關(guān)于云南省中央土壤污染防治專項資金項目管理的建議

廖迎蕓，楊牧青，張秋霞，曾沛藝，唐 嫚，和淑娟

（云南省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034）

0 引言

土壤是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的基本要素，土壤環(huán)境質(zhì)量直接影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、人居環(huán)境安全和經(jīng)濟社會發(fā)展。為加強土壤污染防治，改善土壤環(huán)境質(zhì)量，2016年，國家印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，明確提出中央財政整合重金屬污染防治專項資金，設(shè)立土壤污染防治專項資金（以下簡稱“中央土壤資金”），用于土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測評估、監(jiān)督管理、治理修復(fù)等[1]。同年7月，土壤資金設(shè)立。土壤資金設(shè)立以來，財政部印發(fā)并多次更新了《土壤污染防治專項資金管理辦法》[3-4]，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合財政部印發(fā)了《關(guān)于加強土壤污染防治項目管理的通知》（環(huán)辦土壤（2020）23號）[5]、《中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫入庫指南（2021年）》（環(huán)辦科財（2021）22號）[6]等文件，以規(guī)范資金管理，指導(dǎo)項目儲備，加大資金績效評價和項目監(jiān)督檢查力度[2]。

云南省是全國土壤污染較嚴(yán)重的省份之一，但云南省地方財政資金缺口大，當(dāng)?shù)刎斦杖氡３诌\轉(zhuǎn)較困難，可用于土壤污染防治的資金十分有限。中央土壤資金為云南省開展土壤污染防治工作提供了重要保障，中央土壤資金項目的開展對云南省“十三五”期間防范全省的土壤環(huán)境風(fēng)險、摸清土壤污染狀況、保障農(nóng)用地和建設(shè)用地環(huán)境安全、構(gòu)建土壤監(jiān)管能力建設(shè)體系、改善土壤環(huán)境質(zhì)量等發(fā)揮了重要作用。首先，中央土壤資金的投入基本摸清云南省土壤污染狀況空間分布和污染程度，為后續(xù)重點區(qū)域土壤污染防治提供強有力的數(shù)據(jù)支撐，使土壤污染防治行動和措施更具針對性；其次，中央土壤資金的投入開展了多個歷史遺留固廢堆場的整治、污染地塊的治理修復(fù)等，有效防范環(huán)境風(fēng)險，提高當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益；然后，中央土壤資金的投入開展了多個縣的土壤監(jiān)管能力建設(shè)，極大提升了地方土壤監(jiān)管能力；最后，中央土壤資金的投入能夠撬動土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的杠桿，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會資本投入有重要的引導(dǎo)作用[2]。

1 “十三五”中央土壤資金項目入庫現(xiàn)狀

“十三五”期間，云南省土壤污染防治項目申報入庫工作取得顯著成效。超過300個項目獲得中央土壤資金支持，累計獲得中央土壤資金約27億元，占全國下達(dá)土壤資金比例接近10%[7]。

中央土壤資金主要支持土壤污染源頭防控、地塊調(diào)查及風(fēng)險評估、土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)、土壤監(jiān)管能力提升、土壤詳查、其他六類項目。從項目類型上看，2016年，土壤污染源頭防控項目數(shù)量最多、資金支持比例最大。主要用于生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)工藝落后、污染防治設(shè)施不到位的化學(xué)企業(yè)集聚區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)較早區(qū)域如東川等的重金屬污染防治。2017年，土壤污染源頭防控項目和土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)項目的資金支持比重最大，其中源頭防控類項目主要用于歷史遺留廢渣處置、治理。同年，生態(tài)環(huán)境部與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂的土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書，明確要開展土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點項目，因此，風(fēng)險管控與修復(fù)類項目主要用于紅河州、曲靖市等污染較重區(qū)域試點項目建設(shè)。2018年，以云南省土壤詳查項目為主，目的是為了摸清全省土壤污染狀況底數(shù)，開展了云南省重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查、農(nóng)用地分類管理及重金屬污染重點區(qū)域土壤-農(nóng)產(chǎn)品加密協(xié)同監(jiān)測等。2019年，云南省獲得支持的項目數(shù)量為五年中最多，各類型項目數(shù)量均呈增長，其中以重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查、地塊調(diào)查及風(fēng)險評估項目為主。2020年，主要開展了麗江、曲靖、昆明等多個州市的歷史遺留廢渣、尾礦庫的綜合整治項目，從污染源頭對土壤環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行防控。

