中國(guó)鄉(xiāng)村治安治理結(jié)構(gòu)變遷及其邏輯

李春勇，魏 來(lái)

（1.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038；2.北京市西城區(qū)衛(wèi)生健康委員會(huì)，北京 100000）

通過(guò)治安治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定有序是社會(huì)治理的核心內(nèi)容之一。新中國(guó)成立七十余年來(lái)，中國(guó)基層社會(huì)治理體系發(fā)生了歷史性變遷，其中鄉(xiāng)村治安治理體系的結(jié)構(gòu)性變遷是其重要方面。然而，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)這一領(lǐng)域還缺乏應(yīng)有的關(guān)注。而不對(duì)基層治安治理體系有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，就很難真正理解中國(guó)社會(huì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的邏輯。本文關(guān)注“關(guān)乎黨在廣大農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期執(zhí)政的根基命脈”［1］67的鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理，重點(diǎn)研究鄉(xiāng)村治安治理及結(jié)構(gòu)變遷問(wèn)題，探尋中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的“治安”密碼。①根據(jù)2018 年全球犯罪與安全指數(shù)（Crime Index for County 2018） 排名，中國(guó)大陸的犯罪指數(shù)39.44，安全指數(shù)60.56，是全世界最安全的國(guó)家之一；2021 年4 月15 日，中國(guó)青年網(wǎng)官方賬號(hào)發(fā)布了公安部新聞發(fā)布會(huì)的數(shù)據(jù)，2020 年全國(guó)群眾安全感達(dá)到98.4%，中國(guó)已經(jīng)是“世界上最有安全感的國(guó)家之一”。

一、治理、治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治安治理

“治理（governance）”可溯源于古希臘“掌舵”一詞，“指控制、引導(dǎo)和操縱的行為”［2］，與政府（government）、統(tǒng)治（governing）詞源相同，后來(lái)逐漸區(qū)分。由于二戰(zhàn)之后國(guó)際組織的迅猛發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全球化以及環(huán)保主義、恐怖活動(dòng)、反全球化運(yùn)動(dòng)等的廣泛興起，囿于疆域的國(guó)家權(quán)力無(wú)法處理跨國(guó)事務(wù)，國(guó)際志愿行動(dòng)、跨國(guó)組織聯(lián)合等所謂“沒(méi)有政府的治理”［3］活動(dòng)越來(lái)越多，“治理”才大行其道，成為重要議題和研究課題。由此看來(lái)，“治理不是一整套規(guī)則，不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程”［4］22，它是歷史演進(jìn)的產(chǎn)物，并將繼續(xù)演進(jìn)。治理實(shí)際上就是“權(quán)力的再分配過(guò)程”［5］。“沒(méi)有政府的治理”不是“沒(méi)有權(quán)力的治理”，公共權(quán)力始終是治理邏輯結(jié)構(gòu)中最核心的概念［6］。只不過(guò)治理并不全賴(lài)政府或公共機(jī)構(gòu)的國(guó)家權(quán)威［7］，而更多地強(qiáng)調(diào)源于公民的認(rèn)同與共識(shí)的“合法的權(quán)力”［4］22。盡管有關(guān)治理的觀點(diǎn)千差萬(wàn)別，但共同之處在于強(qiáng)調(diào)由“國(guó)家權(quán)威”與“合法的權(quán)力”共同組成的公共權(quán)力的彌散性，尤其是治理主體的多元性及主體之間的互動(dòng)性。

關(guān)于治理主體，一般分為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大類(lèi)。所謂治理結(jié)構(gòu)，主要是指各治理主體在治理體系中的位置、地位及其相互之間的關(guān)系。治理結(jié)構(gòu)是治理的一個(gè)根本性問(wèn)題。治安治理就是上述三種主體力量運(yùn)用各自可用的權(quán)力通過(guò)合作解決社會(huì)治安問(wèn)題，共促社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的一種協(xié)調(diào)性社會(huì)行動(dòng)［8］。依此細(xì)分之，中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)治安治理主體包括行政力量，如警察、黨政機(jī)構(gòu)等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)力量等；市場(chǎng)力量，如保安服務(wù)企業(yè)、保安員等職業(yè)力量；社會(huì)力量，如志愿者、治保積極分子等公民個(gè)體、民間組織、群眾組織等。

論及鄉(xiāng)村基層治安治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，我們有必要簡(jiǎn)要回顧一下中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理及治安治理的情況。關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理最經(jīng)典的總結(jié)莫過(guò)于“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”［9］。從空間角度來(lái)看，“皇權(quán)統(tǒng)轄”于城，“長(zhǎng)老教化”①長(zhǎng)老主要是指宗族力量與鄉(xiāng)紳。費(fèi)孝通提出“長(zhǎng)老統(tǒng)治”概念，認(rèn)為享有“教化權(quán)力”的“長(zhǎng)老”在維系著鄉(xiāng)村秩序。于鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)分治特點(diǎn)突出。費(fèi)孝通先生將之概括為“禮治社會(huì)”，強(qiáng)調(diào)倫理本位，即“禮不是靠一個(gè)外在的權(quán)力來(lái)推行的，而是從教化中養(yǎng)成了人的敬畏之感，使人服膺，人服禮是主動(dòng)的”［10］。按此觀點(diǎn)，“禮”本來(lái)行于鄉(xiāng)村民間，后為朝廷官方取而用之，變“禮”（部分）為“法”，或?qū)ⅰ岸Y”入“法”，“禮”與“法”結(jié)合起來(lái)。“禮法結(jié)合”所構(gòu)成的“禮法文化”②參見(jiàn)梁治平.尋求自然秩序中的和諧［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：230-344；瞿同祖.瞿同祖法學(xué)論著集［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：344-368；張晉藩.中國(guó)法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型［M］.北京：法律出版社，2005：3-26 等。成為中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的典型特征。在具體實(shí)踐中，出于“法”即“刑罰”的慣性認(rèn)知，“老百姓與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)也保持一種相當(dāng)疏遠(yuǎn)與冷漠的關(guān)系”［11］148，以皇權(quán)為尊的國(guó)家往往是被“援引”的，除徭役、征兵、賦稅等重大事務(wù)外，并不直接與民眾發(fā)生聯(lián)系。這一點(diǎn)在鄉(xiāng)村治安秩序維護(hù)中得到體現(xiàn)。

應(yīng)該說(shuō)，受“黃帝垂衣裳而天下治”之影響，從秦漢魏晉之“父老體系”、南北朝隋唐之“私社團(tuán)?！钡剿卧髑逯氨＜奏l(xiāng)約”［12］，基于中國(guó)社會(huì)之鄉(xiāng)土特性，歷代封建政權(quán)素有依靠鄉(xiāng)紳、宗族等民間力量調(diào)解民間糾紛、維持基層鄉(xiāng)村治安、實(shí)施“集權(quán)簡(jiǎn)約治理”［13］的傳統(tǒng)。結(jié)合“秩序并非一種從外部強(qiáng)加給社會(huì)的壓力，是一種從內(nèi)部建立起來(lái)的平衡”［14］自由主義觀點(diǎn)和“治安是國(guó)家對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治、治理和控制”［15］的國(guó)家主義觀點(diǎn)來(lái)看，中國(guó)社會(huì)治安歷來(lái)是一個(gè)上下、多主體互動(dòng)的整體性概念，雖王朝時(shí)有更替，但宗法傳統(tǒng)卻是歷代賡續(xù)相接。 若從“多元”“互動(dòng)”“參與”等這些治理特性來(lái)看，中國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治安帶有“天然”的治理性。

