鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制探索
——以原陽縣葛埠口鄉(xiāng)婁彩店村為例

姚 通，栗瀅超，劉彥君，馬昱伯

(1.河南省國土空間調查規(guī)劃院，河南鄭州 450016；2.河南農業(yè)大學資源與環(huán)境學院，河南鄭州 450016；3.華北水利水電大學建筑學院，河南鄭州 450016)

十九大首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，習近平總書記強調，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行，有序推進，做到注重質量、從容建設。2013—2022年的中央一號文件均提到科學編制村莊規(guī)劃；《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確要強化鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領。由此可見，黨中央、國務院一直關注鄉(xiāng)村全面振興的問題，表明村莊規(guī)劃在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮了不可替代的作用。習近平總書記參加全國人大河南代表團審議時提出，要按照先規(guī)劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃作為用地審批和核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的依據，是實施鄉(xiāng)村振興的第一步。河南省村莊基數大，底子薄，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在土地利用粗放、產業(yè)發(fā)展緩慢、農村人居環(huán)境較差、風貌特色不突出等問題，編制全域全要素“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃迫在眉睫。筆者探索了鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制要點，以期為平原農區(qū)村莊規(guī)劃引領鄉(xiāng)村建設行動提供借鑒。

1 河南村莊規(guī)劃中存在的問題

村莊規(guī)劃是否合理對于我國國土空間總體規(guī)劃有著重要影響，由于村莊規(guī)劃屬于地區(qū)國土資源詳細規(guī)劃中的一項內容，因此其涉及內容眾多，想要做好村莊規(guī)劃這項任務并不簡單。在全省范圍內的4.58萬個村莊中，約有1.98萬個村莊編制了村莊建設規(guī)劃，31個村莊編制了村莊土地利用規(guī)劃，10個村編制了村莊全域國土整治規(guī)劃，約500個村莊編制了傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃，已經進行規(guī)劃編制的村莊數量占全省村莊總數的43%，這些規(guī)劃對村莊建設和發(fā)展發(fā)揮著引領作用，但是由于長期以來重城輕鄉(xiāng)，規(guī)劃缺失，管理缺位，導致河南省村莊規(guī)劃建設發(fā)展中還存在如下問題。

規(guī)劃中村莊規(guī)劃側重空間建造，多圍繞新型社區(qū)建設編制規(guī)劃，明確新型社區(qū)相關用地布局、空間形態(tài)設計，對于水林田生態(tài)要素關注不足，多數尚未實現全域覆蓋；土地規(guī)劃中村級土地利用規(guī)劃重在建設用地布局及農田保護，未對建設用地進行使用性質的安排，生態(tài)要素也往往與林、水等行業(yè)主管部門認定的管理范圍不銜接。作為統(tǒng)一全民所有自然資源所有者職責并統(tǒng)一行使所有國土空間管制和生態(tài)保護修復的法定依據，新時期村規(guī)劃應該覆蓋山水林田湖村全域全要素。

宅基地建新不拆舊、“一戶多宅”的現象較為常見，農村建設用地規(guī)模不減反增。據統(tǒng)計，2009—2018年，全省農村用地規(guī)模由153.97萬hm增加到158.78萬hm；人均建設用地規(guī)模由243 m增加到人均267 m，遠高于國家規(guī)定的人均150 m的標準。

村莊住房建設、產業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設、耕地或基本農田保護缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，形成交錯的布局形態(tài)，空間布局不合理，發(fā)展空間不足，必要的發(fā)展需求難以得到滿足。

多數村莊缺乏規(guī)劃設計，村莊新建或改造房屋的建筑風格、高度、屋頂形式、建筑材料、墻面色彩等互不協(xié)調，缺乏地方特色和時代特征，造成不少村莊有新房無新村、有新村無新貌。

