從負(fù)面清單管理看高校政府采購“放管服”效能提升

吳冠儀

（上海交通大學(xué)招投標(biāo)與政府采購辦公室，上海 200240）

0 引 言

2003 年國內(nèi)高校啟動(dòng)政府采購程序，經(jīng)過17 年的實(shí)踐和探索取得了長足發(fā)展，特別是近幾年國家“放管服”政策的出臺(tái)，為政府采購高效服務(wù)于專業(yè)建設(shè)和學(xué)科發(fā)展提供了政策保障。全面推進(jìn)減政放權(quán)，充分發(fā)揮科研人員的采購話語權(quán)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，釋放科研人員從事研究的時(shí)間，是新形勢下高校招標(biāo)采購部門提升采購“放管服”效能常抓不懈的工作。高校積極落實(shí)推進(jìn)采購“放管服”政策，在指導(dǎo)教師及科研人員采購中“什么可以為”方面大有裨益。然而，實(shí)踐中對于采購“放管服”邊界的問題，采購人仍經(jīng)常遇到一些不知所措的問題，感到“放管服”難以完全落實(shí)到位，如政策法規(guī)對“放管服”指導(dǎo)針對性不強(qiáng)、采購名詞和概念缺乏權(quán)威解釋、放權(quán)后監(jiān)管不到位等問題，導(dǎo)致“放管服”過程中違規(guī)采購屢見不鮮。提出采用“負(fù)面清單”管理模式，利用負(fù)面清單明確界定模糊概念、明確“什么不可為”“什么不能亂為”，針對“放管服”實(shí)踐中遇到的未決問題，探索高校采購“放管服”工作中遇到的深層次問題，尋求解決采購“放管服”深水區(qū)問題的路徑。

1 高校政府采購“放管服”現(xiàn)狀

高校政府采購“放管服”按照“簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”的原則，運(yùn)用編制采購指南、加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)、創(chuàng)新信息化系統(tǒng)、重新修訂規(guī)章制度等多種方式，在不同程度上促進(jìn)了高校政府采購工作的改革發(fā)展和效能的提升，由于高校對政策解讀存在差異，“放管服”中邊界問題日益凸顯。

（1）下“放”權(quán)限，增強(qiáng)二級(jí)單位自主權(quán)的利與弊。高校規(guī)定，對于限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目，采購審批決定權(quán)下放至二級(jí)單位，二級(jí)單位根據(jù)學(xué)校相關(guān)制度要求組織比價(jià)即可完成采購；對于教學(xué)科研用途的集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品，二級(jí)單位可自行采購。下放權(quán)限提高了各院系、直屬單位的參與權(quán)和話語權(quán)，提高了采購人購買到滿意設(shè)備的效率。但在實(shí)際操作中部分高校在制定簡政放權(quán)規(guī)章制度時(shí)，放權(quán)后的配套管理和與之相適應(yīng)的內(nèi)控機(jī)制未能及時(shí)跟上，在一定程度上形成“想怎么買就怎么買”的局面。這種“一放了之”的情況，表現(xiàn)在審計(jì)時(shí)的不合規(guī)問題屢次出現(xiàn)，給高校采購帶來較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（2）完善“管”理，加強(qiáng)采購程序規(guī)范性的利與弊。高校通過修訂完善采購管理相關(guān)制度等辦法，對采購事權(quán)歸屬、采購崗位責(zé)任、采購流程再造等進(jìn)行梳理，形成從“需求提出—預(yù)算立項(xiàng)—計(jì)劃執(zhí)行—實(shí)施采購—項(xiàng)目驗(yàn)收—新一輪需求提出”的全生命周期管理；同時(shí)完善了各類采購項(xiàng)目的詢價(jià)文件、招標(biāo)文件、合同模板、公告模板等格式文本，進(jìn)一步加強(qiáng)采購程序規(guī)范性。然而，采購部門較難精準(zhǔn)把握相關(guān)文件精神，如關(guān)于采購預(yù)算備案的具體要求和流程、科研儀器設(shè)備的內(nèi)涵、高校辦班或捐贈(zèng)等收入是否嚴(yán)格按照政府采購方式執(zhí)行、高校教師以個(gè)人名義簽訂出版合同和房屋租賃合同是否納入學(xué)校統(tǒng)一管理、如何完善高校對科研儀器設(shè)備采購的內(nèi)部控制管理等內(nèi)容沒有明確的相關(guān)解釋說明，不利于高校后續(xù)提高落實(shí)文件精神的水平和指導(dǎo)“放管服”實(shí)際操作。

