CPTPP環(huán)境治理范式及中國的實(shí)踐進(jìn)路

魏沁寧

(福州大學(xué)法學(xué)院，福州 350108)

2020年12月12日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯宣布全球進(jìn)入“氣候緊急狀態(tài)”。平衡自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系在后疫情時代變得更為緊迫。雖然多邊貿(mào)易體制進(jìn)展緩慢，但自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreements，簡稱FTAs)中的環(huán)境議題，特別是環(huán)境章節(jié)的設(shè)立被認(rèn)為是“21世紀(jì)新議題”和高水平自由貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)之一?！度媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡 稱CPTPP）規(guī)定了高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則，凸顯了新一代高水平區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定對環(huán)境保護(hù)的重視。2021年9月16日，中國正式申請加入CPTPP，展現(xiàn)了在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系“再平衡”的決心。研究和分析CPTPP環(huán)境治理的具體范式，總結(jié)歸納我國現(xiàn)行FTAs環(huán)境保護(hù)規(guī)則存在的問題，探索相應(yīng)的改革路徑，具有時代意義。

一、貿(mào)易自由化與環(huán)境治理國際化的融合趨勢

全球重大環(huán)境事件以資源枯竭和生態(tài)系統(tǒng)退化為表象，有著生產(chǎn)和生活方式及能源利用技術(shù)水平等更深層次的原因。貿(mào)易自由化與環(huán)境治理國際化之間持續(xù)而復(fù)雜的聯(lián)系是“經(jīng)濟(jì)全球化”深入推進(jìn)的必然結(jié)果，且呈現(xiàn)從看似此消彼長、矛盾對立到相互促進(jìn)、和諧共處的發(fā)展軌跡[1]。

（一）貿(mào)易自由化對環(huán)境的消極影響

貿(mào)易自由化推動資源的優(yōu)化配置，為低碳技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的跨境流動創(chuàng)造了途徑，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對商業(yè)利益的片面化追求，不可避免地會產(chǎn)生環(huán)境污染和污染轉(zhuǎn)移等問題。在激烈的國際競爭中，發(fā)展中國家往往被迫選擇“逐底競爭”（race to the bottom）的惡性競爭模式，通過競相降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來增強(qiáng)自身的競爭力，為發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移高能耗、高污染的低端產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)造機(jī)會，從而實(shí)質(zhì)上助長了污染的跨國或跨區(qū)轉(zhuǎn)移[2]。同時，高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)鏈與較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相互作用，將造成“碳泄漏”（carbon leakage）的糟糕局面，不利于全球碳減排及氣候治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境污染外部性內(nèi)部化不僅會導(dǎo)致環(huán)境退化，還會引發(fā)市場失靈，進(jìn)而可能影響國際經(jīng)濟(jì)的交換效率并抵消貿(mào)易收益與社會福利[3]。而控制“跨界外部性”的關(guān)鍵是平衡貿(mào)易與環(huán)境之間的關(guān)系，為此國家需要在雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定層面做出努力。

（二）環(huán)境保護(hù)成為多邊貿(mào)易體制的重要價值目標(biāo)

盡管貿(mào)易自由化會對環(huán)境造成消極影響，但“環(huán)境庫茲涅茨倒U型曲線”（Kuznets Inverted Ushaped Curve）為自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)提供了理論支撐。該理論指出人均收入與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，假定在技術(shù)水平不變的條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響將持續(xù)增強(qiáng)至一定的臨界點(diǎn)，隨后在環(huán)境治理的作用下逐步降低[4]。環(huán)境不僅會影響貿(mào)易的微觀方面，如禁止流通不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，還會影響貿(mào)易的宏觀方面，如進(jìn)一步影響世界貿(mào)易格局的綠色貿(mào)易壁壘及市場準(zhǔn)入門檻。環(huán)境治理不再單獨(dú)以環(huán)境因素為依托，更輻射至貿(mào)易、服務(wù)、投資、知識產(chǎn)權(quán)等容易引發(fā)環(huán)境問題的領(lǐng)域。

