影響財政資金績效管理的關(guān)鍵因素分析
——基于績效評價視角的案例分析

河北省石家莊市財政局課題組

課題組成員：趙明欣、孫玲、庚欣、劉延平、焦樹超、吳建波、張莉、孫曉寧

財政資金績效越來越受到公眾的關(guān)注。各級財政部門應充分發(fā)揮績效評價的職能作用，切實提高財政資金績效，提升績效評價的可應用性。但應該看到，預算執(zhí)行中仍存在一些影響資金績效的因素，如預算編制不夠精準、政策設(shè)計不夠完善、資金性價比不夠高、資金閑置浪費等，值得關(guān)注和深刻研究。為此，我們組成課題組，對績效管理和績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題進行案例調(diào)研分析，提出強化財政資金績效管理和績效評價的對策和措施。

一、預算編制評價分析

預算編制是預算績效的基礎(chǔ)。對預算編制的評價，一是核查事前是否對項目的必要性、可行性、經(jīng)濟性等進行了充分論證評估；二是分析有無明確的細化的可評價的目標指標等。受主觀或客觀因素影響，一些項目的預算編制還不夠科學精準，表現(xiàn)為預算執(zhí)行率低、資金結(jié)余量大、資金閑置甚至浪費等。

（一）預算編制存在的問題

1.事前評估不夠精準。評估不到位造成的預算不精準案例比較多。例如，廢棄礦山綠化項目，許多只是事前對各地上報的需綠化礦山數(shù)量進行了匯總，并未考察單個具體情況，包括已經(jīng)或能夠自然復綠的、地質(zhì)狀況不具備綠化條件的、其他資金已經(jīng)安排的等，致使預算資金遠超實際需要，造成大量資金閑置。再例如，設(shè)立投資基金時，未充分調(diào)研本地區(qū)社會資本對基金的認可度以及可投資的企業(yè)，造成部分資金未能按預期投出，未能充分帶動本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。上述事例折射出事前評估對預算安排舉足輕重，缺乏科學精準的評估測算易導致財政“多花錢”問題，不容忽視。

2.目標不明確不細化。有些項目往往包含若干小項目，一般情況注重整個項目的總目標，欠缺細化到各個小項目。例如，某規(guī)劃編制資金預算績效目標設(shè)定為“完成本級規(guī)劃編制”，但實際包含幾十個規(guī)劃項目，未分別設(shè)定具體目標，未確定單個規(guī)劃的面積、單價等要素，影響資金總體安排精準性，或造成資金閑置浪費，或影響項目整體進度，后期績效評價也失去衡量標準。

3.“打捆”編制預算。專項項目一般為整體項目，如“XX建設(shè)項目”、“XX維護項目”等。其中，某些建設(shè)項目、維護項目往往又包含若干相互關(guān)聯(lián)但內(nèi)容不同的小項目，實施內(nèi)容不同目標亦不同，“捆”在一起很難精準測算資金需要量。例如表1所示的道路養(yǎng)護項目。

從表1看出，此道路養(yǎng)護項目，包含道路修補、橋梁維護、路邊綠化、交通設(shè)施、照明設(shè)施維護等多項內(nèi)容，跨多個行業(yè)。但評價發(fā)現(xiàn)，項目事前未進行分項預算，打捆估算致使預算偏大；也未按實施內(nèi)容劃分標段，未能起到通過招投標節(jié)約資金的作用，從源頭造成財政資金浪費。

表1 道路養(yǎng)護項目

（二）對策研究

預算編制精細化、預算標準科學化，應是各級政府部門始終追求的目標。不僅體現(xiàn)在完善制度、理論指導層面，更多的是要踏踏實實計算每一分錢的用處，努力減少預算失誤。

1.加強項目評估論證。要深入調(diào)研項目的可行性、必要性。立項依據(jù)不足、前景不確定、不急需的非剛性項目一律暫緩安排預算。科學預測項目的經(jīng)濟性，以“節(jié)約資金，滿足需要”為前提測算資金需求量，嚴控追求高檔次、面子工程等行為，嚴把預算關(guān)。

