上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展研究

□ 張 詠

2019年11月，習(xí)近平總書記視察上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分肯定其民主意義和價(jià)值，指出“人民民主是一種全過程民主”。2021 年10 月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上，將全過程人民民主解讀為“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”。12月19日，學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆六中全會(huì)和中央人大工作會(huì)議精神、持續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想交流會(huì)上，中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書指出，要堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，不斷發(fā)展全過程人民民主。要進(jìn)一步健全完善發(fā)展全過程人民民主的機(jī)制和平臺(tái)，使人大各項(xiàng)工作建立在堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。

為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記講話精神以及栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)的要求，更好理解“全過程人民民主”重大理念和發(fā)展全過程人民民主，上海市人大常委會(huì)積極將基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能由“立法中”向“立法前”“立法后”兩端延伸，使其逐漸成為服務(wù)于“參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、普法守法、社會(huì)共治”的“建言站、直通車、助推器、宣傳臺(tái)”，也成為實(shí)踐和發(fā)展全過程人民民主的有效平臺(tái)。盡管功能拓展豐富了基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)踐全過程人民民主的內(nèi)涵，但其并非“立法程序”下的全過程，也產(chǎn)生了一些問題。筆者通過爬梳文獻(xiàn)、專題座談、訪談學(xué)者及實(shí)地走訪等方式展開調(diào)研。通過參鑒基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新做法，廣泛聽取建議，在梳理功能拓展沿革與現(xiàn)狀，肯定其積極意義的基礎(chǔ)上，從指導(dǎo)思想、功能定位、具體步驟等方面，探索功能拓展的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用，促進(jìn)全過程人民民主再創(chuàng)新再實(shí)踐提出建議。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的沿革與現(xiàn)狀

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的歷史沿革

基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立以來，大致經(jīng)歷了“地方實(shí)驗(yàn)—制度擴(kuò)散—功能拓展”三個(gè)階段。2015 年以前，部分地方人大常委會(huì)開始有關(guān)制度嘗試，甘肅省人大常委會(huì)設(shè)立“地方立法聯(lián)系點(diǎn)”，四川省人大常委會(huì)設(shè)立“法制工作聯(lián)系點(diǎn)”。各地人大常委會(huì)使用的名稱有所差異，但本質(zhì)功能相同，此時(shí)處于“地方實(shí)驗(yàn)”階段，尚未建立完備的制度運(yùn)行規(guī)則。

2015 年7 月至2019 年11 月，是“制度擴(kuò)散”階段。2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)法工委布局湖北襄陽、江西景德鎮(zhèn)、上海虹橋和甘肅臨洮等四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。隨后更多地方人大常委會(huì)設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)有較強(qiáng)的向上模仿與互相參考的特點(diǎn)。

2019年11月，習(xí)近平總書記考察全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)虹橋街道，首次指出“人民民主是一種全過程民主”，標(biāo)志著進(jìn)入“深化拓展”階段。2021年10月，黨中央首次召開中央人大工作會(huì)議，習(xí)近平總書記深入闡述全過程人民民主，各地紛紛探索基層立法聯(lián)系點(diǎn)在職能方面的深化和拓展。

上海已開展基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的制度化構(gòu)建。2020年11月，市人大常委會(huì)第六十一次主任會(huì)議通過《市人大常委會(huì)關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在上?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)考察時(shí)的重要講話精神，充分發(fā)揮人大在推進(jìn)全過程人民民主探索實(shí)踐中的作用的意見》，其中第（四）項(xiàng)提出，推動(dòng)功能從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法延伸。2021 年5 月，市人大常委會(huì)第七十一次主任會(huì)議通過《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作指引》，也要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓展新功能。

（二）功能拓展工作的推進(jìn)現(xiàn)狀

對(duì)功能拓展的具體內(nèi)涵，上海市人大常委會(huì)的工作指引指出，探索聯(lián)系點(diǎn)“在參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法各環(huán)節(jié)的功能拓展”。浙江省嘉興市人大常委會(huì)、江蘇省人大常委會(huì)甚至有工作人員指出，要發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法、執(zhí)法、司法、守法、普法等環(huán)節(jié)中的法律地位和功能。實(shí)踐中，上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過調(diào)研、走訪、座談等形式，不斷拓展功能，主要在以下方面發(fā)揮職能。