近代以來(lái)，尤其是1840 年之后，在西方國(guó)家“堅(jiān)船利炮”與市場(chǎng)資本的夾擊下，“沿革2000多年的傳統(tǒng)封建城鄉(xiāng)關(guān)系被逐漸破壞”［16］83，中國(guó)城鄉(xiāng)加速分離，社會(huì)普遍動(dòng)蕩不安?！案鞯氐纳鐣?huì)治安問(wèn)題日益惡化，不僅‘二十行省之中，亂機(jī)遍伏’，即便是向稱(chēng)‘首善之區(qū)’的京畿一帶，社會(huì)治安問(wèn)題亦廣泛存在，治安情勢(shì)十分嚴(yán)峻”

［17］。地處東南、毗鄰港澳的廣東更是“民變蜂起，會(huì)黨、綠林活動(dòng)猖獗，大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)超出官方控制”，已呈“王朝末期現(xiàn)象”［18］。梁?jiǎn)⒊盀┥蟻y石，一盤(pán)散沙”［19］之喻既是對(duì)近代中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)整體性描述，也成為20 世紀(jì)中國(guó)政治的一個(gè)邏輯起點(diǎn)［20］?！盀橥烨竺褡鍦缤龆呱蠌?qiáng)化國(guó)家權(quán)力”［21］2，將社會(huì)“組織起來(lái)”，成為眾多政治力量不約而同的選擇。但在以西方為中心的世界體系業(yè)已形成的前提下，后發(fā)的中國(guó)民族資本“只能依附于西方殖民經(jīng)濟(jì)體系，成為買(mǎi)辦與幫兇，實(shí)際上加重了對(duì)鄉(xiāng)村的掠奪”［16］83，使近代中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變得更加緊張與不協(xié)調(diào)。從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)的近代史就是一部鄉(xiāng)村破壞史［22］。 經(jīng)濟(jì)上“失血過(guò)多”的鄉(xiāng)村社會(huì)，其治安秩序幾無(wú)好轉(zhuǎn)之可能。可以說(shuō)，以“政權(quán)下鄉(xiāng)”為要義的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)（state-making）與鄉(xiāng)土社會(huì)自身秩序的破壞同步進(jìn)行，包括治安治理在內(nèi)的中國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理遭遇到了第一次系統(tǒng)性危機(jī)，農(nóng)業(yè)中國(guó)鄉(xiāng)村秩序重建成為時(shí)代問(wèn)題和迫切吁求［11］151。

二、鄉(xiāng)村基層治安治理群眾化（1949-1978）

中華人民共和國(guó)的成立，標(biāo)志著大規(guī)模鄉(xiāng)村社會(huì)秩序重建的開(kāi)始。隨著土地改革在全國(guó)范圍內(nèi)的推行、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)快速推進(jìn)以及人民公社制度普遍確立，農(nóng)村土地占有關(guān)系被徹底改變，農(nóng)民生產(chǎn)從個(gè)體化轉(zhuǎn)為集體化，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“禮法”體系逐漸被中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建的新的“大傳統(tǒng)”①“‘大傳統(tǒng)’是作為與‘小傳統(tǒng)’相對(duì)的概念來(lái)使用的。大傳統(tǒng)是某種優(yōu)勢(shì)文明的文化形態(tài)，是與地方性社區(qū)的小傳統(tǒng)相對(duì)而言。無(wú)論從文化形態(tài)的數(shù)量，還是質(zhì)量上考察，大傳統(tǒng)的文化系統(tǒng)都顯示出一種穩(wěn)定、成熟、恢宏的氣勢(shì)，使文化的代代傳承不易被別的文化沖擊所打斷。”詳見(jiàn)鄭杭生.論“傳統(tǒng)”的現(xiàn)代性變遷——一種社會(huì)學(xué)視野［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012（1）：5-12.——“政法”體系所取代。這一體系誕生于井岡山革命政權(quán)時(shí)期，系中共領(lǐng)導(dǎo)體制嵌入國(guó)家政權(quán)體制，遵循的是革命的和專(zhuān)政的邏輯，其核心是“服從黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹群眾路線、結(jié)合生產(chǎn)勞動(dòng)、為黨和國(guó)家的中心工作服務(wù)”［23］，強(qiáng)調(diào)政法工作要把“黨的領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)門(mén)工作與群眾路線相結(jié)合”［24］。我們以農(nóng)民生產(chǎn)生活完全集體化的人民公社制度普遍建立時(shí)間—1958 年為參考，將1978 年改革開(kāi)放之前的歷史時(shí)期劃分為社會(huì)主義改造階段（1949-1958）和人民公社階段（1958-1978）兩個(gè)階段，對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治安治理情況進(jìn)行考察。

（一）社會(huì)主義改造階段（1949-1958）

中華人民共和國(guó)成立伊始，最緊要的工作就是“鎮(zhèn)壓反革命，確立社會(huì)秩序，捍衛(wèi)國(guó)家安全”［25］。由于新生政權(quán)內(nèi)外部環(huán)境緊張復(fù)雜，用于治安秩序維護(hù)的公安行政力量無(wú)論在數(shù)量還是能力上都比較薄弱，采用熟悉的政治動(dòng)員方式組織城鄉(xiāng)群眾參與治安保衛(wèi)工作成為必然選擇。需要注意的是，“群眾”是一個(gè)極富政治含義的用語(yǔ)，與主體分類(lèi)中的“社會(huì)”不能劃等號(hào)。

最典型的鄉(xiāng)村群眾性治安組織是治安保衛(wèi)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)治保會(huì)）。1952 年5 月8 日，毛澤東在總結(jié)鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“全國(guó)各地，必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭(zhēng)中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會(huì)……擔(dān)負(fù)協(xié)助人民政府肅清反革命，防奸、防諜、保衛(wèi)國(guó)家和公眾治安責(zé)任”［26］。是年6 月27 日，政務(wù)院批準(zhǔn)《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，要求農(nóng)村地區(qū)以行政村為單位組建治保會(huì)。農(nóng)村治保會(huì)在村政府和村公安員的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助開(kāi)展諸如防特、防火、防盜、防治安災(zāi)害事故等治安保衛(wèi)工作，其性質(zhì)是“不脫離生產(chǎn)的群眾性治安保衛(wèi)組織，是公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁”。②鐘金燕.改革開(kāi)放初期基層治安保衛(wèi)委員會(huì)的改革［J］.當(dāng)代中國(guó)史研究，2019（3）：32-35.截至1954 年底，全國(guó)共有“治保會(huì)18.9 萬(wàn)個(gè)，治保小組22.8 萬(wàn)個(gè)，成員251 萬(wàn)余名”［27］。“以治保會(huì)為主體，戶與戶之間、村與村之間……互通信息，內(nèi)外結(jié)合，形成了全天候、多方位覆蓋防范對(duì)象的立體化治安防控體系”［28］?？紤]到1949-1978 年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率始終沒(méi)有突破20%（見(jiàn)圖1③轉(zhuǎn)自侯祥鵬.中國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)圖景、演進(jìn)邏輯與未來(lái)展望［J］.學(xué)海，2020（5）：115-122.），農(nóng)村治保會(huì)及治保人員應(yīng)該占了80%以上。

