城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管及激勵(lì)考核分析
——以南京市為例

楊 銳

（南京市水務(wù)設(shè)施管理中心，南京 210000）

污水處理是水環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)支撐，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，污水處理設(shè)施也是聚集人口、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)張城市的必要配套。南京市作為長江三角洲地區(qū)的唯一特大城市（上海為超大城市）、東部地區(qū)重要中心城市，歷來高度關(guān)注治水。2020年以來，南京市22個(gè)國省考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例、7條省控入江支流和10條省考城鎮(zhèn)內(nèi)河水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、72個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率均為100%，地表水環(huán)境質(zhì)量連續(xù)居江蘇省前列。南京市水環(huán)境建設(shè)取得的成績離不開對污水收集處理行業(yè)的政策支持與系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)，也離不開有效的監(jiān)管與考核。政策支持與系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)確保了處理規(guī)模的穩(wěn)步提升，以便盡快實(shí)現(xiàn)污水應(yīng)收盡收；有效的監(jiān)管與考核則確保了建成設(shè)施全力發(fā)揮作用，以便最大化發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。

1 南京市城鎮(zhèn)污水處理基本情況

截至2021年5月底，南京市已投運(yùn)的城鎮(zhèn)生活污水處理廠共有61座（不計(jì)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施），總處理規(guī)模已接近340萬t。按處理規(guī)模劃分，萬噸以上規(guī)模的污水處理廠有29座，萬噸以下有32座。按區(qū)域劃分，主城區(qū)有10座，江北新區(qū)有2座，江寧區(qū)有18座，溧水區(qū)有8座，高淳區(qū)有7座，浦口區(qū)有7座，六合區(qū)有9座。除六合區(qū)相關(guān)鎮(zhèn)街污水處理廠（8座）正在實(shí)施出水一級A提標(biāo)改造外，其余53座污水處理廠出水指標(biāo)均達(dá)到或高于《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918—2002）的一級A出水標(biāo)準(zhǔn)。按市區(qū)兩級職責(zé)劃分，市級直管污水處理廠有8座，其余污水處理廠由區(qū)級直管，市級監(jiān)督。

2 污水處理廠運(yùn)行管理的監(jiān)督考核

一座污水處理廠的基本職責(zé)是將所收集的污水經(jīng)系統(tǒng)處理后轉(zhuǎn)變?yōu)榉弦蟮摹⒖杀画h(huán)境接納的再生水，同時(shí)妥善處理這一過程產(chǎn)生的附加產(chǎn)物。為確保這一職責(zé)的順利實(shí)現(xiàn)，污水處理廠必須圍繞運(yùn)行和維護(hù)兩個(gè)要點(diǎn)進(jìn)行日常生產(chǎn)經(jīng)營管理。

運(yùn)行主要圍繞水量、水質(zhì)進(jìn)行，需要及時(shí)調(diào)整水量與水質(zhì)參數(shù)，對一般生產(chǎn)過程中所涵蓋的預(yù)處理、生化反應(yīng)（厭氧、缺氧、好氧）、污泥回流、二沉池單元及污泥脫水系統(tǒng)、供氣系統(tǒng)、加藥系統(tǒng)、配電系統(tǒng)等進(jìn)行實(shí)時(shí)介入控制，以便最終使處理水量、水質(zhì)達(dá)到設(shè)計(jì)的排放標(biāo)準(zhǔn)。而維護(hù)則是確保運(yùn)行能力的前提?，F(xiàn)代污水處理廠主要處理工藝的基本原理是相通的，但是其涉及大量的設(shè)施設(shè)備，普遍占地不小，因此它是一個(gè)大型工廠，同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜的機(jī)電混合體，維護(hù)就顯得至關(guān)重要。一是圍繞設(shè)施設(shè)備保障，擬定維護(hù)作業(yè)計(jì)劃，制定周期性的大、中、小修計(jì)劃并落實(shí)。設(shè)備維保必須有前瞻性，力爭做到防患于未然，而不是見壞修壞。二是要對藥劑、保障物資進(jìn)行統(tǒng)籌管理，制定購買、保管與使用計(jì)劃?？傊\(yùn)行和維護(hù)兩者必須有機(jī)結(jié)合，缺一不可。