其一，參與立法選題工作?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)對(duì)市人大常委會(huì)五年立法工作規(guī)劃及年度立法工作計(jì)劃提出意見，反映群眾提出的立法意見。如崇明區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委起草了有關(guān)本市制定鄉(xiāng)村振興法實(shí)施辦法的調(diào)研報(bào)告，建議市人大2022年制定相關(guān)法規(guī)。

其二，增加立法起草、審議過程的民主性?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)通過參與市人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)組織的立法調(diào)研、聽證、論證等活動(dòng)，對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展調(diào)研論證，為科學(xué)立法決策提供依據(jù)。部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)甚至邀請(qǐng)利益相關(guān)人士蒞臨市人大常委會(huì)法案審議現(xiàn)場(chǎng)提出意見，類似國(guó)外議會(huì)的委員會(huì)聽證程序。如江寧路街道聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系網(wǎng)吧業(yè)主、零售商店店主和商務(wù)樓物業(yè)經(jīng)理前往市人大常委會(huì)，參與控?zé)煑l例的審議。

其三，服務(wù)監(jiān)督立法效果?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)通過走訪、座談、問卷等形式，反映法規(guī)實(shí)施中遇到的難點(diǎn)問題，提出修改完善的建議。目前主要有兩種參與監(jiān)督的途徑：一是，沒有監(jiān)督權(quán)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，通過參與市人大常委會(huì)、市人大專門委員會(huì)組織的監(jiān)督項(xiàng)目，為其開展法律實(shí)施情況檢查、科學(xué)準(zhǔn)確評(píng)估立法效果提供一手樣本。二是，基層人大常委會(huì)、司法部門等自身具有監(jiān)督職能的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，自行開展監(jiān)督，將結(jié)果反饋至執(zhí)法部門。

其四，創(chuàng)新普法守法形式。宣傳普法或促進(jìn)守法目的不同，前者是為了讓民眾廣泛了解法律，后者是為了讓民眾自覺遵守法律。但二者也存在共通點(diǎn)，一方面，均針對(duì)群眾實(shí)施；另一方面，宣傳普法能使民眾潛移默化地接受法律熏陶，增強(qiáng)法治意識(shí)和守法觀念，達(dá)到宣傳普法與守法教育同步的效果。因此，本文將普法守法一并探討。實(shí)踐中基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新普法方式，同時(shí)注重闡釋，讓公民在理解的基礎(chǔ)上自覺遵守法律。如嘉定區(qū)工業(yè)區(qū)管委會(huì)聯(lián)系點(diǎn)穩(wěn)抓線上線下兩條線，線上依托公眾號(hào)、新媒體平臺(tái)等暢通信息采集點(diǎn)橫向、縱向溝通渠道普法；線下在實(shí)體化陣地基礎(chǔ)上，打造法治成果展示、普法教育空間載體。

其五，促進(jìn)民主協(xié)商提質(zhì)增效?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)致力探索民主協(xié)商的新途徑，如上海市街鎮(zhèn)工作協(xié)會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)通過民情懇談會(huì)、民情詢問函、民情日記和民情信箱等形式，鼓勵(lì)居民協(xié)商、討論。同時(shí)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)有利于拓寬人大立法協(xié)商途徑，通過將立法座談會(huì)和論證會(huì)下沉到街道、社區(qū)和基層組織等，使基層聲音從間接表達(dá)轉(zhuǎn)為直接表達(dá)。如上海海通證券聯(lián)系點(diǎn)邀請(qǐng)法國(guó)巴黎銀行、安聯(lián)寰通資管公司等外資企業(yè)代表座談，就《上海市外商投資條例（草案）》交流意見。此外，部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)利用較成熟和制度化的法治資源，成為地方加強(qiáng)法治工作中民主協(xié)商成分的抓手。如上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)聯(lián)系點(diǎn)與區(qū)委依法治區(qū)辦對(duì)接，就依法治區(qū)十四五規(guī)劃征求意見。