（3）優(yōu)化“服”務(wù)，提升用戶滿意度的利與弊。招標(biāo)采購部門通過官方網(wǎng)站、微信、電話、郵件、現(xiàn)場培訓(xùn)等方式，宣傳最新的采購政策、采購程序、信息系統(tǒng)操作要領(lǐng)，既強(qiáng)化了用戶的采購意識(shí)，又豐富采購人的操作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，“招采專員制”“限時(shí)辦結(jié)制”對于執(zhí)行進(jìn)度較慢的單位提供個(gè)性化服務(wù)等創(chuàng)新舉措，不斷提高采購的質(zhì)量和效益。然而片面強(qiáng)調(diào)“用戶利益至上”“采購人優(yōu)先”“一切聽從科研人員”，易使采購部門在決策時(shí)以偏概全，直接導(dǎo)致“寧松勿緊”的相關(guān)程序和細(xì)則引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2 高校政府采購管理新視野——負(fù)面清單管理

負(fù)面清單管理是相對傳統(tǒng)正向思維管理而言，這一管理的實(shí)施可提供解決“放管服”實(shí)踐中遇到的采購權(quán)力邊界問題的新視角，是采購管理應(yīng)對管理需求，回應(yīng)管理痛點(diǎn)的需要。

（1）負(fù)面清單管理簡介。負(fù)面清單是指以清單方式明確列出禁止和限制行為，管理部門依法采取相應(yīng)措施的一系列制度安排和管理實(shí)踐，負(fù)面清單以外的事項(xiàng)，各類主體皆可依法平等進(jìn)入。負(fù)面清單管理源于2013 年中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成功實(shí)踐［1］，2015 年后負(fù)面清單管理逐漸運(yùn)用到市場準(zhǔn)入、政府治理、對外貿(mào)易等領(lǐng)域。對于高校而言，負(fù)面清單主要在師德師風(fēng)［2］、學(xué)生管理［3］、科研經(jīng)費(fèi)［4］、行政監(jiān)察［4］、審計(jì)［5］等領(lǐng)域應(yīng)用并廣受歡迎。2020 年10 月，四川大學(xué)印發(fā)《四川大學(xué)采購行為負(fù)面清單》，成為首家設(shè)立“采購負(fù)面清單”的高校。在采購管理中引入負(fù)面清單管理，是高校采購“放管服”落實(shí)到位、發(fā)揮采購人主體責(zé)任、優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)政府采購公開、公平、公正、高效廉潔、講求績效的有益舉措。

（2）負(fù)面清單管理的法理基礎(chǔ)與作用。法理上，“負(fù)面清單”“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”這3 張清單構(gòu)成了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的3 個(gè)法治路徑［6］。高校政府采購領(lǐng)域引入負(fù)面清單管理，使得“法無禁止即可為”的法治原理運(yùn)用在政府采購方面，賦予采購行為法治意義，最大限度地避免傳統(tǒng)管理模式下采購人濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。引入負(fù)面清單，既完善政府采購“放管服”的必然選擇，也有助于采購部門轉(zhuǎn)變服務(wù)職能，提高服務(wù)效益，促進(jìn)廉政建設(shè)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。負(fù)面清單管理運(yùn)用在政府采購領(lǐng)域可以最大程度明晰采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商各方的權(quán)力邊界，進(jìn)而重構(gòu)采購各方當(dāng)事人的關(guān)系，明晰并規(guī)范采購“放管服”中尚未落地的實(shí)際采購問題。