自《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（簡稱GATT 1947）第20條的“一般例外”條款起，環(huán)境保護(hù)日益成為多邊貿(mào)易體制的重要價值目標(biāo)。GATT 1994第20條b款規(guī)定“保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”，g款規(guī)定“與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)的措施，此種措施必須與國內(nèi)的生產(chǎn)和銷售限制一同實(shí)施”。WTO雖然擴(kuò)大了環(huán)境規(guī)則體系的范圍，但其主要目標(biāo)是促進(jìn)全球貿(mào)易自由化，環(huán)境條款規(guī)定零散，加之將環(huán)境作為獨(dú)立議題的多哈回合談判因無法調(diào)和發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益而陷入僵局，許多遺留的環(huán)境問題在多邊貿(mào)易框架下仍未得到解決。自由貿(mào)易協(xié)定在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的浪潮中興起，嵌入環(huán)境條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為打破多邊貿(mào)易體制的談判僵局創(chuàng)造了機(jī)會。

（三）區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定對環(huán)境保護(hù)的作用日益突出

1994年1月1日，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，簡稱NAFTA）首創(chuàng)的專門性環(huán)境附加協(xié)定《北美環(huán)境合作協(xié)定》（North American Agreement on Environmental Cooperation，簡稱NAAEC）正式生效。NAAEC為監(jiān)管締約國環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的制定與實(shí)施提供法律基礎(chǔ)，單獨(dú)的環(huán)境委員會及爭端解決機(jī)制在協(xié)調(diào)處理締約國之間的環(huán)境事宜、協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由化之間的關(guān)系中發(fā)揮了積極的作用[5]。此后，《美國-墨西哥-加拿大貿(mào)易協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement，簡稱USMCA）也承襲了相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步推廣了“NAFTA模式”。與此同時，“歐盟模式”在貿(mào)易可持續(xù)影響評估的推動下，遵循可持續(xù)發(fā)展理念，通過部長理事會建立有關(guān)環(huán)境與貿(mào)易的基本政治框架，頒布一系列環(huán)境法規(guī)、政策和指令，以實(shí)施“統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”和“統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)志”[6]。

為促進(jìn)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作模式轉(zhuǎn)變，以《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership，簡稱TPP）和CPTPP為標(biāo)志的“TPP/CPTPP模式”進(jìn)一步增強(qiáng)了締約國環(huán)保義務(wù)的可操作性和執(zhí)行效力，提供了新一輪全球環(huán)境治理范式。

二、CPTPP的高水平環(huán)境治理范式

TPP曾被美國定義為高標(biāo)準(zhǔn)的、全面的、面向21世紀(jì)的巨型區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定（Mega Regional Trade Agreements），成為具有里程碑意義的下一代自由貿(mào)易協(xié)定的藍(lán)本。2017年1月23日，美國特朗普政府宣布退出TPP，使其無法達(dá)到生效條件。后來在日本的推動下，其余11國依托原有的協(xié)定簽訂了CPTPP，并于2018年12月30日正式生效。從文本上看，CPTPP保留了TPP的環(huán)境專章，并維持了原有的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)容。下文以文本研究為基礎(chǔ)，分析環(huán)境與貿(mào)易平衡的新發(fā)展。

（一）設(shè)置內(nèi)容廣泛的環(huán)境專章

CPTPP的環(huán)境規(guī)則，不僅采用專章形式對相關(guān)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行獨(dú)立、系統(tǒng)的規(guī)范，還在其他章節(jié)中廣泛地覆蓋了與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題。