表1 “十三五”中央土壤資金項目統(tǒng)計表

總體上看，“十三五”期間土壤污染源頭防控的資金支持占中央土壤資金的49.62%，是中央土壤資金支持的重中之重，主要原因為云南省是我國礦產(chǎn)種類齊全，資源最豐富的省份之一，成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)開發(fā)歷史悠久，采礦遺留的大量廢渣堆存、尾礦庫等給土壤環(huán)境帶來了較高的風(fēng)險。通過開展土壤污染源頭預(yù)防，可有效防控土壤污染的環(huán)境風(fēng)險。

2 “十三五”中央土壤資金項目實施現(xiàn)狀

中央土壤資金項目實施包括從資金下達(dá)到項目總結(jié)的過程。資金下達(dá)后項目單位按照批復(fù)組織實施，工程建設(shè)完畢后完成竣工驗收、總結(jié)。包括項目實施進(jìn)展和項目資金執(zhí)行。

圖1 “十三五”中央土壤資金支持項目數(shù)量圖

圖2 “十三五”各項目類型中央土壤資金占比圖

全省“十三五”中央土壤資金項目中正在實施項目占24.96%，已建成投運項目占24.21%，已完成效果評估項目占4.24%，已竣工驗收項目占42.81%。總體上，項目完工率接近70%，但各州市中央土壤資金項目組織實施進(jìn)度參差不齊，有的州市項目完工率僅達(dá)到30%左右，有的州市項目完工率接近80%。項目實施進(jìn)展快慢與項目實施的起始年限、項目的周期、項目的管理等多個因素相關(guān)。

全省中央土壤資金總體執(zhí)行率超過60%，各州市的土壤資金執(zhí)行率相差較大，執(zhí)行率低的州市僅達(dá)到30%左右，執(zhí)行率高的州市達(dá)到了80%以上。資金執(zhí)行率高低與項目實施進(jìn)度密切相關(guān)，資金執(zhí)行率較低直接影響到預(yù)算執(zhí)行效果和預(yù)期效益，對后續(xù)申請中央土壤資金項目造成不利影響。

3 中央土壤資金項目管理存在問題

3.1 項目儲備數(shù)量不足，資金規(guī)模小

項目儲備是中央土壤污染防治專項資金預(yù)算安排、項目執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提。《云南省中央土壤污染防治資金管理實施細(xì)則》提出力爭全省進(jìn)入中央項目儲備庫的項目資金規(guī)模不低于上年度安排資金規(guī)模的1.5倍[8]。項目儲備是一個動態(tài)過程，云南省2021年項目儲備曾出現(xiàn)數(shù)量不足，資金規(guī)模小的情形，未形成良好的項目儲備機制。究其原因，一是地方配套資金欠缺。按照2021年入庫要求，強化了地方支出責(zé)任，明確要求地方配套資金占項目總投資額的比例不低于10%。云南地方財政較困難，部分地區(qū)因無法落實配套資金而影響項目申報入庫積極性。二是項目必要性和可行性缺乏科學(xué)論證。土壤資金項目前期工作經(jīng)費一般由地方政府或相關(guān)單位進(jìn)行支出，由于支出經(jīng)費有限，許多項目監(jiān)測點位和數(shù)據(jù)較少，污染狀況不清，必要性論證不充分；其次，沒有開展小試、中試實驗等工作，造成實施方案或可行性研究報告的可行性缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致項目編制質(zhì)量不高，入庫率低，影響申報單位的積極性。三是第三方單位技術(shù)能力參差不齊，部分第三方單位開展項目少，技術(shù)能力薄弱或缺乏類似項目經(jīng)驗，加上關(guān)注政策不及時，對入庫指南和政策文件研究學(xué)習(xí)不夠，有的第三方單位編制的方案達(dá)不到入庫要求。盡管開展多次省級技術(shù)幫扶，但編制報告質(zhì)量仍較差，導(dǎo)致實施方案或可行性研究報告無法入庫。