圖1 1949-2019 年中國(guó)城鎮(zhèn)化率

“公安員”和“民兵”是具有中國(guó)特色的治安力量。公安員源于中共根據(jù)地時(shí)期與日特、國(guó)特激烈斗爭(zhēng)的隱蔽戰(zhàn)線［29］。建國(guó)后，公安員不再由沒(méi)有受過(guò)公安教育和訓(xùn)練的農(nóng)民群眾充任，改由市、縣公安機(jī)關(guān)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村基層政權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員派駐，①公安員在人民公社時(shí)期也由人民武裝部門(mén)的人員兼任，“文化大革命”期間則多由“群眾專(zhuān)政”組織代替。屬于公安部（中央、大區(qū)②建國(guó)初期，公安部有中央公安部和大區(qū)公安部設(shè)置，1954 年下半年中央取消東北、華北、西北、華東、中南、西南六大行政區(qū)建制，大區(qū)公安部也隨之取消，后一直未恢復(fù)。）—公安廳局（省、直轄市）—公安處（專(zhuān)署）—公安局（縣）—公安助理員（區(qū)）—公安員（村）這一公安行政架構(gòu)中的行政專(zhuān)職隊(duì)伍。與當(dāng)時(shí)公安派出所維護(hù)城市治安不同，公安員主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治安工作。鄉(xiāng)村公安員制度一直堅(jiān)持到1980 年代，之后逐漸被農(nóng)村派出所取代。作為一支不脫離生產(chǎn)的群眾性武裝組織，民兵系1952 年《民兵組織暫行條例》頒行之后在全國(guó)鄉(xiāng)（行政村）普遍組建起來(lái)的。1978 年之前，除擔(dān)負(fù)國(guó)家兵役與戰(zhàn)勤動(dòng)員之外，民兵的主要任務(wù)就是協(xié)助保衛(wèi)地方秩序，鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)，保衛(wèi)工礦、倉(cāng)庫(kù)、交通與海防、邊防，鞏固人民民主專(zhuān)政［30］。

社會(huì)治安問(wèn)題往往由敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾共同造成的。建國(guó)初期的治安保衛(wèi)委員會(huì)側(cè)重于“肅反、防奸、防諜、保國(guó)”等敵我矛盾性質(zhì)的治安任務(wù)，人民內(nèi)部矛盾問(wèn)題則由人民調(diào)解委員會(huì)運(yùn)用調(diào)解方式加以解決。1954 年2 月《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》頒行之后，農(nóng)村地區(qū)以鄉(xiāng)為單位普遍組建人民調(diào)解委員會(huì)。同治保會(huì)一樣，人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)也是“群眾性”的，主要任務(wù)是在基層政府和基層法院指導(dǎo)下，“調(diào)解民間一般民事糾紛和輕微刑事案件，并通過(guò)調(diào)解進(jìn)行政策法令的宣傳教育”，③詳見(jiàn)1954 年2 月25 日政務(wù)院第206 次會(huì)議通過(guò)的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》。防止人民內(nèi)部矛盾擴(kuò)大或向敵我矛盾轉(zhuǎn)化。1955 年底，全國(guó)有70%的鄉(xiāng)、街道建立了人民調(diào)解組織［31］。人民調(diào)解委員會(huì)與治保會(huì)、民兵一道配合公安行政機(jī)構(gòu)共同維護(hù)社會(huì)治安秩序。

這一階段，鄉(xiāng)村基層治安治理體系是典型的“人民治安”架構(gòu)，由中央公安機(jī)關(guān)、公安武裝部隊(duì)、地方公安部門(mén)、系統(tǒng)內(nèi)公安和保衛(wèi)組織、人民公安部隊(duì)指戰(zhàn)員、人民警察、治安保衛(wèi)委員、人民調(diào)解委員會(huì)、民兵等組織和人員組成，其核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾路線。這是一套充分依靠群眾、便于政治動(dòng)員、宜于行使人民民主專(zhuān)政權(quán)力的基層治安治理體系。

（二）人民公社階段（1958-1978）

1958 年8 月，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》通過(guò)，僅一個(gè)月時(shí)間，全國(guó)農(nóng)村已基本實(shí)現(xiàn)人民公社化，④“截至1958 年9 月29 日，除西藏外27 個(gè)省市區(qū)共建立人民公社23384 個(gè)，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的90.4%，其中有12 個(gè)省達(dá)到100%?！眳⒁?jiàn)薄一波.若干重大決策與事件的回顧（下）［M］.北京：中共黨史出版社，2008：526.中國(guó)鄉(xiāng)村進(jìn)入“人民公社”階段。人民公社是“與城市社會(huì)的‘單位制’在結(jié)構(gòu)、功能上都相類(lèi)似的‘類(lèi)單位制’，同樣承擔(dān)政治動(dòng)員、社會(huì)控制、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的功能”

［32］。行政建制的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)⑤1950 年12 月政務(wù)院公布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》。1952 年，為統(tǒng)一體制，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，北方撤銷(xiāo)村政府（行政村）建制，實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建制。1954 年《憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》從法律上明確全國(guó)縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。改為“組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”［33］的人民公社，全國(guó)農(nóng)村居民被牢牢地束縛在土地上，城鄉(xiāng)流動(dòng)幾無(wú)可能。這一階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化率一直維持在20%以下：1978 年的城鎮(zhèn)化為17.92%，僅比1958 年增長(zhǎng)了1.67 個(gè)百分點(diǎn)。人民公社體制的建立，意味著在中國(guó)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力全面下沉到鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的宗族、地主、士紳等鄉(xiāng)村治理社會(huì)力量被取代［34］，“禮治秩序”轉(zhuǎn)變成“政治秩序”。