首先，CPTPP采用環(huán)境專章形式。目前，自由貿(mào)易協(xié)定中規(guī)范環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系的形式主要包含四種。第一，在序言中對環(huán)境保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行抽象概括，如《中華人民共和國政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》在序言第十段中提及“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展及環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展中相互依存、相互加強(qiáng)的組成部分”，以尋求環(huán)境與貿(mào)易之間的平衡[7]；第二，不涉及具體權(quán)利義務(wù)的環(huán)境例外條款，典型如前述GATT 1994的締約國采取的環(huán)保措施若違反貿(mào)易協(xié)定下的義務(wù)，則可以援引第20條b款和g款的規(guī)定主張豁免；第三，通過專門的附屬協(xié)議補(bǔ)充主協(xié)議文本中環(huán)境保護(hù)的一般性條款，如前述附屬于NAFTA的NAAEC；第四，將環(huán)境問題作為單獨(dú)議題專設(shè)一章進(jìn)行規(guī)范，使其與貨物、服務(wù)貿(mào)易、投資章節(jié)具有同等的地位和法律效力。2004年美國在與智利及新加坡的FTAs中以環(huán)境專章的形式取代附屬協(xié)議，2006年歐盟因新貿(mào)易政策而開始采用“貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展”專章這種更為統(tǒng)一的形式來建立貿(mào)易與環(huán)境的聯(lián)系，2013年中國在與瑞士的FTAs中也首次采用了這種形式①《中華人民共和國和瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》第十二章專章規(guī)范“環(huán)境問題”，包含八項(xiàng)具體內(nèi)容。[8]。CPTPP第20章“環(huán)境”共包含23項(xiàng)條款以及兩個附件，主要涵蓋臭氧層保護(hù)（第20.5條）、保護(hù)海洋環(huán)境免于船舶污染（第20.6條）、保護(hù)生物多樣性（第20.13、20.14及20.17條）、向低排放和具有韌性的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變（第20.15條）及海洋捕撈漁業(yè)（第20.16條）五個環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，不僅規(guī)定了締約國在各領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，還規(guī)定了違反義務(wù)的處罰和補(bǔ)救措施，為緩和環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由化及發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的沖突，提供了較為明確的框架。

其次，CPTPP廣泛涵蓋了與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題。除了獨(dú)立的環(huán)境章節(jié)外，CPTPP第7章“衛(wèi)生與植物檢疫措施”、第8章“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”、第9章“投資”、第11章“金融服務(wù)”及第15章“政府采購”中也提及了與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題[9]。由此可見，CPTPP的環(huán)境條款不限于廣泛的目標(biāo)和一般性承諾，還包括許多特定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的詳細(xì)規(guī)定，兼具實(shí)質(zhì)性條款與程序性條款。相較于目前在亞太地區(qū)具有較大影響的FTAs，CPTPP所涵蓋的與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題范圍更為廣泛，見表1。

表1 亞太地區(qū)主要FTAs所含環(huán)境議題對比

（二）首創(chuàng)四級兼雙重環(huán)境爭端解決機(jī)制

CPTPP第28條規(guī)定“爭端解決機(jī)制”適用于勞工、環(huán)境及國有企業(yè)等領(lǐng)域，并且無論是理事會還是委員會都采用“協(xié)商一致”的議事規(guī)則，當(dāng)出現(xiàn)與環(huán)境相關(guān)的貿(mào)易爭端時，提倡先通過對話與磋商來解決。依據(jù)第20.20條至20.23條，環(huán)境爭端的磋商分為四個相互遞進(jìn)的程序，與第28條項(xiàng)下的爭端解決機(jī)制形成雙重保障，具有更強(qiáng)的操作性。

首先，爭端方會進(jìn)入“環(huán)境磋商”（environmental consultation）環(huán)節(jié)。第20.20條第1款主張各締約方盡可能一致地解釋和適用環(huán)境專章的規(guī)范內(nèi)容，對于任何影響實(shí)施的事項(xiàng)，也應(yīng)盡最大努力通過對話、磋商或信息交流等方式處理。磋商通過聯(lián)絡(luò)點(diǎn)進(jìn)行，提起磋商的請求方（requesting party）應(yīng)向磋商的回應(yīng)方（responding party）和其他締約方發(fā)送有關(guān)磋商事宜的通知，其他締約方若認(rèn)為所涉磋商事項(xiàng)與其存在實(shí)質(zhì)性利害關(guān)系，可以作為參與方參與磋商。

其次，磋商無果后進(jìn)入“高級代表磋商”（senior representative consultation）環(huán)節(jié)。環(huán)境磋商要求在收到書面請求后的三十天內(nèi)，盡可能以雙方同意的方式進(jìn)行。若雙方磋商失敗，任一磋商方可以請求環(huán)境委員會中磋商各方的高級代表介入問題處理，高級代表在收到書面申請后應(yīng)盡速召開會議以尋求解決途徑。