2.1 監(jiān)管與考核

污水處理廠的主要工作是運(yùn)行和維護(hù)，要做好這兩點(diǎn)，其必須制定相應(yīng)的保障措施，形成系統(tǒng)的管理辦法和臺賬資料，做到有章可依、有跡可循，這樣就為監(jiān)管提供了抓手。針對兩大要點(diǎn)及其保障措施，《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行管理考核標(biāo)準(zhǔn)》（2020年版）從污水管理、污泥管理、生產(chǎn)運(yùn)行管理、臺賬管理、污水處理能耗及成本、水質(zhì)與檢驗(yàn)、設(shè)備與儀表、安全管理、廠容廠貌、制度建設(shè)等十大方面對污水處理廠的考核予以規(guī)范化，該考核標(biāo)準(zhǔn)與國家相關(guān)行業(yè)規(guī)范緊密結(jié)合，為各級監(jiān)管部門提供了有力抓手。南京市水務(wù)局作為行業(yè)主管部門，按季度依據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)對各污水處理廠進(jìn)行嚴(yán)格考核，其間適當(dāng)采取各區(qū)交叉互查的形式，交流行業(yè)最新動態(tài)，取長補(bǔ)短，最終形成考核簡報(bào)通報(bào)各責(zé)任單位并跟蹤落實(shí)整改，有力推進(jìn)了南京市污水處理行業(yè)的不斷進(jìn)步。

針對市管（主城）污水處理企業(yè)，南京市水務(wù)局還與運(yùn)營單位簽署了特許經(jīng)營協(xié)議或服務(wù)協(xié)議。運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不僅與水量、水質(zhì)掛鉤，有的同時(shí)與考核分?jǐn)?shù)關(guān)聯(lián)，低于一定的分?jǐn)?shù)，要按比例扣除運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。這就從機(jī)制設(shè)計(jì)上給各污水處理企業(yè)套上“緊箍咒”，要求他們必須審慎運(yùn)行，確保各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都能做好。

2.2 考核關(guān)注的重點(diǎn)

《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行管理考核標(biāo)準(zhǔn)》（2020年版）中的十大項(xiàng)是一個(gè)全面的范疇，日常監(jiān)管還需要做到有的放矢，抓重難點(diǎn)。目前，市場應(yīng)用的污水處理工藝都已比較成熟，對于一個(gè)經(jīng)費(fèi)保障正常的污水處理廠來說，只要進(jìn)水沒有特別異常，出水達(dá)標(biāo)不是一個(gè)主要問題。目前監(jiān)管的重點(diǎn)在于污泥外運(yùn)處置、化驗(yàn)室質(zhì)量建設(shè)、?；饭芸嘏c安全生產(chǎn)。

就南京市來說，由于總的處理規(guī)模較大，污泥產(chǎn)生量較高，終端處置量仍處于偏緊狀態(tài)，從行業(yè)監(jiān)管角度看，必須從嚴(yán)監(jiān)管，確保困難情況下污泥外運(yùn)處置也絕對安全。依托污水監(jiān)管信息平臺，南京市可以對污泥外運(yùn)車輛實(shí)施動態(tài)監(jiān)督，其具備過往軌跡查看、實(shí)時(shí)報(bào)警等功能，為監(jiān)管提供了專業(yè)工具?；?yàn)室建設(shè)是另一個(gè)相對薄弱點(diǎn)，也是行業(yè)共性問題。受制于客觀條件、思維理念等因素，水質(zhì)化驗(yàn)在項(xiàng)目頻次、質(zhì)量控制等方面與行業(yè)要求尚有差距。一方面要加強(qiáng)宣貫，形成嚴(yán)格依據(jù)客觀情況而非經(jīng)驗(yàn)調(diào)整工藝參數(shù)的理念，另一方面要加強(qiáng)化驗(yàn)室建設(shè)，對人員配備、設(shè)備儀器配置有量的要求。近年來，安全生產(chǎn)與?；饭芸赜l(fā)受到各級政府的關(guān)注，安全生產(chǎn)無小事。作為污水處理企業(yè)，本身就具有較多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，但是企業(yè)往往習(xí)以為常，遇到隱患有見怪不怪的思想惰性。這就對各級監(jiān)管部門提出了更高要求，一方面要不斷適應(yīng)新形勢，注意修煉內(nèi)功，加強(qiáng)安全生產(chǎn)理論的學(xué)習(xí)，另一方面要將所學(xué)轉(zhuǎn)化為監(jiān)管之手，去提醒、督促污水處理企業(yè)，時(shí)刻繃緊安全生產(chǎn)這根弦，將各項(xiàng)安全生產(chǎn)要求落實(shí)到位，最大限度消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3 廠網(wǎng)一體化考核

3.1 廠網(wǎng)一體化考核的客觀需求

污水收集和處理系統(tǒng)包括管網(wǎng)和污水處理廠，管網(wǎng)負(fù)責(zé)全面收集、全面輸送，污水處理廠負(fù)責(zé)全面處理、達(dá)標(biāo)排放。整個(gè)系統(tǒng)的環(huán)境貢獻(xiàn)表現(xiàn)為污染物削減量。由于最終要求達(dá)標(biāo)排放，污染物削減量主要取決于有多少污染物被送到污水處理廠進(jìn)行處理。時(shí)至今日，我國污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營已日漸完善，對來水進(jìn)行妥善處理并達(dá)標(biāo)排放已不是主要矛盾。