2.全面、準確、科學設(shè)立績效目標?？冃繕斯芾硎侨^程預算績效管理的龍頭，預算編制的準確性與目標的細化程度息息相關(guān)，績效目標應在充分論證的基礎(chǔ)上盡可能細化量化，避免“敷衍應付”和“不切實際”，為高質(zhì)量預算增添一份保障。

3.嚴禁虛編項目、“打捆兒”項目。要用科學手段夯實項目數(shù)量和內(nèi)容，嚴防以虛假項目“侵占”預算資金；摒棄粗放式“打捆兒”預算方式，細化到項目最末端，壓縮浪費的空間；精準劃分標段，嚴禁“打捆兒”招投標，防止中標公司無資質(zhì)違規(guī)轉(zhuǎn)包。

二、資金政策評價分析

資金分配政策或辦法（以下稱資金政策）是項目實施、資金支出的載體，好的政策是高效使用財政資金的基礎(chǔ)，也是高質(zhì)量財政的核心保障。對資金政策的評價分析是績效評價的重要內(nèi)容。一般情況下，資金政策對資金設(shè)立的初衷、補助方式、補助范圍、支付方式等應有科學的規(guī)定，但有些政策由于制定者對設(shè)立財政補貼的初衷理解不夠深入，對受益對象實際需求、經(jīng)營狀況、社會現(xiàn)狀等具體情況掌握不夠全面，導致存在一定缺陷，影響財政資金績效。

（一）資金政策存在的問題

1.激勵作用不明顯。財政資金的一個重要的職能是引導或激勵社會資本投資的積極性，為公共事業(yè)服務，彌補政府財力不足造成的功能短板。但在績效評價中發(fā)現(xiàn)，一些政策的引導激勵作用不夠明顯，甚至“為花錢而花錢”。

【例一】使用財政資金設(shè)立“眾創(chuàng)空間”，目的是為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)初期的小微企業(yè)和團隊提供低成本的工作空間，激發(fā)地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，加速科技成果轉(zhuǎn)化，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。眾創(chuàng)空間補貼資金管理辦法規(guī)定：“對認定的眾創(chuàng)空間，依據(jù)其場地租賃或維修改造等費用開支情況，每年給予適度補貼，最高不超過XX萬元”。補貼政策未與企業(yè)盈利或科技成果（即績效）及實際成本掛鉤，易形成運營商對財政補貼的依賴，事實上績效評價中發(fā)現(xiàn)，部分眾創(chuàng)空間享受的補貼金額高于實際運營成本，不利于激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技研發(fā)動能，不符合預算績效原則。

【例二】使用就業(yè)資金發(fā)放困難高校畢業(yè)生求職補貼，課題組通過電話、網(wǎng)絡(luò)等形式問卷調(diào)查，大部分受補助大學生認為求職補貼“有比沒有強”，補貼不是就業(yè)的必要條件，授人以魚不如授人以漁，他們更希望得到的是一份穩(wěn)定的工作。

課題組對比其他城市如濟南、鄭州，在不采取直接補助現(xiàn)金情況下，通過“就業(yè)實名管理服務系統(tǒng)”登記未就業(yè)學生信息，建立“一人一策”幫扶機制，為畢業(yè)生精準匹配企事業(yè)單位崗位，確保未就業(yè)畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)，既節(jié)省資金又實現(xiàn)就業(yè)目標，是比較典型的“少花錢、多辦事、辦好事”實例。

2.補貼政策不符合實際需求。特別是一些改善民生的政策，由于前期調(diào)研不夠充分，對受益群體實際情況缺乏了解，使補貼政策不夠接地氣。

例如，“困難老年人居家養(yǎng)老服務補貼”，補貼對象為60周歲及以上的特困人員、低保家庭老人、社會孤老、重度失能老人、90周歲及以上高齡老人、計生特殊家庭（失獨）老人。補貼方式為委托第三方向困難老人提供康復服務、生活照料服務、家政服務、關(guān)懷服務等。

