陳民 中國國際工程咨詢有限公司
我國早在1984年國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》(下簡稱《暫行規(guī)定》),形成了最初“全過程咨詢”的概念?!稌盒幸?guī)定》提出“工程承包公司接受建設(shè)項目主管部門(或建設(shè)單位)的委托或投標(biāo)中標(biāo),對項目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)實行全過程”。由此,最初的“全過程”是以施工建設(shè)為主,對可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)的整個工程建設(shè)程序[1]。
2017年,我國出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)(下簡稱《發(fā)展的意見》)為全過程工程咨詢正名。《發(fā)展的意見》指出要培育全過程工程咨詢企業(yè),制定建立全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本,并鼓勵政府投資項目帶頭推行全過程工程咨詢,為促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展進行的深化改革。這為全過程工程咨詢的實施和推行起到至關(guān)重要和引領(lǐng)的作用。
《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號)(下簡稱《指導(dǎo)意見》)是建設(shè)項目推進全過程工程咨詢的重要文件,《指導(dǎo)意見》提出的全過程工程咨詢范圍包括:投資決策階段和工程建設(shè)環(huán)節(jié)重點推進分階段全過程咨詢,并鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)市場化發(fā)展。同時指出并鼓勵“多種形式的全過程工程咨詢是指從投資決策、工程建設(shè)、運營等項目全生命周期角度,開展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合”。
由于政策推出時間短,由于市場的慣性發(fā)展還未發(fā)生根本性改變,同時建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)相互交叉,全過程工程咨詢在不同部門之間還存在不同的認(rèn)識,“多龍治水”的局面還需要時間消化,通過多方博弈才能統(tǒng)一起來。
經(jīng)過對各類工程建設(shè)項目文件的查閱和分析,我們能找到的,現(xiàn)行關(guān)于全過程工程咨詢的政策性文件主要還是以上提到的兩個《發(fā)展的意見》和《指導(dǎo)意見》。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,這些屬于政策性文件,而《建筑法》《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》中是按工程建設(shè)不同環(huán)節(jié)立法,找不到全過程工程支撐的依據(jù)。沒有上位法的支撐,在一定程度上得不到強制推行,屬于可有可無的地位,影響全過程工程咨詢新業(yè)態(tài)的發(fā)展。
通過對現(xiàn)有建筑工程實際情況分析發(fā)現(xiàn),在全過程工程咨詢市場已出現(xiàn)情況包括:規(guī)劃階段、前期立項階段、造價階段和施工階段等四個方面的非全生命周期的咨詢服務(wù)。由于沒有上位法律法規(guī)的支撐,投資者或建設(shè)單位沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)方向,工程建設(shè)的不同階段出現(xiàn)不同的咨詢機構(gòu),同一階段出現(xiàn)不同的咨詢負(fù)責(zé)單位,從前期決策到后期實施都存在各類銜接跟不上、推進進度錯位等問題,極大地降低了項目建設(shè)的效率,增加建設(shè)成本。