村莊規(guī)劃不是在一窮二白的基礎上進行編制的，歷年來，各相關單位都不同程度地編制了部門專項規(guī)劃，為使村莊規(guī)劃更切合實際，必須要做好與其他相關規(guī)劃的銜接。鄉(xiāng)村建設涉及的農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、水利、電力等職能部門均有自身的安排和標準，各成體系，各自為政，常出現建設時序不銜接、建設內容不對接、技術標準不統(tǒng)一等互相沖突現象。

2 平原農區(qū)多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃編制路徑

《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35號)明確要求村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據。作為規(guī)劃體系中最基層的詳細規(guī)劃之一，為有效實施用途管制，落實“多規(guī)合一”，核心是“土規(guī)”與“城規(guī)”的融合，創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制方法，兼具土地綜合管控和村莊發(fā)展建設的功能，統(tǒng)一工作底圖，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源，搭建數據平臺，破解“規(guī)劃打架”的矛盾，最終實現鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。

2021年6月，河南省自然資源廳出臺了《河南省村莊規(guī)劃導則(修訂版)》(簡稱《導則》)，明確提出規(guī)范河南省“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制工作，科學引導村莊建設，推動鄉(xiāng)村地區(qū)高質量發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。筆者以《導則》為主線，總結鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制重點。

定基數?！岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制期限與上級國土空間規(guī)劃保持一致；采用以第三次全國國土調查數據為基礎，統(tǒng)一以2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，村域范圍建議采用比例尺為1∶1 000～1∶2 000地形圖作為工作底圖，村莊集中建設區(qū)范圍建議采用比例尺為1∶500地形圖作為工作底圖。依據《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》要求，對規(guī)劃編制基期數據進行基數轉換，形成“多規(guī)合一”的底圖底數。

謀全域。落實上位國土空間規(guī)劃中確定的空間分區(qū)分類管控要求，統(tǒng)籌安排生態(tài)、農業(yè)和建設空間。劃定生態(tài)紅線和永久基本農田、永久基本農田儲備區(qū)保護紅線、水域坑塘藍線和歷史文化保護范圍線，統(tǒng)籌安排村域生態(tài)用地、農業(yè)用地和建設用地的規(guī)模、布局等遵循整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復的原則，提出各類生態(tài)修復的類型、空間范圍、修復方式及修復標準，明確各類農用地整治的類型、范圍、新增耕地面積和新增高標準農田面積，確定建設用地整治類型、范圍、減量化指標和新增耕地面積等內容，促進耕地保護，推動土地節(jié)約集約利用。

定布局。編制和實施村莊規(guī)劃應盡可能保持村莊原有形態(tài)，不盲目拉直道路和追求大廣場、大牌坊，保留鄉(xiāng)村風貌和田園風光。結合村莊地形地貌、居住習慣、地域文化、村莊建設脈絡和街巷格局等，嚴禁盲目拉直道路，尊重村莊原有的街巷肌理格局；根據居民點分布特征，優(yōu)化村莊居民點布局；提出公共空間的布局和建設要求；明確村莊內外部道路的建設標準和斷面形式。村莊居民點建設應避開地質災害隱患點、避讓區(qū)，退讓鐵路、高壓走廊、國道、省道、縣道、河流渠道水體等設施的距離應符合相關規(guī)定的要求，避免“沿路跑”等現象。加強村內空閑地和閑置宅基地盤活利用，優(yōu)化宅基地布局，保障一戶村民擁有一戶宅基地。

配設施。落實上位(專項)規(guī)劃對基礎設施和公共服務設施的要求，結合村莊居民點布局以及村民實際需求，按照不同的村莊類型，圍繞10 min鄉(xiāng)村生活圈，合理布置村莊公共管理、文體教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和商業(yè)服務等公共服務設施，明確設施的位置、規(guī)模和標準。公共服務設施的建設應符合當地村民的生產生活習慣，突出地域鄉(xiāng)土風貌特色。