通過資金績效分析，該補貼政策存在一定問題：一是以上除“特困人員”和低保家庭老人外，其他四類老人不一定存在經(jīng)濟困難，補貼超出“困難老年人”范圍，擴大了支出，加重了財政負擔。二是補貼更適合現(xiàn)金形式發(fā)放，重度失能及90歲以上老人均有住家保姆或固定家人照顧，且服務清單內(nèi)容與保姆服務內(nèi)容基本重合，老人再購買服務的必要性不足，補貼不能真正彌補家庭支出，發(fā)揮切實作用。其他四類老人，只是經(jīng)濟困難或無子女陪伴，服務清單內(nèi)容均能自理，更適合現(xiàn)金形式補貼，以更實惠方式傳遞政府關(guān)懷。

課題組了解到北京、天津、上海均已實行居家養(yǎng)老補貼直接發(fā)給個人，同時現(xiàn)金補貼方式可以從根本上解決套現(xiàn)等管理漏洞，維護受益老人最大利益，提高財政補貼績效。

3.政策的經(jīng)濟性不夠。經(jīng)濟性是安排預算始終應考慮的因素，也是資金績效必要的評價指標。但評價中發(fā)現(xiàn)，有些政策對資金的經(jīng)濟性還不夠重視。

以供熱補貼為例，目前的補貼政策是以整個小區(qū)面積為計算依據(jù)。從實際情況看，各小區(qū)實際用熱面積均小于財政補貼面積。一是補貼面積按整體建筑面積（包括公攤面積）計算，與實際用熱面積存在差距。二是部分小區(qū)存在住房售出率低、空置率高等情況。

課題組抽查了部分小區(qū)，均存在空置現(xiàn)象，而補貼是按整個小區(qū)面積計算，造成財政多支付補貼。從經(jīng)濟性考慮，以小區(qū)整體面積為計算依據(jù)的供熱補貼政策有一定缺陷。

課題組通過分析認為，按實際用氣量計算補貼比較科學。由于供熱成本中，天然氣耗氣量約占85%，天氣溫度、供熱效率、建筑保溫性、提高供熱標準等因素變化，最終都體現(xiàn)在用氣量上，建議實行按耗氣量核算，更為簡便、準確、有效。

（二）對策研究

上述事例充分反映出資金政策（辦法）對財政資金能否發(fā)揮最大效益至關(guān)重要。積極科學的財政政策可以保障資金提質(zhì)增效，政策缺陷或漏洞往往造成資金無效、低效甚至浪費。政策設(shè)計應緊緊圍繞專項資金的初衷和目標，充分調(diào)研評估，既貼合實際，又省錢省事更可持續(xù)，同時引導更多財力用于落實黨委、政府改革發(fā)展重大決策部署。

1.充分體現(xiàn)激勵作用。獎勵性補貼應和研發(fā)或經(jīng)濟成果以及績效緊密掛鉤，補貼政策還應避免“撒胡椒面”分散資金，要集中財力增加關(guān)注度，真正起到激勵優(yōu)秀、鞭策落后、淘汰懶惰的作用，激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造積極性，為促進經(jīng)濟發(fā)展增添優(yōu)秀動能。

2.充分落實政府關(guān)懷。設(shè)計民生類補貼政策要貫徹以人民為中心的理念，多以現(xiàn)金形式發(fā)放，減少中間環(huán)節(jié)。政策設(shè)計要嚴密，最大限度防范漏洞和短板，切實維護受益群體利益，使政府的關(guān)懷不打折扣直達百姓，努力增強人民群眾的獲得感、幸福感。

3.堅持經(jīng)濟性原則。要以節(jié)約財政資金為宗旨，充分考慮本地區(qū)經(jīng)濟水平、環(huán)境狀況、民俗習慣等因素，科學算賬，避免只講完成任務不計成本的粗放模式，樹牢過“緊日子”意識，避免奢侈浪費，在政策的執(zhí)行上精打細算。

三、項目成本評價分析

項目成本是績效評價最應該關(guān)注的內(nèi)容，成本核算結(jié)果也最具應用價值，是精準編制預算的科學依據(jù)。對項目成本的評價是通過分析成本構(gòu)成，剔除成本中不合理、不合規(guī)因素，確定該花多少錢，為編制下年預算提供壓減依據(jù)。