3.2 績效目標(biāo)不合理，實施進(jìn)度滯后

項目設(shè)置的部分績效目標(biāo)不合理，缺乏可考核性，影響績效目標(biāo)的完成、評價以及項目完工。實施進(jìn)度緩慢主要由以下原因造成：一是在方案編制階段，實施方案或可行性研究報告的質(zhì)量不高直接影響項目實施進(jìn)度。部分獲資金支持項目前期調(diào)查評估不充分、檢測數(shù)據(jù)存在偏差、污染程度掌握不準(zhǔn)確、技術(shù)路線不合理等，導(dǎo)致項目績效目標(biāo)無法考核，因此，項目實施方案頻繁修改影響到項目實施進(jìn)度，甚至實施方案經(jīng)過多次專家論證多次調(diào)整仍無法開工的情形。二是在招投標(biāo)環(huán)節(jié)、土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，項目開展招投標(biāo)、合同簽訂、土地流轉(zhuǎn)等周期較長、進(jìn)程較慢，信息化程度低，影響項目啟動與資金執(zhí)行，導(dǎo)致項目實施過程中未按照實施計劃推進(jìn)，實施進(jìn)度滯后的情形。

3.3 下達(dá)資金緩慢，資金執(zhí)行率低

由于中央土壤資金設(shè)立較晚，對中央土壤資金的監(jiān)督管理缺乏可借鑒的經(jīng)驗。部分州（市）由于地方財政困難，土壤資金下達(dá)地方財政部門后未及時撥付給實施單位。此外，有的項目實施進(jìn)展緩慢，不能按照合同期限撥付項目資金，造成地方財政存量資金、資金使用不合規(guī)等問題。在預(yù)算資金執(zhí)行方面，總體存在執(zhí)行進(jìn)度慢、執(zhí)行率低的問題?？偟膩砜矗Y金執(zhí)行與項目實施進(jìn)度密切相關(guān)，項目實施進(jìn)度滯后將直接影響到資金執(zhí)行率。

3.4 人才隊伍建設(shè)有待加強

項目技術(shù)幫扶開展中對專家、省級技術(shù)幫扶人員均提出了更高的要求，不僅要熟悉最新的入庫指南、技術(shù)規(guī)范，還要具備扎實的專業(yè)功底。專家人才隊伍的建設(shè)不足是目前云南省開展技術(shù)幫扶的薄弱環(huán)節(jié)。云南省生態(tài)環(huán)境廳和自然資源廳已印發(fā)了云南省建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報告評審專家名單[9]，增強省內(nèi)建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查的科學(xué)性、權(quán)威性和公正性。但中央土壤資金項目包含了污染源頭防控、調(diào)查及風(fēng)險評估等多個項目類型，每一類型項目的技術(shù)幫扶都需要大量的專家人才隊伍為基礎(chǔ)。專家人員數(shù)量少，有時邀請到的專家可能對某一類項目類型把關(guān)不夠精準(zhǔn)。另外，省級技術(shù)幫扶人員專業(yè)知識不夠全面，多側(cè)重于項目的形式審查，對項目的技術(shù)審查把握不到位。

4 中央土壤資金項目管理對策措施與建議

4.1 統(tǒng)籌謀劃，加強項目儲備

優(yōu)化項目儲備程序，首先由省級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌謀劃重大項目，緊緊圍繞云南省“十四五”土壤污染防治主要任務(wù)，落實黨中央、國務(wù)院決策部署以及《土壤污染防治行動計劃》、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃等重要任務(wù)，統(tǒng)籌考慮、全面布局，篩選需要開展土壤污染防治的重點區(qū)域，推進(jìn)重大工程項目儲備，避免小散項目，謀劃出對全省土壤污染防治支撐性強、資金成效高的項目清單，精準(zhǔn)指導(dǎo)地方環(huán)保部門進(jìn)行項目申報。其次，由地方政府通過政府采購或選擇專業(yè)技術(shù)能力強、人才設(shè)備齊全的第三方機構(gòu)等扎實做好項目前期工作，編制必要性充分、可行性高的實施方案或可行性研究報告，提升項目質(zhì)量。最后，強化項目技術(shù)幫扶，加強編制單位對技術(shù)幫扶意見的理解，確保項目成功入庫，提升項目儲備的數(shù)量、質(zhì)量，提高項目儲備的資金規(guī)模。