其六，拓展社會(huì)共治空間?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)能促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，達(dá)到立法意見征集、法治宣傳、社會(huì)共治的有機(jī)統(tǒng)一。許多基層立法聯(lián)系點(diǎn)借助法案征詢意見的時(shí)機(jī)，或與人大代表“家站點(diǎn)”合并實(shí)現(xiàn)資源整合，收集社情民意，將居民意見落實(shí)為社會(huì)治理項(xiàng)目。此外，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還能拓寬基層民主的教育和實(shí)踐渠道，在民主政治知識(shí)普及、習(xí)慣養(yǎng)成和參與訓(xùn)練方面發(fā)揮作用，民眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的積極性及質(zhì)量都明顯提升。如綠色建筑協(xié)會(huì)聯(lián)系點(diǎn)成立青年委員會(huì)，打造青年參政訓(xùn)練的平臺(tái)，鼓勵(lì)青年提出建設(shè)性意見。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的必要性

（一）促進(jìn)貫徹全過程人民民主重要論述，更好保證人民當(dāng)家作主

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上全面闡述了關(guān)于民主的立場(chǎng)、理念、觀點(diǎn)，指出人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。2021年3月，“全過程民主”寫入《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》；10 月，地方組織法修正草案一審也寫入“堅(jiān)持全過程人民民主”。全過程人民民主要求把“以人民為中心”貫徹到全面依法治國(guó)具體實(shí)踐，在立法、執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)保障人民權(quán)利。這就要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)積極探索新功能，在人大制度建設(shè)和具體工作中更好保障民眾權(quán)利。

（二）深入貫徹習(xí)近平法治思想，加快推進(jìn)全面依法治國(guó)

習(xí)近平法治思想是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南，為推進(jìn)全面依法治國(guó)的重點(diǎn)工作提出了“十一個(gè)堅(jiān)持”的要求。其中，堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，是新時(shí)代法治建設(shè)的“十六字”方針。全面依法治國(guó)意味著要在立法、執(zhí)法、司法和守法等環(huán)節(jié)都保障人民合法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法和守法的有機(jī)統(tǒng)一。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的助推器，參與立法可以促進(jìn)法律的科學(xué)性，服務(wù)監(jiān)督執(zhí)法能確保法律得到良好實(shí)施，開展宣傳普法可以促進(jìn)公民對(duì)法律的遵守與認(rèn)可?？梢?，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能拓展，是保障全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。

（三）加快推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，是提升社會(huì)治理有效性的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策。”基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展可以使基層單位和群眾有更多機(jī)會(huì)參與社區(qū)治理，激發(fā)民眾參與協(xié)商的熱情和基層自我管理的能力，成為基層協(xié)同共治的新渠道。如此，可以打通公共治理的“最后一公里”，將人民民主的制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)為城市治理效能。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的問題與應(yīng)有定位

（一）功能拓展產(chǎn)生的問題

從基層立法聯(lián)系點(diǎn)自身而言，一方面，功能復(fù)合將增加工作量，基層立法聯(lián)系點(diǎn)資源有限卻要應(yīng)對(duì)多方面工作，可能影響工作效率。另一方面，功能拓展意味著，基層立法聯(lián)系點(diǎn)難以將全部精力集中于征集民眾關(guān)于法律草案意見的原有功能，變成“全功能聯(lián)系點(diǎn)”，可能導(dǎo)致“全而不精”。

從與其他聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系而言，基層立法聯(lián)系點(diǎn)容易與其他聯(lián)系點(diǎn)競(jìng)合。法律制定屬于各級(jí)人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)，但其他功能拓展工作的牽頭負(fù)責(zé)部門各有不同，如擁有監(jiān)督權(quán)的公權(quán)力部門除人大及其常委會(huì)外，還包括司法部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)。目前，司法部已開始試點(diǎn)基層行政執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)，旨在收集優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境、基層綜合執(zhí)法和涉及行政執(zhí)法的社情民意。為充分發(fā)揮功能拓展作用，牽頭部門本應(yīng)充分合作，但由于信息鴻溝等因素，可能造成溝通不及時(shí)、資源浪費(fèi)等問題。

