加快政府購買服務(wù)改革 持續(xù)提升政府治理效能
——基于S市H區(qū)財政的實踐與思考

戴 磊

作者單位：上海市虹口區(qū)財政局

一、政府購買服務(wù)改革促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

政府購買服務(wù)，是政府以契約方式將公共服務(wù)的提供交由社會力量承擔(dān)，并通過競爭機制提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)的方式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求；是加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好滿足人民對公共服務(wù)需求，持續(xù)增進(jìn)民生福祉的重要途徑；是加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要；也是加快建立現(xiàn)代財稅體制，全面提高財政支出績效的重要內(nèi)容。政府購買服務(wù)改革，切實支持市場主體的培育發(fā)展，對政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用，將適合由市場化提供的公共服務(wù)交由具備條件的社會力量承擔(dān)，使政府無需直接生產(chǎn)所有公共服務(wù)，從而使政府職能由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。

二、政府購買服務(wù)改革創(chuàng)新和規(guī)范管理互促并進(jìn)的H區(qū)實踐探索

我國的政府購買服務(wù)改革經(jīng)歷了較長時期的探索。二十世紀(jì)90年代，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，上海、深圳、杭州、成都、無錫等地率先探索政府向社會力量購買服務(wù)，并取得一定成效。2012年11月，黨的十八大明確提出，要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。黨的十九大報告提出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。進(jìn)一步推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，助推城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)就顯得尤為重要。S市H區(qū)財政在政府購買服務(wù)管理中不斷探索，多維度推進(jìn)基本公共服務(wù)供給機制和保障體系的創(chuàng)新路徑，精準(zhǔn)施策，在政府購買服務(wù)治理“最后一公里”中精耕細(xì)作，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，著力實現(xiàn)政府購買服務(wù)改革創(chuàng)新和規(guī)范管理互促并進(jìn)，讓規(guī)范管理成為政府購買服務(wù)的鮮亮底色。

（一）以規(guī)范為導(dǎo)向，做好政府購買服務(wù)管理辦法實施的培訓(xùn)指導(dǎo)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府購買服務(wù)工作中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。我們在政府購買服務(wù)實踐中選擇部分預(yù)算單位，聚焦主要矛盾和突出問題，緊盯政府購買服務(wù)重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，進(jìn)行了很長時間的檢查和調(diào)研。為進(jìn)一步規(guī)范政府購買服務(wù)行為，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)供給，提高財政資金使用效益，H區(qū)財政根據(jù)財政部《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號）、《上海市政府購買服務(wù)管理辦法》（滬財發(fā)〔2021〕3號）等相關(guān)制度規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實際，制定了《上海市××區(qū)政府購買服務(wù)管理辦法》（虹財規(guī)〔2021〕1號）?！渡虾Ｊ小痢羺^(qū)政府購買服務(wù)管理辦法》根據(jù)服務(wù)對象，設(shè)置兩個一級目錄，一是“公共服務(wù)”，即政府向社會公眾提供的公共服務(wù)；二是“政府履職輔助性服務(wù)”，即政府自身需要的服務(wù)。根據(jù)服務(wù)類別，“公共服務(wù)”方面設(shè)置公共安全、教育、衛(wèi)生健康、社會治理、城鄉(xiāng)維護(hù)、養(yǎng)老民生、行業(yè)管理等18個二級目錄；“政府履職輔助性服務(wù)”方面設(shè)置法律、會計審計、機關(guān)工作人員培訓(xùn)、信息化、后勤等12個二級目錄。根據(jù)服務(wù)內(nèi)容，二級目錄又進(jìn)一步細(xì)化出121個三級目錄。

為更好更快推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，H區(qū)財政開展了對區(qū)級預(yù)算單位政府購買服務(wù)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點解讀政府購買服務(wù)主體范圍、合同管理、預(yù)算和績效管理等，并運用典型案例重點講解政府購買服務(wù)管理中的常見問題和解決對策建議，督促預(yù)算單位規(guī)范政府購買服務(wù)行為。

（二）以問題為導(dǎo)向，開展政府購買服務(wù)工作調(diào)研

H區(qū)財政選取了部分街道，以及區(qū)建管委、區(qū)市場監(jiān)管局等預(yù)算部門，以“點穴式”、“針灸式”檢查和調(diào)研為切入點，督促預(yù)算單位履職盡責(zé)。

在政府購買服務(wù)范圍方面，我們主要檢查審計服務(wù)、法律服務(wù)、宣傳物品、視頻拍攝、“兩微（微信、微博）一網(wǎng)”、信息化運維、檔案服務(wù)、課題調(diào)研、公共安全、養(yǎng)老民生、后勤保障等方面。重點檢查預(yù)算單位是否以政府購買服務(wù)替代本職工作，把購買服務(wù)當(dāng)成工作的“萬精油”，造成政府部門“庸政”、“懶政”現(xiàn)象。

在政府購買服務(wù)決策環(huán)節(jié)，我們主要檢查購買服務(wù)項目“三重一大”決策程序是否規(guī)范，是否存在應(yīng)上會而未上會、應(yīng)集體而不經(jīng)過集體就決策，或先簽合同再上會討論等程序倒置問題。