4.2 強化獎懲，提高地方積極性

加強《云南省土壤污染防治條例》的宣貫，擴大地方政府籌集資金渠道，加大落實地方配套資金。開展上一年度項目實施情況綜合評估，對項目推進(jìn)順利、資金效益發(fā)揮較大的地方優(yōu)先予以下一年度土壤資金分配支持，逐步建立導(dǎo)向明確、績效優(yōu)先、兼顧公平、科學(xué)合理的項目分配激勵機制，提高地方申報項目的積極性。對存在土壤污染且缺乏治理資金，又未采取積極措施進(jìn)行中央土壤資金項目申報的地方政府，開展糧食安全省長責(zé)任制考核制度宣傳，加強糧食安全考核不達(dá)標(biāo)地方政府的懲罰。

4.3 完善績效目標(biāo)，提升信息化管理水平

完善績效目標(biāo)管理，科學(xué)合理填報績效目標(biāo)申報表，設(shè)立可量化、可考核的績效目標(biāo)。做好績效監(jiān)控和績效評價，確保資金安全有效。建立土壤污染防治項目信息化管理平臺，尤其是影響項目進(jìn)度的招投標(biāo)、合同簽訂、土地流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)掌握項目管理存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，實現(xiàn)全過程管理，進(jìn)一步提升項目信息化管理水平。嚴(yán)格執(zhí)行季度調(diào)度機制，未開工的項目限期開工，正在實施的項目加快實施進(jìn)度，對進(jìn)展嚴(yán)重滯后、問題較為突出的項目及時督辦，限時整改，并加大調(diào)研幫扶指導(dǎo)力度推進(jìn)項目實施。

4.4 規(guī)范支出，提高資金執(zhí)行率

嚴(yán)格執(zhí)行項目管理、財務(wù)規(guī)章制度、會計核算辦法等相關(guān)規(guī)定，加強項目資金使用監(jiān)管，避免資金中超范圍列支、會計管理混亂等問題，規(guī)劃支出，確保資金?？顚Ｓ?、安全高效。加強資金支付及審批管理，加快資金支付進(jìn)度，積極協(xié)調(diào)財政部門對已經(jīng)符合資金撥付條件的項目及時撥付資金，同時對資金調(diào)度發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋財政等有關(guān)部門。對于自身無法解決的問題，及時向當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)部門反映，共同加快資金落實到具體項目的速度，提高資金支付率[10]。在項目執(zhí)行季度調(diào)度時，同步將資金撥付進(jìn)度滯后的項目清單及時反饋到云南省生態(tài)環(huán)境廳科財處。聯(lián)合云南省生態(tài)環(huán)境廳科財處、云南省財政廳，出臺相關(guān)督辦文件，采取切實有力的措施，督促地方提高土壤資金執(zhí)行率，確保土壤資金合理使用。

4.5 開展培訓(xùn)，加強人才隊伍建設(shè)

組織形式多樣化的培訓(xùn)，包括線上培訓(xùn)、省級培訓(xùn)、州市現(xiàn)場培訓(xùn)與幫扶等，邀請生態(tài)環(huán)境部土壤與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)中心專家進(jìn)行授課，組織省、州市、縣環(huán)保部門、省級專家、編制單位參與培訓(xùn)，協(xié)助專家及時、全面掌握國家入庫指南的最新政策和相關(guān)要求，提高全省土壤污染防治工作從業(yè)單位和從業(yè)人員的專業(yè)技能和知識。加強土壤污染防治專家?guī)旖ㄔO(shè)，擴充土壤污染防治領(lǐng)域不同項目類型的專家?guī)?，選擇具有較強專業(yè)知識、良好職業(yè)道德和高度責(zé)任心的人員組成。規(guī)范專家?guī)旃芾碇贫?，建立專業(yè)、擅長領(lǐng)域、工作經(jīng)驗等專家檔案資料。在項目技術(shù)幫扶時，優(yōu)化配置擅長擬幫扶項目類型的專家，精準(zhǔn)提升項目的幫扶質(zhì)量。組成省級入庫審查技術(shù)幫扶專班，配備不同專業(yè)的技術(shù)人員，根據(jù)農(nóng)用地、建設(shè)用地等不同的項目類型，組成不同專業(yè)的省級技術(shù)幫扶組，有針對性地開展技術(shù)幫扶指導(dǎo)，嚴(yán)格項目審核把關(guān)，著力提升申報入庫項目質(zhì)量。