此外，部分拓展的功能與聯(lián)系點(diǎn)的“基層”屬性有所背離。部分省市人大常委會(huì)指出，要發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在司法環(huán)節(jié)中的法律地位與功能。全過程人民民主雖然要求把“以人民為中心”貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等依法治國(guó)全過程，但司法應(yīng)有中立性與被動(dòng)性，司法民主應(yīng)有限度，目前主要依靠人民陪審員、人民監(jiān)督員與輿論監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)。筆者以為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在司法方面發(fā)揮功能，可能指在部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置法院巡回法庭，這其實(shí)是通過典型案件審理進(jìn)行普法，打造法治實(shí)踐示范點(diǎn)，并非為推進(jìn)司法民主。

（二）功能拓展的指導(dǎo)思想與應(yīng)有定位

1.指導(dǎo)思想

黨的十八大以來，中華民族進(jìn)入偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。習(xí)近平總書記科學(xué)判斷中國(guó)發(fā)展方位，在治國(guó)理政中把“守正創(chuàng)新”突出地提到全黨面前，賦予守正創(chuàng)新在新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)改革發(fā)展中普遍性的指導(dǎo)意義?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)功能拓展是市人大常委會(huì)不斷發(fā)展全過程人民民主，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作的重要抓手。因此，也應(yīng)以“守正創(chuàng)新”作為功能拓展的指導(dǎo)思想，在守正創(chuàng)新中推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

守正即堅(jiān)守正道。習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)守正道、追求真理。”守正要求我們尊重客觀規(guī)律，按規(guī)律辦事。立法過程分廣義與狹義，狹義指正式立法階段，即法律的起草、審議、表決與通過、公布；廣義指立法規(guī)劃、計(jì)劃等立法準(zhǔn)備階段，由法案到法的正式立法階段，立法后評(píng)估、法律解釋、修改、補(bǔ)充、廢止等立法完善階段?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)最初由全國(guó)人大常委會(huì)法工委創(chuàng)設(shè)，原始功能立足于狹義立法過程，但參與監(jiān)督執(zhí)法、普法守法、民主協(xié)商等功能超出廣義立法過程，涉及依法治國(guó)全過程。守正要求從客觀事實(shí)出發(fā)，意味著功能拓展不能漫無目的，應(yīng)與廣義立法過程有緊密聯(lián)系，若超出則應(yīng)確保不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面效果。

創(chuàng)新即革故鼎新。習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)今世界，變革創(chuàng)新的潮流滾滾向前?！眲?chuàng)新是主體有意識(shí)地超越常規(guī)，實(shí)現(xiàn)實(shí)踐或思維的突破性發(fā)展，并獲得新的成果。雖然基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立的初衷是直接聽取立法民意，但并不意味著其僅能固守原始功能，尤其在全過程人民民主理念的指導(dǎo)下，功能拓展勢(shì)在必行?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)功能拓展能豐富人民民主形式、創(chuàng)新人民民主實(shí)踐，總體上應(yīng)肯定其效果，只是須在“守正”的前提下開展。

2.應(yīng)有定位

（1）參與監(jiān)督執(zhí)法。參與監(jiān)督執(zhí)法與廣義立法過程的“立法后評(píng)估”存在內(nèi)在聯(lián)系，理論上立法后評(píng)估包含監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容，包括法規(guī)實(shí)施的成效、存在問題及改進(jìn)建議，是否與上位法相抵觸，規(guī)定是否切合實(shí)際，是否有針對(duì)性和操作性等。實(shí)踐中，監(jiān)督執(zhí)法也蘊(yùn)含著立法后評(píng)估的內(nèi)容，盡管其更傾向于法律執(zhí)行情況。因此，功能拓展至參與監(jiān)督執(zhí)法具有內(nèi)在合理性。

（2）延伸普法半徑?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)通過宣傳讓群眾學(xué)習(xí)法律，使地方立法工作建立在更可靠的群眾基礎(chǔ)之上，更有利于人民群眾認(rèn)可、遵守法律。宣傳普法、促進(jìn)守法是法律公布的延伸目的，其中，宣傳普法是在更大范圍、更深程度上的法律公布；而促進(jìn)守法能實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序在法律框架內(nèi)的穩(wěn)定性，是法律公布最終的目的。因此，可以將功能拓展至普法守法。

