yè)合作內容，結合重點績效評價中績效指標體系建設問題，與科研院校、專業(yè)機構（專家團隊）等進行專業(yè)協(xié)作和智力資源合作。三是加強監(jiān)督和管理，按照“定準數字、核定方案、提升質量”的要求，提升監(jiān)管標準，細化監(jiān)管內容。在財政重點委托評價項目中，主要是采取了指標設計和工作方案“兩審制”；業(yè)務和費用“兩簽制”；時間進度、工作量、工作質量“三項管控”；財政、預算部門、獨立專家“三方審理”等工作機制，強化監(jiān)管，促進績效評價報告質量提升，績效結果可用。

（六）預算績效智能平臺管理

綜合運用現代技術手段，招標采購并本地化開發(fā)預算績效智能系統(tǒng)，統(tǒng)籌推進預算績效管理信息化、數字化、智能化迭代建設。一是推進有限條件下的信息化。以滿足現有績效業(yè)務操作和結果應用為基礎，針對市縣不同層次水平的信息化制約問題，在目前信息化手段暫無法達成的區(qū)域，采取在預算系統(tǒng)線上操作與線下操作相結合，輔之以集中與分散核審相結合，兼顧采取指導、輔導、督導等手段，實行有限條件下的信息化。二是積極融入中央和省市數字財政架構。將預算績效管理信息化平臺建設納入財政部和省級財政數字財政建設規(guī)劃，融入省市“三化四通三在線”數字財政建設之中，組織召開全市數字績效培訓及各縣市區(qū)推進（培訓）會，市本級353家預算部門，11個縣（市）區(qū)開始同步建設。三是前瞻性建設預算績效智能管理平臺。結合財政部預算一體化建設的數字化方向，將信息化、數字化、智能化一攬子考慮迭代建設方案，將以智能化建設為高起點推進預算績效智能管理平臺建設，以大數據和智能化的技術思維推進績效管理和結果應用，實現數字形態(tài)的預算和績效一體化。

四、階段性成效及管理方式的優(yōu)化和探索

焦作市統(tǒng)籌推進適宜市縣兩級的預算績效管理體系建設，實現四個“統(tǒng)一”。焦作市本級291家預算單位、1719項預算項目全部納入目標、監(jiān)控、自評全過程績效管理，全市扶貧項目資金全面納入預算績效管理，605項扶貧項目資金實現目標、監(jiān)控、自評100%全覆蓋。“全過程預算績效約束機制”榮獲焦作市第二屆廉潔社會治理創(chuàng)新獎。在新的階段，在政策和制度框架體系之內，規(guī)范預算績效管理方式，健全完善切實有效的體系和機制，需要探索更具實效的全面預算績效管理舉措。

（一）“一個部門一本績效”方向探索

將各預算部門（單位）的年度預算績效管理情況，融入到零基預算編制之中，試編部門績效預算。一是建立預算部門核心指標體系（KPI）。圍繞現有部門（單位）績效指標體系，選擇部分部門，提煉反映績效特征的部門核心指標，形成簡約有效的預算部門KPI指標體系。二是建立預算部門評價考核體系。在目標、監(jiān)控、自評全過程閉環(huán)管理基礎上，依托預算績效智能系統(tǒng)平臺，進行績效評價和成效考核。其中，對于發(fā)展類重點項目評分評級管理，重點項目的評分評級情況、財政績效評價考核結果等，作為編列部門預算、零基預算的重要依據。三是建立預算部門績效結果應用體系。預算年度周期內的績效結果與預算執(zhí)行情況、評審情況、監(jiān)督情況、審計情況等相聯系，動態(tài)推進整改和提升、報告和公開，并與中長期規(guī)劃、項目庫建設、年度預算編列等直接掛鉤，形成預算績效結果循環(huán)應用體系。

（二）中期財政績效建設方向探索

堅持可持續(xù)效應原則，績效框架和規(guī)劃編制相結合“聚力增效”。一是項目績效規(guī)劃。市本級預算項目（政策）全部納入預算績效中期規(guī)劃，結合年度民生項目征集和黨委、政府決策意見，規(guī)劃編列三年期民生項目庫。在目標、監(jiān)控、評價的全過程和三年規(guī)劃期維度上，市本級年度發(fā)展類預算項目全部進行全生命周期和中期績效管理。二是標準績效規(guī)劃。將項目、指標、評分評級等納入標準建設體系，在中期規(guī)劃內分步推進。對照單位代碼和項目編碼進行細分建設，對預算項目按照標準化編碼管理，進行新增碼、削減碼等留痕化管理。三是數字績效規(guī)劃。將市本級預算部門（單位）、項目（政策）所有績效行為和縣市區(qū)財政績效管理結果逐步數字化，初期建設將目標、監(jiān)控、評價等行為和結果數字化，中期規(guī)劃則將預算調整率、預算執(zhí)行率、結余結轉率等財政核心指標內容，逐步納入數字績效財政建設。

（三）政府績效評價考核方向探索

緊密結合國務院每年一次開展大督查工作，從提高財政資金績效出發(fā)，持續(xù)強化預算績效管理，通過預算執(zhí)行、存量資金、庫款管理等考核要素，采取政府投融資、收支考核、盤活存量、壓縮一般性支出等舉措，提升政府財政的績效管理水平。圍繞上級高質量發(fā)展考核意見和辦法，將共享類的績效指標納入政府績效考核和干部政績考核體系。結合財政部對省市考核結果列入國務院激勵辦法，市級對縣（市）區(qū)綜合運行情況進行績效考核，列入本級政府對下級政府激勵舉措。