3 婁彩店村“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃實踐

葛埠口鄉(xiāng)婁彩店村位于黃河北岸平原地區(qū)，地處原陽縣城新縣城區(qū)南部，東距新鄉(xiāng)市40 km，距鄭州60 km，距平原示范區(qū)10 km，處于鄭新融合區(qū)關鍵地帶，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯。全村總人口403人；其現狀以第一產業(yè)為主，種植水稻、小麥、玉米、花生等農作物，其中水稻種植與龍蝦、螃蟹、鯉魚混合養(yǎng)殖。村民已成立農業(yè)合作社，但產業(yè)結構不完善，營銷渠道不完善，難以突出競爭優(yōu)勢。缺乏第二三產業(yè)，難以構成完整的生產、加工、銷售體系，產業(yè)結構出現很大短板。

產業(yè)興旺是村莊振興的重點，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加強調產業(yè)在鄉(xiāng)村振興實施中的基礎性作用，推進鄉(xiāng)村現代化產業(yè)體系構建。結合婁彩店村區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦及村莊發(fā)展現狀趨勢，以特色鄉(xiāng)旅為發(fā)展主線，定位“農業(yè)生產+鄉(xiāng)旅服務”為核心的主導產業(yè)，大力發(fā)展現代農業(yè)，打造集田園觀光、文化體驗、休閑養(yǎng)生等功能為一體的特色鄉(xiāng)旅，通過不同文化景觀小品的設置，一方面豐富村民的日常文化生活，另一方面服務來村莊旅游的游客，展現村莊特色。突出自身特色，樹立特色鄉(xiāng)旅標桿，打造一個原陽后花園，鄭州市郊靜謐地，緊密聯系鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，描繪鄉(xiāng)村振興藍圖。

村莊規(guī)劃編制堅持以現狀問題為導向，以落實規(guī)劃實施管理為落腳點。從背景分析、現狀調研分析、規(guī)劃原則與策略、目標定位、規(guī)劃方案以及具體實施措施等方面形成可行可操作的技術路線(圖1)。

婁彩店村全域現狀圖中(圖2)，農業(yè)空間大多以水田、水澆地為主，建設用地空間多為農村宅基地，生態(tài)空間以公益林為主。圖2顯示，農業(yè)用地結構不夠合理，設施農用地孤島化特征明顯，利用率有待提升；村域存在公共設施種類單一，基礎設施落后，居民點用地效率低等問題。

(1)生態(tài)用地結構調整。規(guī)劃期內，婁彩店村的生態(tài)用地從基期年的0.88 hm調整到2035年的0.89 hm。

(2)農用地結構調整。規(guī)劃期內，婁彩店村的農用地由基期年的119.41 hm調整到2035年的117.06 hm，占全村土地總面積比重由2018年的93.02%調整到2035年的91.18%。規(guī)劃期間凈減少2.35 hm。其中，耕地面積減少2.42 hm，在堅持生態(tài)保護優(yōu)化的原則上，合理調整農用地結構，確保婁彩店村耕地保有量面積不少于98 hm。

(3)建設用地結構調整。規(guī)劃期內，婁彩店村建設用地總規(guī)模由基期年的8.08 hm調整到2035年的10.43 hm，占全村土地總面積的比重由2018年的6.29%增加到2035年的8.12%,規(guī)劃期間增加2.35 hm。其中，建設用地的增加主要是源于基礎設施用地和公共服務用地增加。

圖1 村莊規(guī)劃技術路線Fig.1 Technical route of village planning

圖2 婁彩店村現狀Fig.2 Current situation of Loucaidian Village

結合婁彩店村經濟發(fā)展現狀和土地資源狀況，按照婁彩店村“生態(tài)農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游融合式發(fā)展”的功能定位，提出了以一個核心區(qū)帶動周圍5個片區(qū)綜合發(fā)展的土地利用功能布局的構想，用以推動婁彩店村土地高效利用，促進產業(yè)融合發(fā)展(圖3)。