（3）推動(dòng)民主協(xié)商。部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)探尋民主協(xié)商的新途徑，挖掘百姓喜聞樂見的協(xié)商形式?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的初始功能“促使群眾參與立法”，能有效拓寬立法協(xié)商的主體范圍，乃至將人大協(xié)商從立法協(xié)商擴(kuò)展為法治工作諸環(huán)節(jié)諸領(lǐng)域上的協(xié)商。其中，立法協(xié)商發(fā)生于法案到法的狹義立法過程。至于法治工作全環(huán)節(jié)的民主協(xié)商，雖然超過廣義立法過程，但不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重不利后果，只是便民手段。因此，聯(lián)系點(diǎn)制度可以與協(xié)商民主制度整合。

（4）拓展共治空間。雖然基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展至民主管理、社會(huì)共治與廣義立法過程無關(guān)，但該功能并非核心功能，不具獨(dú)特性，基層行政執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)或是人大代表“家站點(diǎn)”均可以發(fā)揮相應(yīng)功能。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在能力范圍內(nèi)，依據(jù)自身特色，可以有限度發(fā)揮民主管理的功能。如浦東新區(qū)工商聯(lián)立法聯(lián)系點(diǎn)探索建立了中小企業(yè)服務(wù)機(jī)制，幫助資金鏈出現(xiàn)問題的公司及時(shí)獲得貸款，第一時(shí)間為民眾紓難解困。

綜上，基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能可拓展至服務(wù)于“監(jiān)督執(zhí)法、普法守法、民主協(xié)商與社會(huì)共治”。當(dāng)然，各拓展功能間并非單純疊加關(guān)系，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)在不影響參與立法這一核心功能基礎(chǔ)上，根據(jù)委托事項(xiàng)或邀請(qǐng)，依據(jù)自身特色和能力拓展功能，將征集立法意見與其他工作結(jié)合，以各展其長(zhǎng)。

四、如何開展功能拓展工作

（一）夯實(shí)工作基礎(chǔ)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)要進(jìn)行功能拓展，必須在思想認(rèn)識(shí)、軟硬件基礎(chǔ)、評(píng)估機(jī)制方面予以充分準(zhǔn)備，為履職提供保障。

1.深刻認(rèn)識(shí)功能拓展的意義，探索功能拓展工作。首先要明確，基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展，是踐行全過程人民民主、貫徹全面依法治國(guó)思想、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。因此，要培訓(xùn)工作人員，在思想上統(tǒng)一認(rèn)知、提高站位，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)功能拓展是保障人民當(dāng)家作主的必然要求，加強(qiáng)對(duì)自身功能定位的理解，針對(duì)自身特色針對(duì)性拓展功能。

2.夯實(shí)軟硬件基礎(chǔ)配置，保障工作效率。其一，加強(qiáng)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)聘請(qǐng)法律專業(yè)且有精力參與立法活動(dòng)的工作人員。由常委會(huì)法工委定期前往指導(dǎo)，組織基層立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人和工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并派遣干部前往交流掛職。其二，市人大常委會(huì)應(yīng)細(xì)化經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)費(fèi)使用給予更多指導(dǎo)。其三，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)健全工作規(guī)則或方案，明確組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、辦公流程和相關(guān)制度。其四，市人大常委會(huì)法工委應(yīng)搭建交流平臺(tái)，通過工作群定期研討，實(shí)時(shí)共享信息；利用市人大網(wǎng)站、《上海人大月刊》等雜志，推廣功能拓展的工作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論探討和經(jīng)驗(yàn)交流。