隨著全過程工程咨詢的逐步走向市場,工程咨詢的業(yè)務(wù)也開始發(fā)生變化,逐步向整合、綜合型發(fā)展,但在實際項目中“分散化”情況還比較普遍。以立項階段為例,工程咨詢業(yè)務(wù)常常處于分散狀態(tài),很少是由一家工程咨詢單位牽頭進行。比如項目可行性研究報告的編制,是立項階段的關(guān)鍵性內(nèi)容,是工程項目建設(shè)前期最為重要的工作,綜合性強、包含涉及的專項較多,但報告中的很多專項的編制通常都處于“分散化”,包括環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估、地震安全性評價、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價、交通影響評價、消防安全等專項工作,通常都是由不同的專項咨詢單位來做,最后是由委托方再選擇一家咨詢單位來完成綜合和統(tǒng)籌工作。
從工程建設(shè)的全生命周期來看,“分散化”工程咨詢下各專業(yè)咨詢“各自為政”,可行性研究、初步設(shè)計、工程造價、招標(biāo)文件相互分離,特別是在工程施工時還存在著“各省定額價+投標(biāo)最高限價”,客觀形成了從前期立項、初步設(shè)計到工程實施時出現(xiàn)缺項、完整性較差、深度不足等現(xiàn)象,導(dǎo)致實際操作時偏差較大,工程項目實施的進度和投資計劃難以得到有效控制的情況,造成各責(zé)任主體方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任全部推卸到建設(shè)投資單位(或投資者)身上,造成不小的建設(shè)損失和時間的浪費[2]。
目前,全過程工程項目的實施處于起步階段,因社會資源的限制,人才培養(yǎng)的缺乏,相應(yīng)的綜合型、高素質(zhì)人才儲備不足?!吨笇?dǎo)意見》要求“全過程咨詢項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)擁有工程建設(shè)類的注冊執(zhí)業(yè)資格且同時具有工程、工程經(jīng)濟類高級職稱,并根據(jù)工程項目管理類型提出相應(yīng)的人才需求。”從現(xiàn)實情況來看,達到執(zhí)業(yè)資格及工程領(lǐng)域高級職稱的要求不難,難在能在全過程咨詢中全面統(tǒng)領(lǐng)或牽頭完成前期立項、招標(biāo)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等綜合型的人才并不多。
從咨詢企業(yè)的角度來看,許多企業(yè)面臨著業(yè)務(wù)能力不強的情況,在培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的時都以內(nèi)部培訓(xùn)為主。從建設(shè)單位的角度,在招標(biāo)時較多的情況是以設(shè)計——施工企業(yè)聯(lián)合體為主要方式,從一些地方政府發(fā)布的招投標(biāo)公告也能證明這點。在這種聯(lián)合體中,設(shè)計單位與施工企業(yè)又有各自的負(fù)責(zé)人,在項目實施時也不會刻意去培養(yǎng)綜合型的全過程咨詢?nèi)瞬拧默F(xiàn)實來看,對于全過程咨詢服務(wù)這種新模式,綜合型、領(lǐng)軍型人才的培養(yǎng)還缺乏空間和實踐。
《指導(dǎo)意見》提出各地建立并聯(lián)審批、聯(lián)合審批機制。根據(jù)2018年國家機構(gòu)改革,規(guī)劃和國土職能合并為空間規(guī)劃一次性審批。至此,建設(shè)審批領(lǐng)域主要涉及的監(jiān)管部門包括:投資主管部門、自然資源部門和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等,如何建立好相關(guān)部門在建設(shè)領(lǐng)域的聯(lián)合審批機制是優(yōu)化建設(shè)審批的關(guān)鍵。
通過長期的實踐表明,越是簡潔的審批流程越是高效。把分散的需要審批的環(huán)節(jié)全部整合進可行性研究報告(有些涉及:水資源、礦產(chǎn)安全、地質(zhì)災(zāi)害、地震安全、環(huán)境影響、社會穩(wěn)定、節(jié)能、消防、防洪等等)進行綜合咨詢,建立聯(lián)合審批制度,減少不必要的審批環(huán)節(jié),極大提升投資建設(shè)便利化水平。