目前，整個(gè)系統(tǒng)的短板在于管網(wǎng)。管網(wǎng)問題主要造成三個(gè)后果：污水沒有得到全面收集；被收集的污水在輸送過程中大量進(jìn)入環(huán)境；環(huán)境水體也進(jìn)入污水管網(wǎng)，造成污水處理廠處理大量原本無須處理的環(huán)境水。前兩個(gè)后果造成一定的環(huán)境危害，后一個(gè)后果造成公共財(cái)政浪費(fèi)。就南京市而言，對于污水處理企業(yè)，目前的主流方式是按處理量付費(fèi)；對于管網(wǎng)運(yùn)維企業(yè)，則依據(jù)所管護(hù)的管網(wǎng)、泵站、閘（壩）等的設(shè)施量，按相應(yīng)定額標(biāo)準(zhǔn)付費(fèi)，類似于成本+酬金制。這樣的激勵(lì)模式并不能有效促進(jìn)管網(wǎng)問題的解決，從而提高污染物收集量和運(yùn)輸效率。從整個(gè)系統(tǒng)來看，激勵(lì)出現(xiàn)了錯(cuò)配，系統(tǒng)的核心貢獻(xiàn)在于污染物的有效收集，而激勵(lì)卻體現(xiàn)在了污水處理廠。就污水處理廠而言，它并不關(guān)心所收集的水是否是真正的污水（除非影響工藝處理），甚至還存在負(fù)激勵(lì)：對于污水處理廠來說，面對雨天或汛期的大量來水，達(dá)標(biāo)排放并不困難。提高管網(wǎng)質(zhì)量、逐步使污水處理廠的來水濃度達(dá)到設(shè)計(jì)要求，筆者認(rèn)為這并不是技術(shù)問題，而是激勵(lì)或者管理考核問題。所以，客觀現(xiàn)實(shí)呼喚真正的廠網(wǎng)一體化考核，呼喚更加切實(shí)有效的激勵(lì)機(jī)制。

3.2 廠網(wǎng)一體化考核的建議

廠網(wǎng)一體化并不能狹隘理解為廠網(wǎng)屬于一家管理，而是包含兩層含義。一是協(xié)同運(yùn)行、無縫對接，形成信息共享、聯(lián)動迅速的廠網(wǎng)一體化運(yùn)行格局。二是從激勵(lì)角度看，廠網(wǎng)應(yīng)實(shí)行一體化統(tǒng)籌激勵(lì)。在上述前提下，實(shí)行統(tǒng)籌激勵(lì)的原則是將收集片區(qū)污水量理論節(jié)約值的一部分（如80%）獎勵(lì)給管網(wǎng)運(yùn)營單位，同時(shí)視情況將污水處理廠超設(shè)計(jì)部分處理水量按運(yùn)行單價(jià)打折支付。具體方式如表1所示。污水處理廠的污水處理量滿足以下條件：≤＜。相關(guān)計(jì)算公式為：

表1 廠網(wǎng)統(tǒng)籌激勵(lì)策略

式中：為核算片區(qū)生活用水總量，t；為核算片區(qū)生活污水理論規(guī)模，t；為激勵(lì)費(fèi)用，元；為核算片區(qū)取自公共供水的生活用水總量，t；為核算片區(qū)取自自備水源的生活用水總量，t；為收集片區(qū)污水處理廠的實(shí)際處理量，t；為污水處理廠運(yùn)行單價(jià)，元/t；為進(jìn)廠COD濃度均值，mg/L；為統(tǒng)籌激勵(lì)中進(jìn)廠COD濃度臨界值，取260 mg/L。

若污水處理廠實(shí)際處理量高出核算片區(qū)供水總量，則說明有外水進(jìn)入；若污水處理廠實(shí)際處理量小于核算片區(qū)生活污水理論規(guī)模，則說明污水未做到應(yīng)收盡收。以上兩種情況對管網(wǎng)運(yùn)維單位不予激勵(lì)?！妒彝馀潘O(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50014—2021）中，生活污水定額按當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)用水定額的90%取值，考慮到種種誤差，特別是廠內(nèi)進(jìn)出水損耗，本文按用水定額的85%取值。特定條件下給予管網(wǎng)運(yùn)維單位相應(yīng)激勵(lì)，可以提高其收集和運(yùn)輸污染物的效率，后續(xù)還應(yīng)匹配相應(yīng)懲戒措施，形成合力。

4 結(jié)語

本文以南京市為例，介紹了城鎮(zhèn)污水處理廠的主要監(jiān)管與考核方式，并提出廠網(wǎng)一體化考核的建議。污水收集處理系統(tǒng)的一體化激勵(lì)考核是行業(yè)后續(xù)發(fā)展需要深入思考的問題，而片面強(qiáng)調(diào)處理規(guī)模并不是解決問題的關(guān)鍵，也不符合污水處理提質(zhì)增效的本質(zhì)要求。未來，要探索更加有效的激勵(lì)機(jī)制，開展廠網(wǎng)一體化考核，提高污染物收集量和運(yùn)輸效率。