3.配套科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制，提高工作質(zhì)效。推進(jìn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是構(gòu)建評(píng)估機(jī)制的前提。市人大常委會(huì)應(yīng)重點(diǎn)圍繞基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展?fàn)顩r，設(shè)置并推廣科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，具體建議見附表。在此基礎(chǔ)上，常委會(huì)可以通過走訪、座談、問卷等方法，深入調(diào)研功能拓展工作，對(duì)標(biāo)相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，評(píng)估功能拓展的進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，相關(guān)部門可委托如科研院所等專門機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方開展平行評(píng)估研究，對(duì)功能拓展的現(xiàn)狀、效果和問題等進(jìn)行評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告并提出優(yōu)化完善建議。此外，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)也可以自查，或與其他基層立法聯(lián)系點(diǎn)互查，或協(xié)助市人大常委會(huì)開展調(diào)研，對(duì)標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)功能拓展工作的不足并加以改進(jìn)。

（二）具體功能拓展

1.參與廣義立法過程?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)原始功能即鼓勵(lì)群眾參與立法，其他功能均圍繞其延展。但參與立法也有功能拓展的空間，即從狹義立法過程拓展至廣義立法過程。在立法準(zhǔn)備階段，由基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織征求對(duì)五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃草案、需列入下年度立法計(jì)劃的項(xiàng)目等提出意見。在立法完善階段，跟蹤條例實(shí)施情況，收集對(duì)條款改進(jìn)的意見。要更好發(fā)揮參與立法功能，還必須促進(jìn)立法意見征詢的規(guī)范化，拓寬信息采集渠道。采集意見前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)及時(shí)公布立法資訊，向公眾闡釋法條內(nèi)容、立法目的、征求重點(diǎn)。采集意見時(shí)，提高征詢意見頻次，通過官網(wǎng)、微信公眾號(hào)等線上渠道，結(jié)合街頭采訪、深入社區(qū)等線下方式，拓寬征詢類別與范圍。同時(shí)，除被采納情況外，對(duì)于未被采納的意見也應(yīng)構(gòu)建反饋機(jī)制，提升群眾參與積極性。此外，市人大常委會(huì)應(yīng)健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)激勵(lì)機(jī)制。一是建立獎(jiǎng)勵(lì)和退出工作機(jī)制。不片面追求意見采納量，全面考察組織管理、自身建設(shè)、立法征詢建議、賦能增效等工作，獎(jiǎng)勵(lì)工作突出的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)效果不明顯的實(shí)行退出機(jī)制。二是根據(jù)基層立法聯(lián)系點(diǎn)選定的立法項(xiàng)目審議情況，分批組織旁聽常委會(huì)會(huì)議等活動(dòng)，增強(qiáng)工作人員榮譽(yù)感。

2.提升監(jiān)督執(zhí)法實(shí)效。其一，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)制定并形成比較完善的服務(wù)監(jiān)督工作流程與制度，既注重檢查執(zhí)法部門執(zhí)法不到位的問題，同時(shí)也檢查法律執(zhí)行過程中需完善的情況。其二，除傳統(tǒng)的調(diào)研、座談會(huì)外，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以創(chuàng)新監(jiān)督方式，如以執(zhí)法實(shí)踐中的困境為主題開展法治觀察會(huì)，在觀察中監(jiān)督，為執(zhí)法困境出謀劃策。其三，基層立法聯(lián)系點(diǎn)需注重提升監(jiān)督實(shí)效，應(yīng)拓寬檢查人員范圍，吸收法律工作者、政府工作人員和群眾參與檢查。同時(shí)注重全過程監(jiān)督，既征詢?nèi)罕婈P(guān)于監(jiān)督立法項(xiàng)目的意見，也征詢法律執(zhí)行過程中存在的問題。其四，鼓勵(lì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)圍繞市人大常委會(huì)監(jiān)督檢查的事項(xiàng)開展調(diào)查研究。充分將課題研究與監(jiān)督工作結(jié)合起來，提出意見，為市人大常委會(huì)做好形成監(jiān)督議題和提高監(jiān)督實(shí)效的基礎(chǔ)性工作。