這一階段，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)接連不斷的“群眾化”的政治運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村全時(shí)空、全要素控制，鄉(xiāng)村基層治安治理結(jié)構(gòu)已變?yōu)椤叭嗣窆?公安員+民兵+治安保衛(wèi)委員會(huì)+人民調(diào)解委員會(huì)”。雖然國(guó)家權(quán)力過(guò)度下沉?xí)小皟?nèi)卷化”⑥內(nèi)卷化即國(guó)家權(quán)力內(nèi)卷化，是指國(guó)家的權(quán)力體制愈往社會(huì)底層下沉，國(guó)家機(jī)構(gòu)的效益則愈隨著規(guī)模的擴(kuò)大而遞減，這與“集權(quán)簡(jiǎn)約治理”所言的向社會(huì)讓渡公共權(quán)力形成鮮明對(duì)比。之虞，但其維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的正功能卻是顯而易見(jiàn)的。從刑事案件立案數(shù)來(lái)看（見(jiàn)下頁(yè)圖2⑦圖2 數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自張清郎.中國(guó)轉(zhuǎn)型期流動(dòng)人口犯罪研究［D］.重慶：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010：44-66。從1989 年開(kāi)始各級(jí)公安機(jī)關(guān)在解決立案統(tǒng)計(jì)不實(shí)的問(wèn)題上取得較大進(jìn)展，這是1989 年以后立案數(shù)大幅度上升的一個(gè)重要原因。），1950-1978 年全國(guó)刑事案件年度立案數(shù)絕大多數(shù)年份在50 萬(wàn)件以下，與同一時(shí)期主要資本主義國(guó)家相比，犯罪率是相當(dāng)?shù)偷模?5］?？紤]到人員流動(dòng)性差、城鎮(zhèn)化率低等因素，人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村犯罪率也是非常低的。由于人民公社的強(qiáng)大控制功能和群眾動(dòng)員的頻繁廣泛，這一時(shí)期的公安專(zhuān)業(yè)力量并沒(méi)有太多的功能發(fā)揮空間，公安機(jī)關(guān)工作以靜態(tài)戶口管理為主，輔以刑事打擊，隊(duì)伍規(guī)模也不大（1965 年公安民警數(shù)量?jī)H為40 萬(wàn)人，見(jiàn)下頁(yè)表1）。

圖2 1950-2000 年中國(guó)刑事案件立案數(shù)（件）

三、鄉(xiāng)村基層治安治理專(zhuān)業(yè)化（1978-2012）

中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)將黨和國(guó)家的工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期?？紤]到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系，依據(jù)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不同，尤其是黨的十四大（歷史制度主義中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”①作為歷史制度主義的一個(gè)重要組成部分，“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”對(duì)由路徑依賴(lài)和制度變化所構(gòu)成的制度演化具有較強(qiáng)的解釋力?！凹粗贫鹊姆€(wěn)定和復(fù)制會(huì)經(jīng)歷各種相對(duì)較長(zhǎng)的路徑依賴(lài)時(shí)期，這些相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期偶爾會(huì)因?yàn)槎唐诘闹贫炔▌?dòng)（它們被稱(chēng)為制度節(jié)點(diǎn)） 而出現(xiàn)中斷，在這一過(guò)程中，有可能發(fā)生更加劇烈的制度變化?！痹斠?jiàn)喬瓦尼·卡波奇，R.丹尼爾·凱萊曼，彭號(hào)陽(yáng)，劉義強(qiáng).關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實(shí)分析［J］.國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2017（2）：14.）在黨的歷史上第一次提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)模式，我們將這一時(shí)期劃分為社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)階段（1978-1992）與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段（1992-2012）兩個(gè)階段。

（一）社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)階段（1978-1992）

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解，“類(lèi)單位制”的人民公社迅速解體，取而代之的是“村民自治”體制，②1982 年憲法第111 條首次明確“農(nóng)村村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”；1983 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi) 建立鄉(xiāng)政府的通知》的下發(fā)和1988 年《村民委員會(huì)組織法（試行）》的施行，農(nóng)村村民自治正式制度化。農(nóng)村治保會(huì)等基層組織都面臨著“與當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不同步的困境”，③轉(zhuǎn)引自李春勇.治理需要與制度空間：中國(guó)輔警的演進(jìn)邏輯［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（3）：100.“甚至陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無(wú)人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋生蔓延?！雹苤泄仓醒?982 年1 號(hào)文件在批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的前言所述。詳見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室編.三中全會(huì)重要文獻(xiàn)選編（下冊(cè)）［M］.北京：人民出版社，1982：1061.其中，青少年違法犯罪和流動(dòng)人口犯罪問(wèn)題尤為突出。為迅速實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序根本好轉(zhuǎn)，因循管理慣性，中共中央于1983 年發(fā)動(dòng)了為期三年的“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)。除此之外，為應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治安形勢(shì)的新局面，國(guó)家還主要采取了以下兩個(gè)方面的舉措：

第一，國(guó)家提出“社會(huì)治安綜合治理”⑤1981 年中共中央批轉(zhuǎn)《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會(huì)紀(jì)要》，首提“社會(huì)治安綜合治理”。新方針。強(qiáng)調(diào)“黨委來(lái)抓，全黨動(dòng)手”，“把各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)方面的力量組織起來(lái)”⑥1982 年1 月的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，詳見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室編.三中全會(huì)重要文獻(xiàn)選編（下冊(cè)）［M］.北京：人民出版社，1982：1094-1104.，注重發(fā)揮公安機(jī)關(guān)等專(zhuān)門(mén)力量在綜合治理中“骨干作用”①“人民法院、人民檢察院和政府的公安、安全、司法行政等職能部門(mén)，特別是公安部門(mén)，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)治安綜合治理中充分發(fā)揮骨干作用……各部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促下屬單位，結(jié)合本身業(yè)務(wù)，積極參與社會(huì)治安的綜合治理，充分發(fā)揮各自的作用”。詳見(jiàn)1991 年3 月2 日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》［EB/OL］.（2009-04-22）［2022-01-20］http：//www.110.com/fagui/law_42.html.。在中央政法專(zhuān)編額度有限的情況下，國(guó)家不斷增加警察數(shù)量，相比1978 年，1992 年在編公安民警數(shù)量已增加15.3 萬(wàn)人，平均每年增加1萬(wàn)人（見(jiàn)表1②表中數(shù)字主要依據(jù)1998 年第20 期《人民公安》一篇文章和其他公開(kāi)發(fā)布的數(shù)據(jù)得來(lái)。其中1965 年的公安民警數(shù)量包括勞改、勞教單位干警。詳見(jiàn)鮑遂獻(xiàn).更快更嚴(yán)更實(shí)更高——中國(guó)公安改革備忘錄［J］.人民公安，1998（20）：12-17.），“警力絕對(duì)不足”問(wèn)題稍有緩解。