再次，若仍無法解決爭端則可訴諸部長級磋商（ministerial consultation）。在第20.20條（環(huán)境磋商）及第20.21條（高級代表磋商）環(huán)節(jié)爭議不能解決時，任一磋商方可將該事項(xiàng)提交磋商方在締約時約定的相關(guān)部長。

最后，當(dāng)?shù)?0條規(guī)定的三個層級的磋商都失敗時，還可依據(jù)第28條的規(guī)定，成立專家小組進(jìn)入爭端解決程序。

由此可見，CPTPP設(shè)立專門負(fù)責(zé)環(huán)境事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，并首創(chuàng)性地確立四級磋商機(jī)制和雙重爭端解決機(jī)制，有利于爭端解決機(jī)制實(shí)施過程的高度透明化，最終有助于實(shí)現(xiàn)貿(mào)易爭端解決的效率與公正。

（三）具體支持多邊環(huán)境條約的執(zhí)行

與其他FTAs將多邊環(huán)境條約“一攬子”集中在一個條款中予以提及的方式不同，CPTPP環(huán)境章節(jié)將臭氧層保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性等協(xié)定分列在單獨(dú)條款中，并進(jìn)行具體規(guī)定。

首先，對締約國及潛在締約國附加遵守義務(wù)。第20.4條“多邊環(huán)境協(xié)定”強(qiáng)調(diào)貿(mào)易條約與環(huán)境條約的相互協(xié)調(diào)，對締約國附加明確承諾遵守《關(guān)于耗損臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《國際防止船舶污染國際公約》及其議定書和修正文本的義務(wù)。此外，第20.16條在有關(guān)保障對海洋物種可持續(xù)利用和保護(hù)的腳注中提及了《聯(lián)合國海洋法公約》。一方面，這是對已加入上述多邊環(huán)境條約的締約國承諾的再確認(rèn)；另一方面，對于未批準(zhǔn)多邊環(huán)境條約的潛在締約國而言，承認(rèn)多邊環(huán)境條約項(xiàng)下的義務(wù)成為其申請加入CPTPP的先決條件（precondition）[10]。

其次，擴(kuò)展了多邊環(huán)境條約項(xiàng)下的義務(wù)。如第20.17條第5款規(guī)定的“為進(jìn)一步處理野生動植物，包括其部分和產(chǎn)品的非法獲取和非法貿(mào)易問題，每一締約方應(yīng)采取措施打擊并合作阻止野生動植物貿(mào)易”，擴(kuò)大了《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》中對指定物種跨境轉(zhuǎn)移進(jìn)行監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性義務(wù)；第20.16條第5款第2條腳注擴(kuò)展了“預(yù)防、制止和消除非法、不報告、不受管制（IUU）捕撈的國際行動計劃”中關(guān)于“捕撈”的定義。

最后，加強(qiáng)了多邊環(huán)境條約的義務(wù)履行機(jī)制。依據(jù)文本分析，此種強(qiáng)化主要體現(xiàn)在如下三個方面。第一，將締約國的次級中央政府納入義務(wù)主體范圍。傳統(tǒng)國際法一般只對國家或中央政府一級施加遵守義務(wù)，CPTPP特別地將各締約國對其次級中央政府的作為或不作為負(fù)責(zé)作為合作機(jī)制的一部分[10]。第20.12條第9款規(guī)定，如果某一締約方認(rèn)為另一方次級中央政府的某一環(huán)境法律通過一種持續(xù)或反復(fù)的作為或不作為未能由相關(guān)次級中央政府有效執(zhí)行且影響締約方之間的貿(mào)易或投資，則雙方可以進(jìn)行對話；前述第20.17條第5款規(guī)定的“每一締約方應(yīng)采取措施打擊并合作阻止野生動植物貿(mào)易”強(qiáng)制性義務(wù)，包含次級中央政府的管轄范圍。第二，加入涉及非政府實(shí)體的一般條款?！稙l危野生動植物種國際貿(mào)易公約》未包含締約國的非政府實(shí)體，而CPTPP第20.17條第4款要求“每一方締約方進(jìn)一步承諾：努力開展和加強(qiáng)與利害相關(guān)的非政府實(shí)體之間的合作和協(xié)商，以增強(qiáng)打擊野生動植物非法獲取和非法貿(mào)易措施的實(shí)施力度”，由此擴(kuò)大了上述多邊環(huán)境公約的主體范疇。第三，允許援引第20條及第28條規(guī)定的爭端解決程序?qū)嵤┵Q(mào)易制裁。國際法不同于國內(nèi)法，通常依賴責(zé)任主體的自覺以落實(shí)責(zé)任[11]。在國際環(huán)境法領(lǐng)域，保證國家履行義務(wù)的“軟性”措施包括利用輿論壓力及國家對于國際聲譽(yù)維護(hù)的意愿等，貿(mào)易制裁并不在列。而CPTPP規(guī)定的爭端解決程序?yàn)榫喖s國采取貿(mào)易制裁以促進(jìn)多邊環(huán)境條約的執(zhí)行提供了基礎(chǔ)。如果不能通過前述四級兼雙重爭端解決機(jī)制解決爭端，則主張另一締約方行為影響雙方之間貿(mào)易或投資的締約方可以通過中止同等效力的利益進(jìn)行報復(fù)，從而提高現(xiàn)有多邊環(huán)境條約的執(zhí)行力。