3.豐富普法守法形式。就普法宣傳而言。首先，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持立法和普法相結(jié)合，將每次立法征詢都作為一次普法宣傳。例如，曹楊新村街道聯(lián)系點(diǎn)開發(fā)了“立法直通車”小程序，實(shí)現(xiàn)意見征詢和法律普及的結(jié)合。其次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)豐富靈活普法形式，綜合線上線下兩種渠道，開展多層面、廣覆蓋、全過程的法治宣傳活動(dòng)。再次，注意加強(qiáng)普法針對(duì)性，發(fā)揮特點(diǎn)，根據(jù)不同受眾與重點(diǎn)人群設(shè)計(jì)宣傳方式。就促進(jìn)守法而言。一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)充分發(fā)揮植根基層的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)群眾參與立法，使其需求和價(jià)值更好地融入法律，促使民眾自我規(guī)范。另一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)開展立法征詢前應(yīng)注重調(diào)研解讀，將法律術(shù)語轉(zhuǎn)換為通俗易懂的文字，向公眾講解被征詢法律的內(nèi)容、立法目的、征求重點(diǎn)及立法者原意，培養(yǎng)公民對(duì)法律的認(rèn)知和認(rèn)同，營(yíng)造法律實(shí)施的良好氛圍。

4.搭建民主協(xié)商平臺(tái)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的功能創(chuàng)新還體現(xiàn)在協(xié)商方面，充分拓展了民主協(xié)商機(jī)制。基層立法聯(lián)系點(diǎn)可搭建多種形式、多方聯(lián)動(dòng)的民意協(xié)商平臺(tái)、民意博弈平臺(tái)，讓不同的民意充分協(xié)商、博弈后達(dá)成平衡；或者通過培育人民建議征集點(diǎn)，與其他政府機(jī)構(gòu)合作參與編制規(guī)劃中有關(guān)“法治工作”的建議征詢工作，促進(jìn)依法行政乃至法治工作全鏈條中的民主協(xié)商。如長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道在古北市民中心搭建古北市民議事廳、業(yè)委會(huì)沙龍、社區(qū)單位聯(lián)席會(huì)議等平臺(tái)，促使各方為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提出建議，提高民眾協(xié)商議事的意識(shí)和能力。杭州市“湖濱晴雨”工作室聯(lián)系點(diǎn)建立了一套常態(tài)化機(jī)制，開展了“相約星期五”“南宋御街建設(shè)大家談”等活動(dòng)。

5.服務(wù)基層民主管理。推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需平臺(tái)、機(jī)制兩方面支撐。就平臺(tái)而言，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可與人大代表家站點(diǎn)等線下平臺(tái)或者微信公眾號(hào)等新媒體平臺(tái)結(jié)合，打造形式多樣的公共事務(wù)參與平臺(tái)。此外，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)發(fā)揮基層民主平臺(tái)在參與主體、參與形式和活動(dòng)方式等方面的靈活性，豐富、完善基層民主實(shí)踐和民主教育的平臺(tái)與渠道。如與高校、科研院所、律師事務(wù)所等合作，通過建立實(shí)習(xí)生基地、實(shí)訓(xùn)基地等方式，推動(dòng)實(shí)習(xí)生赴基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)習(xí)。就機(jī)制而言，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可探索年度項(xiàng)目制，通過結(jié)合本地實(shí)際、自身特點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照清單化、項(xiàng)目化要求，形成目標(biāo)明確、責(zé)任落實(shí)、上下聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)的工作格局，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。如虹口區(qū)四川北路街道聯(lián)系點(diǎn)成立了社區(qū)更新、法制宣講、社區(qū)5G+三個(gè)項(xiàng)目小組，社區(qū)5G+項(xiàng)目小組針對(duì)轄區(qū)老齡化特點(diǎn)，推進(jìn)研發(fā)智能反詐識(shí)別產(chǎn)品，幫助提升老年人識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)社會(huì)安定。

[1]何雅君：《在虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)，見證“全過程人民民主”的實(shí)踐》，載《新聞晨報(bào)》2021年7月27日，第2版。

[2]《切實(shí)肩負(fù)起新時(shí)代新征程賦予人大的新使命新任務(wù) 推動(dòng)人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年12月20日第1版。

[3]鄭輝、張明君：《踐行“全過程民主”的實(shí)踐探索與理論思考——以上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為視角》，載《人大研究》2021年第4期。

[4]中國(guó)人大網(wǎng)：《人大常委會(huì)探索設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度 基層群眾參與國(guó)家立法搭上“直通車”》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/3d9856820f4344379ffb7e39 af9ca350.shtml，最后訪問日期為2022年4月5日。