表1 1965—2019 年中國(guó)在編公安民警數(shù)量（萬(wàn)人）

第二，推行安全保衛(wèi)責(zé)任制，改進(jìn)群防組織，加強(qiáng)群眾力量。肇始于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步早、發(fā)展快、外來(lái)人口多的珠三角地區(qū)的“治安承包”型治安聯(lián)防隊(duì)，“逐漸成為基層黨政組織開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理的一種有效形式”［36］。與“兼職不脫產(chǎn)”的治保會(huì)不同，這時(shí)的治安聯(lián)防隊(duì)已轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊摦a(chǎn)專(zhuān)職”群眾性聯(lián)合自防組織。一些地方自發(fā)創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)很快得到政府的認(rèn)可與支持。1988 年10月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公安部《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作的請(qǐng)示》，認(rèn)為“這種取之于民、用之于民的作法，不應(yīng)否定，應(yīng)繼續(xù)推行”。自此，名為護(hù)村隊(duì)（多數(shù)由民兵兼任）、百戶安全員、護(hù)校隊(duì)、護(hù)廠（礦）隊(duì)的治安聯(lián)防隊(duì)逐漸在全國(guó)城鄉(xiāng)組建起來(lái)，1988 年底全國(guó)的治安聯(lián)防人員有190 多萬(wàn)［37］，數(shù)量遠(yuǎn)超公安民警。

這一階段，鄉(xiāng)村社會(huì)失序主要在于“管理機(jī)構(gòu)與集體結(jié)構(gòu)的分離，土地的逐漸私有化以及基層政權(quán)的削弱造成國(guó)家對(duì)地方社會(huì)的失控”［21］184，即國(guó)家權(quán)力急速回縮、經(jīng)濟(jì)利益取向強(qiáng)化之后，先前的政治動(dòng)員方式逐漸失效，農(nóng)村居民聯(lián)防自治自保既是無(wú)奈之策，也是創(chuàng)新之舉。治安聯(lián)防隊(duì)成為一支維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安的新隊(duì)伍，與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)村治安治理主體隊(duì)伍隨之壯大，變?yōu)椤肮才沙鏊?治安保衛(wèi)委員會(huì)+人民調(diào)解委員會(huì)+治安聯(lián)防隊(duì)（含民兵）”。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段（1992-2012）

自1992 年中共十四大明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國(guó)社會(huì)的流動(dòng)性迅速提升，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流向城市，③“2000 年全國(guó)流動(dòng)人口總量達(dá)42418562 人，是1990 年的3.82 倍，10 年中全國(guó)流動(dòng)人口總量增長(zhǎng)了282%，平均每年增長(zhǎng)14.3%”。參見(jiàn)魯奇，王國(guó)霞，等.流動(dòng)人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系若干解釋?zhuān)?990、 2000）［J］.地理研究，2006（5）：765-774.鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治安治理出現(xiàn)新問(wèn)題。

首先，農(nóng)村治保會(huì)“有名無(wú)實(shí)”“調(diào)解化”問(wèn)題嚴(yán)重。青壯年人口的大量外流，導(dǎo)致治保會(huì)人員老化且缺額嚴(yán)重；經(jīng)濟(jì)利益取向?qū)е略械恼渭?lì)機(jī)制失效；經(jīng)費(fèi)無(wú)著，組織不健全等，如云南省農(nóng)村地區(qū)，“農(nóng)村治保會(huì)活動(dòng)開(kāi)展得好的僅占10%，活動(dòng)一般的占70%，基本不起作用的占20%”［38］。1990 年代中后期尤其是2000 年以后，農(nóng)村治保會(huì)日趨“調(diào)解化”，“似乎不再是公安派出所的‘對(duì)口單位’，不再協(xié)助派出所維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，而主要負(fù)責(zé)調(diào)解村莊內(nèi)的簡(jiǎn)單民事糾紛”［39］。

其次，城鄉(xiāng)警務(wù)力量失衡，農(nóng)村治安專(zhuān)業(yè)力量不足。由于大量人口從農(nóng)村涌向城市，城市治安問(wèn)題更為突出，公安工作與警力增配“城市優(yōu)先”。如公安派出所工作改革首先從城市開(kāi)始、警察巡邏勤務(wù)首先在城市開(kāi)展、110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)首先在城市全面建設(shè)①如1988 年1 月15 日公安部發(fā)布《關(guān)于改革城市公安派出所工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》、1994 年2 月25 日公安部發(fā)布《城市人民警察巡邏規(guī)定》和1996 年7 月26 日公安部發(fā)布《關(guān)于加快城市110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)建設(shè)的通知》等。等。城鎮(zhèn)警察數(shù)量及警民萬(wàn)人比遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村（見(jiàn)圖3②數(shù)據(jù)來(lái)源參見(jiàn)任捷，王光，李俠，張明，鄒大偉.城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下的未來(lái)警力需求模型研究［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（3）：100-107.），農(nóng)村警力相形見(jiàn)絀。

圖3 城鎮(zhèn)警民萬(wàn)人比與鄉(xiāng)村警民萬(wàn)人比

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織“懸浮”，村委會(huì)及工作人員數(shù)量減少，鄉(xiāng)村干部權(quán)威大為降低。2003年全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層組織在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了“懸浮化”現(xiàn)象［40］，在農(nóng)村治保工作方面的力度也呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。村委會(huì)及工作人員數(shù)量分別從1993 年的101.3 萬(wàn)個(gè)、455.9 萬(wàn)人減少到2003 年的65.8 萬(wàn)個(gè)、259.2 萬(wàn)人，降幅高達(dá)35%和43%。③轉(zhuǎn)引自唐皇鳳.社會(huì)轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2006：200-237.而在一些地方，基層政權(quán)懸浮后留下的治理空間被灰色勢(shì)力所占領(lǐng)，成為滋生鄉(xiāng)村“豪強(qiáng)化”與“宗族化”的溫床［16］86，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序失序加劇，進(jìn)而造成城鄉(xiāng)社會(huì)治安秩序混亂，犯罪率不斷攀高（見(jiàn)圖4④數(shù)據(jù)來(lái)源為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)［EB/OL］.（2019-10-25）［2022-01-22］.www.stats.gov.cn.）。

圖4 2000-2018 年治安案件查處數(shù)與刑事案件立案數(shù)（起）

由于現(xiàn)有違法犯罪數(shù)據(jù)并沒(méi)有對(duì)城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，需要對(duì)“鄉(xiāng)村社會(huì)秩序失序加劇”的論斷做一下說(shuō)明。2000-2012 年是中國(guó)城鎮(zhèn)化高歌猛進(jìn)時(shí)期，人口大量涌入城市，按常理推論鄉(xiāng)村違法犯罪案件應(yīng)當(dāng)增長(zhǎng)緩慢。但有不少數(shù)據(jù)和研究表明，實(shí)際情況并非如此。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2006 年前三個(gè)季度，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)共發(fā)生殺人案件8031 起、傷害案件5.9 萬(wàn)起，均高于城市。⑤新華社.我國(guó)社會(huì)治安狀況持續(xù)穩(wěn)定 犯罪案件呈下降趨勢(shì)［EB/OL］.中央人民政府網(wǎng)（2006-11-06）［2022-04-01］.http：//www.gov.cn/jrzg/2006-11/06/content_434394.htm.有學(xué)者使用全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查系統(tǒng)2000 年、2005 年和2010 年的三期面板數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)村犯罪情況進(jìn)行了考察，研究發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)形成的犯罪‘創(chuàng)造效應(yīng)’大于‘轉(zhuǎn)移效應(yīng)’，導(dǎo)致農(nóng)村犯罪率上升。農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)每增加1%，將使農(nóng)村刑事犯罪率和違反治安管理案件發(fā)生率分別增加0.28%和0.62%?！雹揶D(zhuǎn)移效應(yīng)是指農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模外出就業(yè)使農(nóng)村犯罪率降低；創(chuàng)造效應(yīng)是指農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)增加了農(nóng)村犯罪率。詳見(jiàn)張海鵬，陳帥.勞動(dòng)力外出就業(yè)與農(nóng)村犯罪——基于中國(guó)村級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析［J］.勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究，2016（4）：98-118.究其原因，主要有三，一是大量青壯年勞動(dòng)力流出與留守群體（老人、兒童和婦女）的脆弱性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村犯罪防御能力大為降低，犯罪的機(jī)會(huì)與成功概率大幅增加；二是留守青少年犯罪問(wèn)題日趨嚴(yán)重；三是青壯年勞動(dòng)力流出顯著地提高了農(nóng)村的離婚率［41］，上升的離婚率進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村犯罪數(shù)量的增加［42］。