通過圖1,可以提出一體化評估的概念,一體化評估包含對可行性研究報告、設(shè)計、造價等的聯(lián)合評估,集中完成評估及審批工作。一體化評估代表聯(lián)合審批完成,進入下一階段的工程建設(shè)時序。以圖中所示的工程建設(shè)時序來捋順全過程工程咨詢業(yè)務(wù),符合黨中央國務(wù)院關(guān)于投資領(lǐng)域“放管服”的要求,提高項目建設(shè)的時效和加快市場繁榮,也極大地促進了全過程咨詢服務(wù)的發(fā)展。
實際情況來看,特別是在“十四五”開局之期,越來越多的地方政府及產(chǎn)業(yè)園區(qū)(國家、省市縣級)希望咨詢機構(gòu)不僅能夠提供咨詢服務(wù),還要提供融資或引進投資人的服務(wù),這也是新時代全過程工程咨詢業(yè)的全新機遇。近年來,政府和社會資本合作(PPP)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)等新興業(yè)態(tài)的涌現(xiàn),多元化的咨詢市場呈現(xiàn)蓬勃生機。不僅是以前端為主的PPP、REITs等業(yè)態(tài),還是后端的建成運營方面的特許經(jīng)營模式(例如TOT)等都在不斷創(chuàng)新服務(wù)。
從全過程咨詢市場來看,原來單一工程建設(shè)的傳統(tǒng)咨詢逐漸不能滿足市場需要,規(guī)劃、投融資、可行性研究、勘察設(shè)計、造價、招標(biāo)、工程監(jiān)理(管理)及運營的全生命周期的咨詢業(yè)態(tài)逐步受到市場青睞。特別是宏觀政策方面的規(guī)劃咨詢,包含的內(nèi)容有總體發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃等。從現(xiàn)有的行政執(zhí)行的體系里來看,規(guī)劃作為工程項目的上位政策依據(jù),是工程項目開展的基礎(chǔ)。當(dāng)規(guī)劃作為全過程咨詢的最前端引領(lǐng),結(jié)合投融資咨詢,形成“規(guī)劃—投融資—可行性研究—工程施工—建成運營”這一完整的全過程咨詢產(chǎn)業(yè)鏈時,才真正實現(xiàn)了全鏈條的全過程咨詢。傳統(tǒng)的咨詢企業(yè)要適應(yīng)時代發(fā)展的要求,通過并購重組等方式做大做強,延長全國過程工程咨詢服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)俏磥砉こ套稍兤髽I(yè)生存的必然選擇。
在全過程工程咨詢服務(wù)中,需要區(qū)別“分散化”咨詢和分階段咨詢的不同,不能把“分散化”的咨詢簡單地合并起來。同時,從咨詢服務(wù)的內(nèi)在來看也區(qū)別于項目的代建制管理。建設(shè)項目管理代建制是較為傳統(tǒng)的項目工程管理咨詢的方式,由項目單位或建設(shè)單位通過合同委托工程咨詢單位承擔(dān)施工建設(shè)階段的項目管理,項目管理咨詢單位或代建單位并不是法定意義上的建設(shè)單位,而是基于合同承擔(dān)約定的咨詢服務(wù)內(nèi)容和相應(yīng)的責(zé)任,通常是通過招標(biāo)方式來選擇具有建設(shè)項目管理能力的專業(yè)咨詢單位。這類傳統(tǒng)的項目工程管理代建的方式顯然不適應(yīng)新的形勢和新時代工程建設(shè)和發(fā)展要求。
全過程工程咨詢提供的是“綜合管理+”的服務(wù),用信息化手段將全過程咨詢的各個階段都連接起來提供整體解決方案。這里的“管理+”,不僅是傳統(tǒng)意義上被動的控制和審核,還包含了主動通過信息化手段參與管理的過程中,通過協(xié)調(diào)組織各階段專業(yè)咨詢師對項目的進行優(yōu)化設(shè)計、精細(xì)化管理降本增效。技術(shù)的服務(wù)外延也不再止于傳統(tǒng)的常規(guī)工程咨詢,而是要擴展到工程建設(shè)的規(guī)劃策劃、投融資、立項前期、招投標(biāo)、工程建設(shè)及后期的運營和項目維護,并要求具備相關(guān)的法律法務(wù)咨詢、財務(wù)和稅務(wù)咨詢等方面的全方位的咨詢服務(wù)。