（四）強(qiáng)調(diào)信息披露和公眾參與

CPTPP遵循《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》確立的公眾參與原則，通過具體規(guī)范強(qiáng)化公眾參與和信息披露，使個人或其他締約方有權(quán)就環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行申訴，對塑造締約國環(huán)境聲譽(yù)具有重要作用[12]。

首先，設(shè)立規(guī)范信息披露和公眾參與的專門條款。環(huán)境章節(jié)包含三條與信息披露和公眾參與相關(guān)的具體條款，分別是第20.7條“程序事項(xiàng)”、第20.8條“公眾參與機(jī)會”及第20.9條“公開意見”。其中，第20.9條第3款要求“每一締約方應(yīng)在本協(xié)議對其生效之日起180天內(nèi)，將負(fù)責(zé)接收和答復(fù)第1款中所指書面意見的一個或多個實(shí)體通知其他締約方”，確保公眾能對貿(mào)易協(xié)定的決策過程施加影響。

其次，公眾參與和信息披露原則貫穿所有實(shí)質(zhì)性環(huán)境議題條款。環(huán)境章節(jié)中各條規(guī)范實(shí)質(zhì)性環(huán)境議題的條款都包含公眾參與和信息披露的內(nèi)容，包括保護(hù)臭氧層、保護(hù)海洋環(huán)境免受船舶污染及保護(hù)生物多樣性等。此外，設(shè)立環(huán)境委員的程序性規(guī)定也強(qiáng)調(diào)了公眾參與和信息披露的重要性，以保證環(huán)境信息的透明度，體現(xiàn)了此二者作為CPTPP核心原則的地位。

同時，CPTPP允許非政府實(shí)體加入爭端解決程序。第28.13條規(guī)定，專家小組在聽證的過程中應(yīng)該考慮締約國境內(nèi)非政府實(shí)體的相關(guān)書面請求。

從長遠(yuǎn)角度來看，CPTPP對FTAs中所含環(huán)境條款內(nèi)容的發(fā)展，將對締約國國內(nèi)環(huán)境治理方式與進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并引領(lǐng)全球自由貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)向著更高水平發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大國際機(jī)制對國內(nèi)環(huán)境保護(hù)制度的滲透和監(jiān)督。

三、中國自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境保護(hù)規(guī)則的現(xiàn)實(shí)問題

在新冠疫情的沖擊下，“經(jīng)濟(jì)全球化”面臨更大挑戰(zhàn)，中國申請加入CPTPP將進(jìn)一步開放貿(mào)易市場，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動能。而中國若成為CPTPP締約國則需承擔(dān)更高水平的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，如此，必須明晰我國當(dāng)前FTAs環(huán)境保護(hù)規(guī)則在應(yīng)對未來挑戰(zhàn)時可能存在的主要問題。