為改善鄉(xiāng)村治安秩序，國(guó)家在治安治理方面主要采取了以下舉措：

第一，將群眾性治安聯(lián)防隊(duì)“行政吸納”①參見(jiàn)康曉光，韓恒.行政吸納社會(huì)：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系再研究［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)（英文版），2007（2）116—128；侯利文.行政吸納社會(huì)：國(guó)家滲透與居委會(huì)行政化［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2019（2）：112-121.為專(zhuān)業(yè)力量。這一時(shí)期，依法治國(guó)基本方略被載入憲法，社會(huì)治安工作之“法治化”“專(zhuān)業(yè)化”要求越來(lái)越高。在強(qiáng)調(diào)治安工作專(zhuān)業(yè)化的同時(shí)，社會(huì)卻出現(xiàn)了“基層組織與政府職能部門(mén)過(guò)于依賴(lài)公安機(jī)關(guān)”［43］的現(xiàn)象，社會(huì)治安“綜合”治理幾乎成了公安“一家”管理，公安部門(mén)的任務(wù)越來(lái)越重。地方政府要想在社會(huì)治安治理“錦標(biāo)賽”②參見(jiàn)周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）：36-50；周飛舟.錦標(biāo)賽體制［J］.社會(huì)學(xué)研究，2009（3）：54-77.中不被“一票否決”③一票否決權(quán)制是指對(duì)所屬地區(qū)、部門(mén)和單位及綜合治理主要責(zé)任人，因?qū)ι鐣?huì)治安綜合治理工作不重視，措施不落實(shí)，導(dǎo)致出現(xiàn)重大社會(huì)治安問(wèn)題或重大不穩(wěn)定事件，造成嚴(yán)重后果，而對(duì)其被授予綜合性榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、評(píng)先授獎(jiǎng)、晉職晉級(jí)資格予以否決的制度。參見(jiàn)1992 年1 月13 日中央綜治委《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定（試行）》（綜治委［1992］1 號(hào)）［EB/OL］.（2017-06-08）［2022-01-20］.http：//www.110.com/fagui/law_71183.html.，最快捷有效的方法就是增加體制內(nèi)的“編外力量”，即將治安聯(lián)防隊(duì)“改造”成新型警務(wù)輔助力量。各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)2001 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》中有關(guān)建立軍、警、民聯(lián)防隊(duì)伍的要求，開(kāi)始自建治安聯(lián)防隊(duì)，并將其命名為“協(xié)警”“治安員”“協(xié)管員”“輔警”等。與其他治安聯(lián)防隊(duì)不同，這支隊(duì)伍是由公安機(jī)關(guān)自建、領(lǐng)導(dǎo)和直接管理的，是一支“體制內(nèi)編制外”的“專(zhuān)業(yè)”警務(wù)輔助力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004 年，在全國(guó)近47 萬(wàn)個(gè)治安聯(lián)防組織中公安機(jī)關(guān)自建的有10 多萬(wàn)個(gè)，公安機(jī)關(guān)自己招用的治安員達(dá)36萬(wàn)多人。④數(shù)據(jù)出處［EB/OL］.新浪網(wǎng)（2004-09-29）［2022-01-22］.http：//news.sina.com.cn/o/2004-09-29/10003799220s.shtml.另外，2003 年12 月中央綜治委與解放軍總參動(dòng)員部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好民兵參與社會(huì)治安綜合治理工作的通知》，要求各地組建民兵治安聯(lián)防隊(duì)或加入已有治安聯(lián)防隊(duì)，積極參與護(hù)村聯(lián)防、協(xié)助公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、處置群體性突發(fā)事件等社會(huì)治安綜合治理工作。⑤民兵參與社會(huì)治安綜合治理工作的主要任務(wù)：組織開(kāi)展護(hù)路聯(lián)防、護(hù)廠、護(hù)礦、護(hù)村、護(hù)水、護(hù)電等活動(dòng)，搞好區(qū)域防范；協(xié)助公安部門(mén)打擊各類(lèi)刑事犯罪，整治治安混亂的地區(qū)、場(chǎng)所，維護(hù)社會(huì)治安秩序；守護(hù)重要目標(biāo)，保衛(wèi)國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全；參與處置群體性突發(fā)事件；配合部隊(duì)和公安部門(mén)加強(qiáng)邊境地區(qū)管理，維護(hù)邊疆安全。詳見(jiàn)《解放軍報(bào)》2003 年12 月16 日第1 版。

第二，國(guó)家實(shí)施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略和“三基”⑥2006 年初，公安部啟動(dòng)為期三年的“三基”工程建設(shè)，即抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功，其總體要求是“警力要下沉、保障要有力、班子要加強(qiáng)、素質(zhì)要提高、管理要規(guī)范、機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新”。工程，加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)力量建設(shè)。2006 年10 月公安部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，要求“在農(nóng)村以一個(gè)或多個(gè)行政村劃分一個(gè)警務(wù)區(qū)，實(shí)行一區(qū)一警；對(duì)于城鎮(zhèn)化水平比較高、治安復(fù)雜的地區(qū)，可以實(shí)行一區(qū)多警；推進(jìn)市、縣公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)警力，充實(shí)、加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)區(qū)的警力”。2006 年和2007 年中央綜治委先后出臺(tái)《關(guān)于深入開(kāi)展農(nóng)村平安建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村平安建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，要求建立健全農(nóng)村治安防控網(wǎng)絡(luò)體系和適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求的農(nóng)村警務(wù)工作機(jī)制，⑦詳見(jiàn)2006 年11 月18 日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于深入開(kāi)展農(nóng)村平安建設(shè)的若干意見(jiàn)》（綜治委［2006］24 號(hào)）［EB/OL］.（2006-12-20）［2022-01-22］.http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=189700.廣泛開(kāi)展“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“平安村寨”創(chuàng)建活動(dòng)和農(nóng)村“嚴(yán)打”整治斗爭(zhēng)，加強(qiáng)治安綜合治理基層組織建設(shè)等。⑧詳見(jiàn)2007 年4 月9 日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村平安建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（綜治委［2007］7 號(hào)）［EB/OL］.（2015-07-03）［2022-01-22］.http：//www.110.com/fagui/law_196733.html.截至2007 年8 月，全國(guó)已建立社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)室14.5 萬(wàn)個(gè)，配備社區(qū)和駐村民警22 萬(wàn)名，其中農(nóng)村警務(wù)室8 萬(wàn)多個(gè)、駐村民警9 萬(wàn)名。⑨數(shù)據(jù)出處［EB/OL］.中國(guó)網(wǎng)（2007-08-22）［2021-10-11］.http：//www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/2007-08/22/content_8728899_2.htm.