(1)落實目標任務。落實耕地保有量，堅持占補結合，通過舊房改造、騰退宅基地以及農田整治等措施，到2035年全村耕地保有量不少于99.00 hm。規(guī)劃期內，通過土地平整、灌溉與排水功能完善、田間道路建設、設施農用地整合等增加2.67 hm基本農田，到2035年基本農田保護面積不少于98.00 hm。

(2)優(yōu)化空間布局。規(guī)劃村域內形成兩大耕地集中片區(qū)和基本農田集中片區(qū)，主要分布在婁彩店村北部和南部。規(guī)劃期內優(yōu)化耕地和永久基本農田布局形態(tài)，對耕地內部零散的設施農用地、果園、林地等進行整理，形成耕地與基本農田集中片區(qū)。針對現有農田田埂進行整治，設立生態(tài)緩沖帶，在控制水土流失的同時美化河流生態(tài)景觀，改善人居環(huán)境，實現耕地與基本農田數量、質量、生態(tài)、空間四位一體保護。

圖3 婁彩店村功能分區(qū)Fig.3 Functional zoning of Loucaidion Village

規(guī)劃中對婁彩店村農村居民點進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，在道路方面，規(guī)劃升級改造宅前路和宅間路，寬度2.5 m可以滿足小型農用器械、小型農用車及日常交通工具的需要；村內的主干道為連接南北的道路，路寬8 m，北端通向311省道，南端通向黃河大堤。次級道路主要分布在居民點區(qū)域，連接主干道，方便村民出行。在基礎設施方面，規(guī)劃項目區(qū)污水管網鋪設，排水溝靠村道一側布局；規(guī)劃供水管網，完善電力和電信設施配套建設；規(guī)劃天然氣，管網以環(huán)支狀結合布置，直埋敷；在村內規(guī)劃3處垃圾集中處理點和5座公共廁所，由專人負責清理。對村內村委會、衛(wèi)生室、文體廣場進行升級改造，規(guī)劃德孝健康休閑養(yǎng)生苑供老年人活動和紅色黨建文化園供村民游客學習黨史。規(guī)劃期內擬將11戶空置宅基地進行處理，其中3戶進行復墾，另外8戶留置村民使用或轉為集體經營性建設用地儲備地塊，以逐步管控宅基地超標使用問題。規(guī)劃期內新增建設用地1.84 hm，主要用于發(fā)展村級鄉(xiāng)旅產業(yè)，促進農民增收，同時配置文化設施用地，以傳承優(yōu)良德孝文化，新增建設用地主要分布于村莊東北部與西側。

通過對婁彩店村村莊發(fā)展定位、發(fā)展目標、規(guī)模、土地綜合整治、產業(yè)發(fā)展布局、居民點布局以及基礎設施等進行全盤考慮，形成了婁彩店村實用性村莊規(guī)劃圖(圖4)，即婁彩店村的宏偉藍圖。

圖4 婁彩店村實用性村莊規(guī)劃Fig.4 Practical village planning of Loucaidion Village

4 結語

河南省“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃起始于2019年，通過陸續(xù)開展“鄉(xiāng)村規(guī)劃 千村試點”“百鎮(zhèn)千村規(guī)劃”工程以及“千村示范 萬村整治”示范村村莊規(guī)劃編制試點工作，在實用性村莊規(guī)劃編制方面有一定的探索，但距離最終編制出能夠符合全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、引導農村人居環(huán)境整治、規(guī)范鄉(xiāng)村建設行為、保障農村一二三產融合發(fā)展的規(guī)劃仍有很多工作要做。在全面實行鄉(xiāng)村振興背景下，“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃要以“實用、管用、好用”為原則，著力提高鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋面，強化項目用地保障，深入開展鄉(xiāng)村綠化美化工程，積極促進農村人居環(huán)境整治提升，推進美麗鄉(xiāng)村建設，助力鄉(xiāng)村振興，構筑集約高效的農村土地利用格局，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。