在政府購買服務(wù)實施環(huán)節(jié)，我們主要檢查是否存在應(yīng)當(dāng)招投標(biāo)或集中采購的項目不執(zhí)行規(guī)范程序；是否有通過拆分項目、直接委托的方式規(guī)避政府采購的情況。

在政府購買服務(wù)績效管理環(huán)節(jié)，我們主要檢查是否存在事中跟蹤、事后績效評估不到位，以及“重投入、輕管理，重資金、輕績效”現(xiàn)象。

我們通過對重點預(yù)算單位的調(diào)研、檢查，基本摸清了本區(qū)政府購買服務(wù)的共性問題，提出規(guī)范建議。清退了一批可買可不買的購買項目，杜絕了部門政府購買服務(wù)行為泛化，促進(jìn)黨員干部積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升履職擔(dān)當(dāng)能力和素質(zhì)。明確了規(guī)范的政府購買服務(wù)內(nèi)部控制程序和績效評價應(yīng)用，提升了政府購買服務(wù)的質(zhì)效。

（三）完善信息系統(tǒng)，做好預(yù)算控制的技術(shù)支撐

我們在預(yù)算管理一體化平臺中，設(shè)置了“政府購買服務(wù)”模塊和標(biāo)識，便于審核部門預(yù)算時對部門政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)的識別控制和跟蹤管理。為提高部門政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化做好技術(shù)支撐。

三、全力推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，持續(xù)提升政府治理效能

過去公共服務(wù)大多是由各級政府直接提供，真正意義上的政府向社會力量購買服務(wù)的資金規(guī)模、購買范圍還比較有限，我們應(yīng)當(dāng)積極有序地推進(jìn)政府購買服務(wù)改革工作，讓政府購買服務(wù)在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。

（一）增強改革意識，創(chuàng)新公共服務(wù)理念，提高公共服務(wù)績效

轉(zhuǎn)變政府職能、增強政府的公信力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是黨的十九大報告中的重要內(nèi)容，也是我國行政體制改革的重要目標(biāo)。轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的要求促進(jìn)了政府購買服務(wù)改革。政府購買服務(wù)是公共服務(wù)供給方式和財政資金使用方式的改進(jìn)。政府購買服務(wù)改革，可以深化政府機構(gòu)改革，降低行政成本、提高行政效率、提升政府公信力，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，從而改變以往政府是唯一的公共服務(wù)供給者的局面，提升了政府治理效能。

（二）細(xì)分公共服務(wù)種類，大力拓展政府購買的范圍

按照黨的十八屆三中全會要求，凡事務(wù)性管理服務(wù)，均可以向社會購買。在公共服務(wù)需求日趨多樣化的形勢下，應(yīng)按照服務(wù)公共性的強弱和輕重緩急排序，優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項目，把有限的財政資金用到人民群眾最急需的地方。我們應(yīng)當(dāng)從滿足社會公眾對公共服務(wù)日益增長的需求出發(fā)，以“有限政府、無限服務(wù)”為理念，按照“市場運作、合同管理”的路徑，向社會組織或企業(yè)購買部分公共服務(wù)，購買范圍穩(wěn)步拓展到社會管理、養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、市政市容等方面，激發(fā)了經(jīng)濟社會發(fā)展活力。

（三）健全購買機制，完善內(nèi)控程序

預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)制度規(guī)定，建立健全以購買服務(wù)項目申報、項目評審、組織采購、資質(zhì)審核、合同簽訂、項目跟蹤、績效評價、合同付款等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程，按序開展。購買服務(wù)與貨物、工程等采購項目不同，服務(wù)項目天生具有需求復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)難量化等特點。財政部門和預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)拓寬公開渠道，搭建公共平臺，及時向社會公開購買服務(wù)的項目內(nèi)容、承接主體條件、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息，以使盡可能全面、詳細(xì)地向更多潛在社會組織和企業(yè)告知購買信息，通過加強市場競爭，更好地實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)，提高購買服務(wù)績效；嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包、豪華購買、暗箱操作、陪標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)違法行為，筑牢預(yù)防腐敗的制度防線。

（四）建立健全購買服務(wù)績效評價體系

一是在購買服務(wù)的過程中，財政部門應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)項目動態(tài)管理和監(jiān)督機制。對購買服務(wù)的一系列環(huán)節(jié)加強監(jiān)督和控制，對購買服務(wù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究和反饋，對失職行為追究行政責(zé)任，對評估不合格項目按照合同約定實施處罰。二是制定科學(xué)的購買服務(wù)績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。在購買服務(wù)項目結(jié)束后，及時對公共服務(wù)項目取得的效益開展評估。評價結(jié)果向社會公布，并作為以后年度編制政府購買服務(wù)預(yù)算和選擇承接主體的重要依據(jù)。三是建立激勵約束機制。對購買服務(wù)評估結(jié)果較好的預(yù)算單位在下一年度預(yù)算安排中給予傾斜。對購買服務(wù)評估結(jié)果較差的預(yù)算單位在下一年度預(yù)算安排中調(diào)減預(yù)算。四是創(chuàng)新購買服務(wù)監(jiān)督方式?？山梃b國外比較成熟的做法，由上級管理服務(wù)機構(gòu)作為接受投訴的主體，或根據(jù)服務(wù)的特點聘任熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的退休人員進(jìn)行監(jiān)督等。