第三，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展保安專(zhuān)職力量。自1984 年全國(guó)首家保安服務(wù)公司在經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳成立以來(lái)，尤其是2010 年《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》頒布與實(shí)施“管辦分離”①即監(jiān)管與舉辦職能分離：保安行業(yè)向社會(huì)開(kāi)放，公安機(jī)關(guān)不再舉辦保安服務(wù)公司，履行監(jiān)管職責(zé)。之后，保安服務(wù)行業(yè)得到蓬勃發(fā)展。截至2011 年底，全國(guó)保安服務(wù)公司發(fā)展到近3000 家，保安員達(dá)420 多萬(wàn)名。專(zhuān)業(yè)性保安為社會(huì)提供商業(yè)性質(zhì)的安全防護(hù)服務(wù)，在一定程度彌補(bǔ)了公安機(jī)關(guān)治安服務(wù)供給不足問(wèn)題，在城鄉(xiāng)社會(huì)治安治理中發(fā)揮了重要作用。②截至2020 年7 月，“全國(guó)保安行業(yè)共參與日常社會(huì)面防控8170 余萬(wàn)人次，參與醫(yī)療救治點(diǎn)、隔離觀察點(diǎn)值守850 余萬(wàn)人次，參與社區(qū)鄉(xiāng)村防控2660 余萬(wàn)人次，參與防疫檢查站、治安卡點(diǎn)查控570 余萬(wàn)人次；保安員確診感染新冠肺炎51 人、因公殉職30 人”。參見(jiàn)石揚(yáng).守衛(wèi)平安 保安隊(duì)伍在行動(dòng)［N］.人民公安報(bào)，2020-07-25（04）。

這一階段，由于市場(chǎng)機(jī)制的“馬太效應(yīng)”和資本的“城市偏好”，在城鎮(zhèn)化高歌猛進(jìn)（2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，比1992 年上升了近24 個(gè)百分點(diǎn)，見(jiàn)圖1）的同時(shí)，中國(guó)城鄉(xiāng)差距再次拉大（1992-2012 年，城鄉(xiāng)差距均值為2.9，尤其是2001-2012 年間，城鄉(xiāng)差距均值為3.18，見(jiàn)圖5③根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)繪制［EB/OL］.（2019-10-25）［2021-10-11］.http：//www.stats.gov.cn/.），原本就處于劣勢(shì)的“三農(nóng)”更加弱勢(shì)。尤其在“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施之前，農(nóng)村地區(qū)因?yàn)橥恋禺a(chǎn)生的糾紛、上訪、群體性事件，此起彼伏，層出不窮。雖然自2003 年起中央不斷從財(cái)政、政策等方面加大對(duì)“三農(nóng)”投入，鄉(xiāng)村治安治理主體也日趨多元，但由于鄉(xiāng)村基層黨政組織渙散，鄉(xiāng)村治安失序問(wèn)題仍未得到有效控制。

圖5 1978-2019 年中國(guó)城鄉(xiāng)人均可支配收入比變化

四、鄉(xiāng)村基層治安治理多元化（2012 至今）

之所以將2012 年作為這一階段的起點(diǎn)，主要有兩個(gè)因素，一是2011 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量首次超過(guò)農(nóng)村常住人口數(shù)量，這標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始由鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變，具有社會(huì)整體變遷的進(jìn)步意義；二是2012 年中共十八大報(bào)告正式提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化”，④孫華臣、王安.有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化［EB/OL］.人民網(wǎng)（2017-04-25）［2022-04-01］.http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0425/c40531-29233226.html.之后每年的中央一號(hào)文件都提到，解決好人的問(wèn)題成為城鎮(zhèn)化的重要方向和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在，鄉(xiāng)村不再是現(xiàn)代化的手段，而成了現(xiàn)代化的目標(biāo)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，2006 年取消農(nóng)業(yè)稅、開(kāi)展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)⑤從2004 年開(kāi)始，連續(xù)十七年的中央一號(hào)文件的主題都是關(guān)于三農(nóng)的。2006 年和2007 年以“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”為主題，分別是《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》。標(biāo)志著國(guó)家關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展由新中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的資源汲取模式向工業(yè)反哺模式轉(zhuǎn)型，但其關(guān)注點(diǎn)主要放在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面。2012 年以后，國(guó)家關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念發(fā)生變化，鄉(xiāng)村的主體性受到重視，“從城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，到留住鄉(xiāng)愁的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及各種鄉(xiāng)村振興規(guī)劃”［44］，無(wú)一不在說(shuō)明這一點(diǎn)。在“戰(zhàn)略性回縮”近三十年后，“國(guó)家”重返鄉(xiāng)村社會(huì)，意味著鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

如何理解國(guó)家“重返”鄉(xiāng)村社會(huì)，這需要借助邁克爾·曼有關(guān)國(guó)家權(quán)力的理論進(jìn)行解釋。邁克爾·曼將國(guó)家權(quán)力分為專(zhuān)斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，專(zhuān)斷性權(quán)力帶“統(tǒng)治性”，“不需要與市民社會(huì)群體作例行公事式的協(xié)商”［45］；基礎(chǔ)性權(quán)力具有“治理性”，重視運(yùn)用新資源微妙地加強(qiáng)國(guó)家控制，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和滲透性?，F(xiàn)代國(guó)家治理能力建設(shè)側(cè)重于“基礎(chǔ)性權(quán)力”建設(shè)。這次國(guó)家權(quán)力重返鄉(xiāng)村主要有三種方式。

首先，加強(qiáng)基層組織尤其是黨組織建設(shè)。通過(guò)干部包村制、派駐“第一書(shū)記”等舉措著力解決鄉(xiāng)村基層黨組織“軟、散、亂、窮”突出問(wèn)題，“防范應(yīng)對(duì)農(nóng)村黑惡勢(shì)力、宗族勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、‘村霸’的干擾滲透”［1］69，將鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘，進(jìn)而改造鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)?！皩?zhuān)斷性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”同步增強(qiáng)。

其次，政法力量下鄉(xiāng)。依據(jù)邁克爾·曼的觀點(diǎn)，作為國(guó)家機(jī)器重要組成部分，政法部門(mén)的權(quán)力屬于專(zhuān)斷性權(quán)力。雖自1978 年以來(lái)，“兩所一庭（派出所、司法所、人民法庭）”等政法力量下沉鄉(xiāng)村從未中斷過(guò)，但2012 年以后下沉幅度更大。