（一）尚未形成統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則

如上所述，CPTPP的環(huán)境規(guī)則在所涉范圍、締約義務(wù)及爭端解決機(jī)制方面確立了較高水平的標(biāo)準(zhǔn)。迄今為止，中國已簽署并實(shí)施了19個自由貿(mào)易協(xié)定，涉及26個國家或地區(qū)①數(shù)據(jù)來源為“中華人民共和國商務(wù)部 中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)”，網(wǎng)站地址：http://fta.mofcom.gov.cn/。。在設(shè)有環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的FTAs中，環(huán)境保護(hù)規(guī)則主要體現(xiàn)在文本的序言、一般例外條款、投資或者環(huán)境等章節(jié)中，尚未形成統(tǒng)一的文本規(guī)劃[13]。其中，只有《中華人民共和國與瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》《中華人民共和國政府和格魯吉亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》《中華人民共和國政府和智利共和國政府關(guān)于修訂〈自由貿(mào)易協(xié)定＞及〈自由貿(mào)易協(xié)定關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的補(bǔ)充協(xié)定＞的議定書》《關(guān)于升級〈中華人民共和國政府和新加坡共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定＞的議定書》《中華人民共和國政府與大韓民國政府自由貿(mào)易協(xié)定》（以下簡稱《中韓自貿(mào)協(xié)定》）包含單獨(dú)的環(huán)境章節(jié)。中國于2021年3月8日正式批準(zhǔn)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān) 系 協(xié) 定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP）是目前全球規(guī)模最大的自由貿(mào)易協(xié)定，字母“C”代表“全面”，理應(yīng)包括環(huán)境可持續(xù)，而目前其環(huán)境章節(jié)缺失，對環(huán)境保護(hù)問題的規(guī)范力度尚未體現(xiàn)出“高水平”[14]。

以上述《中韓自貿(mào)協(xié)定》為例，第16章“環(huán)境與貿(mào)易”共有九個條款，是現(xiàn)今中國簽訂的FTAs中最全面的環(huán)境保護(hù)協(xié)定[15]，與CPTPP存在一定的共通性。其一，在尊重各國環(huán)境監(jiān)管主權(quán)權(quán)利與強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)重要性之間取得平衡，確認(rèn)締約國管理本國環(huán)境事務(wù)的主權(quán)權(quán)利，同時要求各締約國確保其國內(nèi)法律和政策鼓勵高水平環(huán)境保護(hù)，并持續(xù)提升保護(hù)水平，如《中韓自貿(mào)協(xié)定》第16.3條與CPTPP第20.3條第2及第3款；其二，扭轉(zhuǎn)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引外國投資過程中的“逐底競爭”，禁止締約國為鼓勵貿(mào)易或投資而放棄或減損其國內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的必要環(huán)境措施，如《中韓自貿(mào)協(xié)定》第16.5條第6款。由此可見，中國FTAs雖然在朝著高水平方向努力，但尚未形成統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則。

（二）對多邊環(huán)境條約重視程度不足

CPTPP環(huán)境規(guī)則不僅將多邊環(huán)境協(xié)定納入條約義務(wù)范圍，還進(jìn)行了相應(yīng)擴(kuò)展，包括要求締約國確保公眾參與立法并承諾通過國內(nèi)法律體系履行特定多邊環(huán)境條約項(xiàng)下的承諾。盡管中國承認(rèn)并維護(hù)多邊環(huán)境協(xié)定的重要性，但現(xiàn)行FTAs沒有明確納入任何多邊環(huán)境條約，更沒有規(guī)定任何具有國際法約束力的義務(wù)。中國及其FTAs伙伴僅重申將利用國內(nèi)立法來有效履行雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定的現(xiàn)有承諾。

而就我國的國內(nèi)立法而言，落實(shí)瀕危野生動植物貿(mào)易、臭氧層保護(hù)等領(lǐng)域的多邊環(huán)境條約義務(wù)的國內(nèi)法律尚不完善，在自由貿(mào)易過程中缺乏履行多邊環(huán)境條約義務(wù)的機(jī)制保障。