（3）高校政府采購負(fù)面清單擬解決的問題。高校政府采購領(lǐng)域的負(fù)面清單明確界定招標(biāo)采購實(shí)務(wù)操作中的違法違規(guī)行為，應(yīng)避免邊界問題的擴(kuò)大，導(dǎo)致負(fù)面清單成為法律法規(guī)的明細(xì)羅列［7］。高校從采購人視角出發(fā)，列明采購申請環(huán)節(jié)、采購文件編制環(huán)節(jié)、評審環(huán)節(jié)等方面的禁止行為，做到采購“放管服”依據(jù)明確，有法可依。就實(shí)踐而言，負(fù)面清單擬解決以下問題：①促進(jìn)采購“放管服”政策落實(shí)水平的提高。采購“放管服”負(fù)面清單是在對政府采購政策和“放管服”文件進(jìn)行系統(tǒng)深入研究、領(lǐng)會(huì)其精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合高校內(nèi)部采購具體情況而制定。負(fù)面清單管理為高校采購管理部門提高政策解讀水平提供了新的思路，通過解決“放管服”過程中遇到問題促進(jìn)相關(guān)政策執(zhí)行水平的提高，改進(jìn)采購“放管服”落實(shí)不到位現(xiàn)狀，提高采購“放管服”政策紅利護(hù)航高校綜合改革質(zhì)量。②明晰分散在各類規(guī)范性文件中的禁止性規(guī)定。由于科研人員不熟悉相關(guān)采購法律法規(guī)，諸多采購禁止性規(guī)定散落在各類規(guī)章制度中不便于查閱，極易導(dǎo)致在采購需求制定上出現(xiàn)將企業(yè)資產(chǎn)總額和從業(yè)人員等規(guī)模條件作為資格條件、技術(shù)指標(biāo)具有排他性和傾向性等問題。由于招標(biāo)文件中的各類技術(shù)指標(biāo)涉及具體專業(yè)學(xué)科，采購人員在制作招標(biāo)文件時(shí)無法對詳細(xì)指標(biāo)和采購項(xiàng)目進(jìn)行甄別，忽視相關(guān)禁止性規(guī)定易導(dǎo)致采購活動(dòng)中止或無法為用戶采購到滿意的產(chǎn)品，影響采購效能。將各類禁止性規(guī)定列于負(fù)面清單中，能夠更好地指導(dǎo)招標(biāo)采購工作，為用戶提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高招采質(zhì)效。③明確采購人在實(shí)際工作中難以辨別的概念。目前高校采購中，采購人對于部分采購概念和要求難以辨別。如關(guān)于“設(shè)定最低限價(jià)”“化整為零規(guī)避公開招標(biāo)”等專業(yè)概念和要求缺乏具體和權(quán)威的指導(dǎo)性意見和案例，在實(shí)際操作過程中，高校大多都自行理解，加之監(jiān)管的方式也不盡相同，各職能部門間工作銜接和信息互聯(lián)共享不夠充分。在制度辦法調(diào)整過程中不可避免地存在個(gè)別環(huán)節(jié)銜接不夠順暢等問題。將此類問題在負(fù)面清單中予以明確，便于采購人執(zhí)行。④解決實(shí)務(wù)操作及審計(jì)巡查中經(jīng)常遇到的問題。在采購活動(dòng)中，經(jīng)常遇到無預(yù)算采購、超預(yù)算采購等行為，采購人違規(guī)而不自知；在各高校的歷次審計(jì)和巡察過程中，部分采購人的規(guī)范采購意識(shí)不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)有意規(guī)避、違規(guī)操作等問題，然而采購部門卻缺乏相應(yīng)可操作性強(qiáng)的法律條款和制度辦法進(jìn)行懲戒。對于這類現(xiàn)象，采購管理部門將其納入負(fù)面清單，加以規(guī)范和警示，全面加強(qiáng)高校整體內(nèi)控建設(shè)、多舉措規(guī)范采購“放管服”運(yùn)行環(huán)節(jié)。

3 政府采購“放管服”效能提升的探索

負(fù)面清單管理給深入落實(shí)高校招標(biāo)采購“放管服”提供了新思路，因此，認(rèn)真研讀法律法規(guī)，預(yù)先做好負(fù)面清單各項(xiàng)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)分析，廣泛征求財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律等相關(guān)專家意見，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地?cái)M定招標(biāo)采購管理的負(fù)面清單［8］。通過總結(jié)違規(guī)行為并出臺(tái)權(quán)威性指導(dǎo)意見，不斷優(yōu)化完善負(fù)面清單、加強(qiáng)監(jiān)管力度和風(fēng)險(xiǎn)反饋體系、構(gòu)建健全的采購考評長效機(jī)制，在采購全生命周期維度推進(jìn)政府采購“放管服”效能不斷提升。

（1）實(shí)施全生命周期采購“放管服”負(fù)面清單管理。依據(jù)總體大于部分之和，提出全生命周期采購“放管服”負(fù)面清單管理，避免“放管服”過程中因個(gè)別節(jié)點(diǎn)不暢而影響全局。高校政府采購的計(jì)劃期、采購期、使用期、處置期，構(gòu)成高校政府采購管理的全生命周期。找準(zhǔn)采購全生命周期“放管服”的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、負(fù)面清單控制點(diǎn)，設(shè)計(jì)科學(xué)可控的負(fù)面清單管理流程、構(gòu)建內(nèi)控體系，是提高采購全生命周期“放管服”效能的有效舉措。從可操作性考慮將采購管理分為4 個(gè)流程大類，7 個(gè)觀測點(diǎn)，若干個(gè)負(fù)面清單控制點(diǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制（見表1）。

表1 高校采購全生命周期負(fù)面清單控制點(diǎn)