（一）項目成本評價發(fā)現(xiàn)的問題

隨著政府采購制度的落實，各部門單位專項資金承擔事項基本通過招投標方式確定中標企業(yè)具體實施，課題組除審核部門單位專項資金專賬外，還按照“延伸至資金最末端”的宗旨，將審核工作延伸至中標公司，審核計入項目成本的人工費、管理費、材料費、運輸費等的合理性、合規(guī)性，核算項目實際費用。

1.成本中不合理因素分析。項目成本一般由人工費、管理費、材料費、稅金等構(gòu)成，課題組通過核查多類型中標企業(yè)項目成本，發(fā)現(xiàn)一些不合理的項目成本。

一是中標價格高于市場價格。課題組通過網(wǎng)絡(luò)查詢、電話問詢其他公司和查閱同類項目資料等方式，獲取相關(guān)商品或服務的公允價格，對比中標企業(yè)的計入成本價格，以反映中標價格的合理性。例如，某項目租用會議室價格27000元/天，而查詢得到的同等面積同等檔次政府采購招標定點會議室價格為6000元/天；某印刷品中標合同價25元/冊，比較相同用紙相同頁數(shù)的書冊基本價格在12—15元；某綠化項目中銀杏樹（直徑18—20cm）中標單價為3591元/株，市場價2000元/株。以上事例中，中標價格明顯高于市場價，原因在于或前期調(diào)研評估不夠到位致使預算偏高，或存在競標不充分甚至暗箱操作等違規(guī)行為，導致財政資金浪費。

二是中標價格高于實際費用。課題組通過查閱中標企業(yè)賬簿、憑證及其他相關(guān)資料，確定實際費用。例如，某購買服務項目中標價格15萬元，而中標公司實際費用僅為7.5萬元；某服裝購置項目，中標價500元/套，經(jīng)核實中標企業(yè)采購單價僅為255元/套，反映出招標底價仍有一定壓減空間，距離“最低成本獲取最大效益”還有差距。

三是超范圍履行合同。中標公司在履行合同過程中，存在超范圍執(zhí)行事項，包括：或增加數(shù)量，如合同約定地毯鋪設(shè)16000平米，實際鋪設(shè)35000平米；或提高標準，如服裝購置標準從300元提高到800元。

2.成本中不合規(guī)因素分析。課題組嚴格按照財政、財務等相關(guān)法律制度規(guī)定，核實各項支出的合規(guī)性。

一是擴大開支范圍。一般情況專項資金均嚴格規(guī)定了用途和使用范圍，但擴大開支范圍現(xiàn)象仍屢見不鮮。例如，在專項資金中列支未經(jīng)批準的臨時工工資、列支單位辦公費用、挪作其他項目經(jīng)費等。

二是未完成合同內(nèi)容就全額付款。課題組通過分析合同履行內(nèi)容、付款方式等，對照實物量確定完成情況，若未完成合同規(guī)定內(nèi)容且全額付款的，視為不合規(guī)行為，多付款項從成本中扣除，并追回資金。例如，制作某宣傳片，合同規(guī)定播放時長為5秒，實際播放4秒，但按5秒全額付款。

三是虛列支出。虛列支出是比較典型的虛增成本的違規(guī)行為。基本上有三種表現(xiàn)形式：虛構(gòu)合同，例如，某公司中標印制文本230套，經(jīng)核實并未印刷且已全額付款；結(jié)余資金記入往來科目；為加快支出進度提前撥付工程（貨）款，增加資金風險。

四是違規(guī)轉(zhuǎn)包。由于標段劃分不精細，部分公司無資質(zhì)或超出自身能力中標，不得不進行分包或轉(zhuǎn)包，甚至多層轉(zhuǎn)包，而每轉(zhuǎn)包一次將增加一次項目成本。

（二）對策研究

除上述因素外，管理制度缺失、日常監(jiān)控不到位、人力資源浪費等都將導致成本增加。盡管成本控制本身比較復雜，但加強成本管控，繃緊“節(jié)約資金”這根弦，是資金分配、使用、結(jié)算等各環(huán)節(jié)應堅持的原則。