（三）FTAs環(huán)境義務(wù)執(zhí)行力弱

中國的FTAs不包含環(huán)境保護(hù)的“硬法律”,大多數(shù)條款都是“軟法律”建議。采用“軟法律”的形式雖然可以避免將強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)義務(wù)強(qiáng)加給締約國，有利于促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是因?yàn)槿狈s束力而存在執(zhí)行力弱的問題。相比之下，CPTPP的五類實(shí)質(zhì)性環(huán)境保護(hù)議題中的每一類都對締約國附加了強(qiáng)制性義務(wù)。

此外，中國的FTAs既沒有為環(huán)境爭端制定具體的爭端解決程序，也沒有排除一般爭端解決機(jī)制對與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題的適用?！吨许n自貿(mào)協(xié)定》中規(guī)定與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境爭端可以通過兩國之間的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或環(huán)境委員會解決，但二者均不能發(fā)布具有約束力的文件，而CPTPP環(huán)境章節(jié)及爭端解決章節(jié)確立的四級兼雙重爭端解決程序中的每一級均能做出對雙方具有約束力的決定。

四、中國提升自由貿(mào)易中環(huán)境保護(hù)水平的實(shí)踐進(jìn)路

黨的十九大報告明確指出，“生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。中國正在成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價已經(jīng)形成共識，汲取CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境規(guī)則的有益經(jīng)驗(yàn)，有助于完善我國環(huán)境保護(hù)法律體系，并且為可能面臨的CPTPP在我國的落地問題及其他自由貿(mào)易協(xié)定談判奠定基礎(chǔ)。

（一）提升中國FTAs環(huán)境保護(hù)規(guī)則應(yīng)對能力

針對當(dāng)前中國FTAs環(huán)境規(guī)則尚未形成統(tǒng)一體系的現(xiàn)狀，一方面，中國應(yīng)積極參與國際環(huán)境法的發(fā)展進(jìn)程。在國際環(huán)境法發(fā)展的過程中，任何國家如果只是被動地接受積極參與者制定的規(guī)則，都將面臨無法保護(hù)自己國家利益的巨大風(fēng)險。中國作為一個負(fù)責(zé)任的大國，為避免被動地接受和遵守與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不符的環(huán)境規(guī)則，應(yīng)全面分析和考慮我國環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的總體戰(zhàn)略布局，改變目前FTAs中環(huán)境規(guī)則分散、無序的狀態(tài)，提出一個高標(biāo)準(zhǔn)的與貿(mào)易相關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則“中國版本”，促進(jìn)中國FTAs環(huán)境規(guī)則的統(tǒng)一。具體而言，應(yīng)采用環(huán)境專章的形式，重視對相關(guān)國家施加具有國際法約束力的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并建立適用于環(huán)境爭議的爭端解決機(jī)制，提升中國FTAs環(huán)境規(guī)則的約束力和執(zhí)行力。

另一方面，中國應(yīng)考慮對FTAs中的一些不利條款作保留。具體可效仿CPTPP中部分發(fā)展中締約國的做法，以簽訂諒解書、備忘錄或者換文的方式降低因國內(nèi)相對較低的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的風(fēng)險[16]。

（二）完善國內(nèi)環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易相關(guān)立法

首先，借鑒CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)則，著力完善環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。結(jié)合我國具體情況，可以從以下三方面著手。其一，加強(qiáng)我國環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行力度。2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）僅對環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行和處罰措施進(jìn)行概括性規(guī)定，在后續(xù)立法修訂的過程中，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、分析CPTPP環(huán)境規(guī)則中的執(zhí)行機(jī)制，并結(jié)合我國實(shí)際，將環(huán)境保護(hù)執(zhí)法落到實(shí)處。其二，強(qiáng)化公眾參與。公眾參與的重要性得到《內(nèi)羅畢宣言》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《奧胡斯公約》①《奧胡斯公約》全稱為《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，在環(huán)境信息公開制度發(fā)展過程中具有里程碑的意義，引起了中國立法者對于公眾參與原則的關(guān)注。等國際法律文件的認(rèn)可，CPTPP對于信息披露和公眾參與的推進(jìn)體現(xiàn)了公民環(huán)境權(quán)理論與實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。我國2014年《環(huán)境保護(hù)法》第五條明確將公眾參與確定為中國環(huán)境法治的一項(xiàng)基本原則，但依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，公民不具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。對此，我國應(yīng)該借鑒CPTPP的有關(guān)規(guī)定，為公民參與環(huán)境治理的條件、程序和補(bǔ)救措施提供更為詳細(xì)的規(guī)范。其三，提升對海洋保護(hù)和漁業(yè)補(bǔ)貼問題的關(guān)注度。細(xì)化2017年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》中珍惜、瀕危海洋生物物種的范圍，加強(qiáng)針對非法捕撈等破壞海洋環(huán)境違法行為的執(zhí)法力度[17]。