[5]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，載《求是》2022年第5期。

[6]解放日?qǐng)?bào)：《擦亮踐行全過程人民民主最響亮品牌》，上觀新聞公眾號(hào)，https://sghexport.shobserver.com/htm l/baijiahao/2021/09/24/545780.html，最后訪問日期為2022年3月26日。

[7]上海靜安：《傳遞立法民意，江寧路街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)讓更多人參與城市治理》，上官新聞公眾號(hào),https://sghex port.shobserver.com/html/baijiahao/2020/12/22/318724.htm l，最后訪問日期為2022年4月1日。

[8]嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)：《暢通企情民意直通車，踐行人民民主全過程》，上海人大官網(wǎng)，http://www.spcsc.sh.cn/n8347/n8401/u1ai223537.html，最后訪問日期為2022 年4 月1日。

[9]上海人大：《察民情、聚民智！當(dāng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)“證券+”》，澎湃新聞網(wǎng)，https://m.thepaper.cn/baijiahao_10109047，最后訪問日期為2022年4月3日。

[10]上海市閔行區(qū)司法局：《開門立規(guī)劃，區(qū)委依法治區(qū)辦赴七寶鎮(zhèn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)聽民意、聚民智！》，網(wǎng)易新聞網(wǎng)，https://www.163.com/dy/article/FJCLQ2H40534128V.html，最后訪問日期為2022年4月3日。

[11]全國(guó)人大：《上海：打造“全過程人民民主”最佳實(shí)踐地》，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/9feaa09e60ca 4f8f85b8a1cc697bec74.shtml，最后訪問日期為2022 年3 月28日。

[12]《別開生面的學(xué)習(xí)會(huì)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月20日第5版。

[13]張維煒：《國(guó)家法律由人民制定——基層立法聯(lián)系點(diǎn)踐行全過程人民民主紀(jì)實(shí)》，載《中國(guó)人大》2021年第21期。

[14]濟(jì)寧市司法局：《濟(jì)寧：聚焦“三項(xiàng)制度”推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展》，澎湃新聞網(wǎng)，https://m.thepaper.cn/baijiahao_4871293，最后訪問日期為2022年4月2日。

[15]江蘇淮安市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《試論基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法律地位和功能》，http://rd.huaian.gov.cn/bmdt/content/16172064/1619335646594UXaUgF7Y.html,最后訪問日期為2022年3月16日。

[16]黃庭滿：《深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于守正創(chuàng)新的重要論述》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-05/18/c_1127460112.htm，最后訪問日期為2022 年3月25日。

[17]嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，載《人大研究》2021年第3期。

[18]上海市工商聯(lián)：《浦東：聚民意民智，暖民生民心——區(qū)工商聯(lián)基層立法聯(lián)系點(diǎn)被列為滬上十個(gè)百姓滿意的基層實(shí)踐》，澎湃新聞網(wǎng)，https://m.thepaper.cn/baijiahao_11724383，最后訪問日期為2022年3月21日。

[19]上海人大工作研究會(huì)辦公室：《落實(shí)全過程人民民主 推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展》，載《上海人大月刊》2021年第9期。

[20]人民網(wǎng)：《古北市民中心：聚民意匯民智，社會(huì)管理創(chuàng)新的上海實(shí)踐》，http://sh.people.com.cn/n2/2021/0416/c134768- 34679452.html，https://m.thepaper.cn/baijiahao_11724383，最后訪問日期為2022年3月17日。

[21]湖濱晴雨：《“湖濱晴雨”工作室：觸摸民主，感受民生》，浙江在線新聞網(wǎng)站，http://hangzhou.zjol.com.cn/system/2013/09/24/019610608.shtml，最后訪問日期為2022 年3 月20日。

[22]四川北路街道：《建言采納率14%！“石庫門里的立法點(diǎn)”開啟“思想眾籌”模式》，上海人大官網(wǎng)，http://www.spcsc.sh.cn/n8347/n8483/u1ai234500.html，最后訪問日期為2022年3月15日。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展工作考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)