全過程工程咨詢是工程咨詢行業(yè)發(fā)展到一定高度的新的業(yè)態(tài)形式,是對現(xiàn)行工程咨詢中多方責(zé)任主體的綜合涵蓋和全面展現(xiàn)。首先,應(yīng)從國家層面,即在國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)層面得以體現(xiàn),明確全過程工程咨詢參與人、監(jiān)督人和管理人的法律責(zé)任;其次,國家投資主管部門聯(lián)合行業(yè)部門按其行業(yè)項目的特點和需求,頒布全過程工程咨詢的政策規(guī)范、收費管理辦法等文件,有力指導(dǎo)和規(guī)范全過程工程咨詢的發(fā)展;第三,各?。▍^(qū)、市)人民政府投資主管部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況,依據(jù)國家投資主管部門頒布的政策文件,制訂適合本地區(qū)的全過程工程咨詢具體制度或規(guī)章,以推動全過程工程咨詢在本地區(qū)的發(fā)展與落地。
《指導(dǎo)意見》發(fā)布后,廣東、陜西等試點省份也相應(yīng)制定了當(dāng)?shù)氐娜^程咨詢文件,并提出的“1+N”形式,“1”是指項目管理,“N”是指專業(yè)咨詢服務(wù)的一項或多項。江蘇省的解決辦法是由項目單位或建設(shè)單位委托的一家咨詢單位負(fù)責(zé)總體組織和綜合統(tǒng)籌工作,再聯(lián)合多家咨詢單位分別承擔(dān)各自的專業(yè)咨詢服務(wù)。通過3-5年的試點工作后,在各省總結(jié)經(jīng)驗成果基礎(chǔ)上,建議由國家投資主管部門牽頭聯(lián)合相關(guān)部門起草投資項目建設(shè)的法律法規(guī),包含規(guī)劃編制、可行性研究、工程管理、規(guī)范設(shè)計及全過程咨詢?nèi)≠M等,作為頂層設(shè)計來規(guī)范和指導(dǎo)全過程工程咨詢的實施。
《指導(dǎo)意見》從素質(zhì)、創(chuàng)新和培養(yǎng)三個方面提出全過程工程咨詢?nèi)瞬诺囊?。通過長期項目實踐分析,能夠主導(dǎo)或管理全過程咨詢的人才可以稱之為“總咨詢師”(以下簡稱總師),總師不僅要符合《指導(dǎo)意見》對項目負(fù)責(zé)人的基本要求外,還要掌握相應(yīng)的宏觀政策、發(fā)展規(guī)劃、工程技術(shù)經(jīng)濟、設(shè)計、造價、管理等方面的業(yè)務(wù)能力,同時對擴展的財稅、法律方面的知識也需有所了解,并能帶領(lǐng)咨詢團隊作業(yè)。這就對咨詢企業(yè)提出更高的要求,培養(yǎng)具有全過程工程咨詢領(lǐng)導(dǎo)能力的總師,企業(yè)自身相應(yīng)有多元化的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),通過不同業(yè)務(wù)的實踐和鍛煉才能培養(yǎng)出領(lǐng)軍型、綜合型的總師。咨詢企業(yè)通過培養(yǎng)總師的同時,還需以世界的眼光來展望發(fā)展,不僅要培養(yǎng)出咨詢?nèi)瞬抨犖?,還應(yīng)增強實力參與國際工程項目的競爭。
隨著我國社會經(jīng)濟已經(jīng)由高速發(fā)展過渡到高質(zhì)量發(fā)展階段,全過程咨詢將在新時代工程建設(shè)中發(fā)揮重要作用。近期召開的2022年中央經(jīng)濟工作會議指出要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在此背景之下,全過程工程咨詢在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的實踐機會大大提升,不僅可以提供規(guī)劃、投融資、可行性研究、建設(shè)和運營全生命周期咨詢,還極大降低工程建設(shè)風(fēng)險,為工程項目的整體提供高效、有序的管理,也是新時代對工程項目建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的需要。