其次，應(yīng)同步提高對外貿(mào)易法規(guī)范水平。CPTPP的環(huán)境規(guī)則在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的同時，為促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易的自由化創(chuàng)造了條件。而我國對外貿(mào)易與投資方面的立法很少涉及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國藥品管理法》等環(huán)境立法中也只有少數(shù)與貿(mào)易相關(guān)的規(guī)定，兩個領(lǐng)域的互動性不強(qiáng)。為樹立我國在推進(jìn)自由貿(mào)易進(jìn)程中重視環(huán)境保護(hù)的良好形象，需要深入分析高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的深層次原因，依托我國經(jīng)貿(mào)發(fā)展的總體布局，盡快在CPTPP環(huán)境規(guī)則中涉及的瀕危野生動植物貿(mào)易、臭氧層保護(hù)等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展國內(nèi)立法，緩解和突破我國適用高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)規(guī)則時可能遇到的限制。

（三）加強(qiáng)非條約領(lǐng)域的環(huán)境合作

“一帶一路”倡議是“新時期對外開放的重大舉措”“中國經(jīng)濟(jì)外交的新平臺”“一種新型區(qū)域合作機(jī)制”。從地理范圍看，“一帶一路”沿線國家大多與CPTPP締約方（包括潛在締約方）及貿(mào)易伙伴有著較大的重合。為維系良好的區(qū)域貿(mào)易伙伴關(guān)系，中國應(yīng)尋求與“一帶一路”沿線國家在環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上的相互認(rèn)可，以綠色理念支撐“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)非條約領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)合作，為將來可能的自由貿(mào)易協(xié)定合作奠定基礎(chǔ)。

同時，利用非政府組織平臺，擴(kuò)大中國在自由貿(mào)易環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際影響力。自2020年11月15日RCEP正式簽訂后，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會便開始籌備RCEP 4C會議，并于12月18日舉行第一次線上會議，對在亞太地區(qū)依托自由貿(mào)易協(xié)定開展環(huán)境保護(hù)做出積極呼吁，體現(xiàn)了中國非政府組織的責(zé)任感。未來，應(yīng)對CPTPP環(huán)境規(guī)則對中國的實(shí)質(zhì)影響，非政府組織仍將起到不可忽視的作用。

五、結(jié) 語

環(huán)境保護(hù)自20世紀(jì)六七十年代以來持續(xù)成為國際社會的熱點(diǎn)問題，多邊貿(mào)易體制雖有意解決環(huán)境問題，但囿于各締約國之間的利益難以調(diào)和，諸多環(huán)境事項(xiàng)久拖不決。區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定以協(xié)調(diào)一致的行動有效應(yīng)對環(huán)境問題，其優(yōu)勢日益凸顯。亞太地區(qū)是環(huán)境問題的重點(diǎn)領(lǐng)域，CPTPP打造的高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境治理范式對中國產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響?；谥袊蛏鷳B(tài)文明建設(shè)重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者的角色定位，中國在自由貿(mào)易中發(fā)展環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐進(jìn)路有：①在自由貿(mào)易協(xié)定層面，積極參與國際環(huán)境法的制定，打造自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境治理規(guī)則的“中國標(biāo)準(zhǔn)”；②在國內(nèi)法層面，增加公眾參與機(jī)會，細(xì)化海洋環(huán)境與野生動物保護(hù)規(guī)范，改善國內(nèi)環(huán)境立法與對外貿(mào)易立法之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；③在非條約領(lǐng)域，依托“一帶一路”倡議及非政府組織，提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的相互認(rèn)可度，打造良好區(qū)域治理生態(tài)。