針對邊界問題明確界定“什么不可為”“什么不能亂為”的負(fù)面清單管理，回應(yīng)采購雙方對“放管服”實(shí)踐中感到落實(shí)不到位的問題，既是提高采購效益的大勢所趨，又是高校政府采購走內(nèi)涵建設(shè)之路、探索創(chuàng)新和生態(tài)發(fā)展的必然追求，高校既有重新進(jìn)行資源優(yōu)化重組的必要性，更有引入負(fù)面清單管理后實(shí)現(xiàn)流程重新再造的可行性。高校采購“放管服”負(fù)面清單管理應(yīng)隨著國家“放管服”政策的不斷推進(jìn)，解決高校諸如招商引資、校外租房等不斷出現(xiàn)的新問題，與時(shí)俱進(jìn)地完善采購全生命周期的負(fù)面清單。

（2）制定全生命周期采購“放管服”負(fù)面清單管理配套制度。高校政府采購“放管服”負(fù)面清單管理作為采購管理的新嘗試，配套的制度指導(dǎo)和約束是其有效運(yùn)行的保證。鑒于高校日常采購行為中，參與采購“放管服”操作的基本上是教師，有時(shí)甚至是學(xué)生，使得負(fù)責(zé)采購項(xiàng)目的人員分散性和流動(dòng)性較大，導(dǎo)致其理解和把握相關(guān)政策具有一定困難。加之高校采購部門在平時(shí)的監(jiān)督管理和歷次審計(jì)中都發(fā)現(xiàn)存在不少問題，因此制定采購全生命周期“放管服”負(fù)面清單管理配套制度尤為重要。

制定補(bǔ)充條款完善制度建設(shè)。對現(xiàn)行采購制度指導(dǎo)“放管服”實(shí)踐中不易明晰的概念、針對性不夠強(qiáng)的相關(guān)規(guī)定、監(jiān)管漏點(diǎn)等問題，如對于采購實(shí)踐中常見的“化整為零、拆分合同”等行為，除了通過負(fù)面清單予以規(guī)范外，采購部門還應(yīng)配套相應(yīng)的補(bǔ)救條款；在同一年度內(nèi)、同一經(jīng)費(fèi)賬號(hào)、同一家供應(yīng)商處累計(jì)采購金額超過采購限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需追加提交情況說明、單一來源論證、二級(jí)部門審批意見等補(bǔ)充材料，并進(jìn)行信息公示。

制定采購“放管服”負(fù)面清單缺位的新制度。①制定采購“放管服”預(yù)警制度。運(yùn)用信息化手段對無預(yù)算采購以及超預(yù)算采購進(jìn)行監(jiān)測。通過財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)賬號(hào)自動(dòng)校驗(yàn)、采購系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別、標(biāo)書特定字符判定等方式實(shí)現(xiàn)智能化預(yù)警。②制定采購“放管服”負(fù)面清單反饋制度。對負(fù)面清單管理的潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)反饋制度，通過召開座談會(huì)等方式聽取科研人員意見，強(qiáng)化采購人明晰負(fù)面清單內(nèi)容，重視合規(guī)操作，進(jìn)而引導(dǎo)師生以強(qiáng)烈的責(zé)任感參與負(fù)面清單管理下的規(guī)范采購活動(dòng)［9］。③制定采購“放管服”負(fù)面清單宣傳解讀制度，重視對采購負(fù)面清單制度的宣傳和教育［10］，確保采購“放管服”負(fù)面清單的宣傳、教育、監(jiān)督、激勵(lì)、懲處等各個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)同配合，在給科研人員足夠安全感的同時(shí)促進(jìn)其增強(qiáng)責(zé)任感，進(jìn)一步促成全方位全過程的采購習(xí)慣養(yǎng)成［11］。加強(qiáng)“放管服”負(fù)面清單可溯源管理，提升采購“放管服”對雙一流大學(xué)建設(shè)的護(hù)航效益。