1.加強法規(guī)意識，嚴肅財經(jīng)紀律。嚴格執(zhí)行《預算法》《會計法》《政府采購法》等各項財政財務法規(guī)制度，嚴禁擴大開支范圍，嚴禁虛列支出甚至套取資金，嚴禁違規(guī)轉(zhuǎn)包增加成本。

2.牢固樹立“過緊日子”意識。認真落實各級黨委、政府關(guān)于艱苦奮斗、崇尚節(jié)儉、過緊日子的要求，嚴格把關(guān)，壓減不必要不急需支出，嚴控形象工程、面子工程，減少鋪張浪費，努力降成本提效益。

3.科學測算“攔標價”。在充分評估、市場調(diào)研基礎(chǔ)上客觀確定“攔標價”，壓縮不合理、不合規(guī)支出空間。提高招投標透明度，避免暗箱操作，真正實現(xiàn)通過市場競爭獲得最低成本，最大限度節(jié)約財政資金。

四、結(jié)余資金評價分析

結(jié)余資金是指年度預算執(zhí)行終了時，預算收入實際完成數(shù)扣除預算支出實際完成數(shù)和結(jié)轉(zhuǎn)資金后剩余的資金。項目執(zhí)行過程中由于預算偏大、補助標準偏高、項目變更或發(fā)生不可抗力事項無法執(zhí)行等原因，使資金在各環(huán)節(jié)形成結(jié)余。資金結(jié)余情況能在一定程度上反映資金效果。一般情況下，結(jié)余偏大，或存在預算編制不夠精準、或項目謀劃不夠成熟導致進展緩慢等，影響資金績效。

（一）結(jié)余資金存在的方式

績效評價應對結(jié)余資金進行全面核查，核查對象包括資金路經(jīng)的部門、單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中標企業(yè)等。

1.結(jié)余在部門單位。通過查閱部門單位項目資金專賬及合同，確認項目完成情況，扣除尾款后即為結(jié)余資金。一般情況，財政按單位用款計劃悉數(shù)撥付資金，年末統(tǒng)一收回剩余額度，資金結(jié)余在部門單位的情況并不突出，但存在個別單位多年累積結(jié)余而未按規(guī)定及時交回財政、個別項目資金虛列至往來科目等情況，應逐項甄別，確保資金“顆粒歸倉”。

2.結(jié)余在下級財政。上級財政往往以切塊形式將資金撥付下級財政?？顚Ｓ?，下級財政或因預測不夠精準，或因項目調(diào)整等形成資金結(jié)余。通過延伸審核下級財政相關(guān)賬目發(fā)現(xiàn)，越是資金量大的項目，形成結(jié)余的幾率也較大。例如，環(huán)境治理、廁所革命、養(yǎng)老體系等重點項目，市級資金按預算數(shù)下達縣區(qū)財政，項目結(jié)束后縣區(qū)財政均存在結(jié)余現(xiàn)象。當然，下級財政包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，若村級資金未通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一記賬核算，還應延伸至村級核實資金結(jié)余情況。

3.結(jié)余在中標企業(yè)。一是中標企業(yè)未完全履行合同多收的款項，將中標企業(yè)實際工作量資金額與合同金額比對，差額即為多付款項；二是中標企業(yè)以虛假事項虛列支出，表現(xiàn)為有合同無實物或服務。

（二）對策研究

對結(jié)余資金的關(guān)注是績效評價的職責。無論何種形式的結(jié)余資金，均應按照“沉淀資金一律收回”的原則予以收回，盤活用于亟需的公共財政領(lǐng)域，并本著“結(jié)余即閑置，閑置即浪費”的原則，加強項目管理，減少沉淀，減少浪費。

1.及時交回財政。結(jié)余資金要按規(guī)定及時清理，不得滯留隱匿，不得挪作他用，不得轉(zhuǎn)入往來科目。

2.加強日常監(jiān)督。加強項目跟蹤監(jiān)控，由于政策變化、計劃調(diào)整、不可抗力等原因影響項目執(zhí)行的，應及時調(diào)整預算，避免資金閑置浪費。

3.嚴肅財經(jīng)紀律。嚴禁虛列支出甚至套取資金。涉嫌違規(guī)違紀的要按規(guī)定移交紀檢或司法部門處理。