（3）建立各部門分段參與的采購“放管服”監(jiān)管體系。高校政府采購“放管服”涉及學(xué)校的方方面面，僅依靠自我監(jiān)督和審計(jì)部門的把關(guān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建立采購全生命周期相關(guān)部門參與的全面監(jiān)督，發(fā)揮各部門的工作優(yōu)勢精準(zhǔn)監(jiān)督是對采購“放管服”的法律護(hù)航。建立采購部門、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、資產(chǎn)處、監(jiān)察處、基建處、法務(wù)室、相關(guān)學(xué)院主要負(fù)責(zé)人共同配合的監(jiān)督體系［12］，將成為采購“放管服”促進(jìn)學(xué)校穩(wěn)步發(fā)展、積極配合國家巡視審計(jì)工作的必然要求。充分發(fā)揮各部門的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對采購計(jì)劃、采購預(yù)算、采購方式、采購程序等的監(jiān)督，強(qiáng)化對政府采購違規(guī)行為的約束，將政府采購內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的各環(huán)節(jié)，發(fā)揮相關(guān)部門的管理優(yōu)勢，將各部門與政府采購工作的相關(guān)內(nèi)容與采購“放管服”負(fù)面清單管理建立有機(jī)聯(lián)系，多部門全面協(xié)同參與將違規(guī)事項(xiàng)鎖在制度和監(jiān)督的籠子里。如重點(diǎn)監(jiān)管采購中經(jīng)常出現(xiàn)的易忽視問題，或失誤頻率較高、需要提高警惕的流程節(jié)點(diǎn)。此外，采購部門通過精選一些操作規(guī)范、尺度把握適當(dāng)?shù)牟少彴咐蛘呓?jīng)典的的反面案例匯編成冊，提供采購相關(guān)人員警示參考學(xué)習(xí)［13］，確?！肮懿伞狈蛛x無漏洞，采購安全高效益。

（4）加強(qiáng)全生命周期采購“放管服”負(fù)面清單管理的誠信體系建設(shè)。全生命周期采購“放管服”負(fù)面清單管理誠信體系是“放管服”全面落地的基礎(chǔ)，內(nèi)控體系和考核體系是其建設(shè)的重要內(nèi)容。

負(fù)面清單管理并非簡單的簡政放權(quán)，為防止采購權(quán)力的濫用，必須加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督管理，更好地建立和完善內(nèi)控體系［14］。①公開透明采購“放管服”負(fù)面清單采購全過程。對每個(gè)采購項(xiàng)目的采購意向、預(yù)算情況、采購過程、結(jié)題驗(yàn)收等信息進(jìn)行公開，通過加強(qiáng)對違規(guī)操作的全面防范推進(jìn)采購誠信體系建設(shè)。②建設(shè)完善的內(nèi)部采購誠信體系，增強(qiáng)科研人員的信用意識(shí)和規(guī)范采購意識(shí)［15］。對違反負(fù)面清單相關(guān)條款的單位或個(gè)人，采購部門可視情節(jié)輕重采取削減預(yù)算、終止采購活動(dòng)、取消評審資格等措施；構(gòu)成違紀(jì)的，移交學(xué)校紀(jì)委；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。通過加大違規(guī)操作和違法成本，助力內(nèi)部采購誠信體系建設(shè)。

利用考核的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)內(nèi)部與外部誠信體系建設(shè)。高校內(nèi)部誠信體系建設(shè)應(yīng)注重，①堅(jiān)持強(qiáng)化采購考評的硬性規(guī)制，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的考評原則，推行采購考核負(fù)面清單制度，完善誠信記錄和失信懲戒機(jī)制，著力懲治違規(guī)采購等問題。②發(fā)揮標(biāo)桿效應(yīng)，樹立采購“放管服”負(fù)面清單管理的標(biāo)桿單位，制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，通過積極引導(dǎo)采購人向采購考核中的標(biāo)桿學(xué)院或課題組看齊。注重弘揚(yáng)采購正氣，既要講好采購“放管服”故事，又要對采購“放管服”中出現(xiàn)的違規(guī)事件警鐘長鳴，將正面激勵(lì)與負(fù)面規(guī)制相結(jié)合，在高校內(nèi)部營造采購“放管服”依法依規(guī)采購的良好氛圍［16］。外部誠信體系建設(shè)主要通過對委托招標(biāo)代理公司的負(fù)面清單管理，實(shí)施全程跟蹤和評估，促進(jìn)委托招標(biāo)代理公司與采購人誠信合作。如定期檢查采購“放管服”負(fù)面清單有無漏洞，招標(biāo)代理公司對負(fù)責(zé)采購項(xiàng)目開展的全程跟蹤和評估，完善委托代理階段的誠信體系。

4 結(jié) 語

《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》已于2020年12 月發(fā)布并向社會(huì)公開征求意見，高校的“放管服”改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，如逆水行舟，不進(jìn)則退。面向十四五，高校政府采購工作應(yīng)借助負(fù)面清單完成轉(zhuǎn)型，嚴(yán)寬相濟(jì)，放管結(jié)合，通過不斷總結(jié)并加強(qiáng)監(jiān)管體系、誠信體系、風(fēng)險(xiǎn)反饋體系、考評體系的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)高效并肩，護(hù)航守門同行”。