公安警力下沉。隨著5 萬(wàn)多個(gè)派出所、17 萬(wàn)多個(gè)警務(wù)室對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的全覆蓋，尤其是“一村一輔警”①2019 年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“加強(qiáng)平安鄉(xiāng)村建設(shè)”，大力推行“一村一輔警”機(jī)制；2020 年1 月公安部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代公安派出所工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，大力推廣城區(qū)“一區(qū)一警兩輔”和農(nóng)村“一村一輔警”戰(zhàn)略。在全國(guó)推廣， 公安警力已散布全國(guó)大小村莊。以湖南省邵陽(yáng)為例，該市于2016 年7 月在3299 個(gè)行政村推行“一村一輔警”制度之后，165個(gè)農(nóng)村派出所的平均警力從6.8 名提升至19.9 名，基層警力不足的問(wèn)題得到有效緩解。3299 名輔警履行治安防范組織員、矛盾糾紛調(diào)解員、警務(wù)下沉聯(lián)絡(luò)員等“八員”職責(zé)，筑牢農(nóng)村治安第一道防線。②阮占江.基層治理“流動(dòng)探頭” 群眾身邊的“守護(hù)神”［EB/OL］.法治網(wǎng)（2020-12-19）［2021-09-20］.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2020-12/19/content_8322171.htm.

司法力量下沉。2019 年9 月，全國(guó)司法所數(shù)量由1994 年的14000 個(gè)增加到40513 個(gè)，工作人員達(dá)12.8 萬(wàn)人，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋。以青海省為例，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)模該省應(yīng)建司法所404 個(gè)，截至2019 年底，已設(shè)400 個(gè)，其中農(nóng)業(yè)區(qū)和牧業(yè)區(qū)有363 個(gè)［46］。

法院力量下沉。自2012 年中央明確將“法治保障”納入“五位一體”社會(huì)管理（后為社會(huì)治理）體制中來(lái)，人民法院積極開(kāi)展下鄉(xiāng)工作參與鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理，截至2013 年底，全國(guó)共設(shè)立10162 個(gè)人民法庭，其中95%設(shè)立在鄉(xiāng)村和其他邊遠(yuǎn)地區(qū)。③參見(jiàn)徐雋.周強(qiáng)談深化司法改革：人民法庭要當(dāng)改革“試驗(yàn)田”［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-07-09.2018 年9 月，又推行“司法機(jī)關(guān)干部下沉司法所工作”，加強(qiáng)司法所在化解民間矛盾糾紛、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興方面的作用④詳見(jiàn)2014 年7 月18 日，司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見(jiàn)》（司發(fā)通［2014］71 號(hào)）和2018 年9 月司法部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)機(jī)關(guān)干部下沉司法所工作的意見(jiàn)》［EB/OL］.（2019-03-20）［2021-12-02］.https：//www.66law.cn/tiaoli/45351.aspx.。如安徽池州市，該市18 個(gè)人民法庭均成立便民訴訟服務(wù)站，在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村設(shè)立便民訴訟服務(wù)點(diǎn)126 個(gè)，巡回審判點(diǎn)20 多個(gè)。2015 年以來(lái)，共受理案件17936 件，審結(jié)17146 件，結(jié)案率95.6%，服判息訴率均在90%以上，推動(dòng)農(nóng)村基層治理逐步走上法治化，助力鄉(xiāng)村振興［47］。

第三，“專(zhuān)項(xiàng)下鄉(xiāng)”。這里的“專(zhuān)項(xiàng)”含義較廣，包括普法教育、政策宣傳、管理技術(shù)、“掃黑除惡”⑤2018 年1 月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，拉開(kāi)了為期三年的掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的序幕。這次掃黑除惡與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)相結(jié)合，注重形成長(zhǎng)效機(jī)制。運(yùn)動(dòng)、精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)和“雪亮工程”⑥2016 年中央部署建設(shè)“雪亮工程”，2018 年寫(xiě)入中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。與城市治安防控的“天網(wǎng)工程”之部級(jí)、省廳級(jí)、市縣級(jí)的平臺(tái)架構(gòu)不同，該工程以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜治中心為指揮平臺(tái)、以綜治信息化為支撐、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點(diǎn)的農(nóng)村“群眾性治安防控工程”。因“群眾的眼睛是雪亮的”而命名。等，這可視為“基礎(chǔ)性權(quán)力”擴(kuò)散。如運(yùn)用于城市社會(huì)治理的網(wǎng)格化管理技術(shù)也下沉鄉(xiāng)村，升級(jí)為“融技術(shù)創(chuàng)新與組織、制度變革于一體的基層治理模式”［48］。專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)垂直行動(dòng)，網(wǎng)格化管理橫向通聯(lián)，將國(guó)家意志貫通城鄉(xiāng)社會(huì)，織密基層社會(huì)治理體系，基層治理能力和效能得到提升。

這一時(shí)期，盡管鄉(xiāng)村基層組織仍為鄉(xiāng)村自治框架，但以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（見(jiàn)圖6①2012 年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出12286.6 億元，增17.9%［EB/OL］.中國(guó)政府網(wǎng)（2012-03-08）［2021-09-02］.www.gov.cn/2012lhft12/content.2086635.htm.）、黨政干部駐村幫扶、“輔警”駐守、“精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)”“雪亮工程”建設(shè)等資源的輸入，加上法治保障有力，鄉(xiāng)村基層政權(quán)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治安治理邏輯發(fā)生了改變。鄉(xiāng)村治安治理的方式越來(lái)越法治化、現(xiàn)代化、信息化、網(wǎng)格化，參與主體也越來(lái)越多元化，僅民間性主體已達(dá)八類(lèi)之多（詳見(jiàn)表2）。鄉(xiāng)村基層社會(huì)治安治理主體結(jié)構(gòu)演變?yōu)椤班l(xiāng)村基層黨組織（駐村第一書(shū)記等）+公安派出所（農(nóng)村警務(wù)室）+治安保衛(wèi)委員會(huì)+人民調(diào)解委員會(huì)（司法所指導(dǎo)）+治安聯(lián)防隊(duì)（含民兵）+輔警+農(nóng)村治安志愿者”。②2017 年《志愿服務(wù)條例》頒行，農(nóng)村地區(qū)也開(kāi)始廣泛建立治安志愿者隊(duì)伍。詳見(jiàn)丁景明.撫寧組建農(nóng)村治安志愿者 凝聚群防群治新力量［EB/OL］.河北共產(chǎn)黨員網(wǎng)（2019-03-09）［2021-05-09］.http：//hebei.news.163.com/19/0309/10/E9QNB29D04158FGR.html.

圖6 2003-2011 年中央財(cái)政三農(nóng)支出（億元）

表2 鄉(xiāng)村治安治理“民間性”主體

黨建引領(lǐng)式的國(guó)家權(quán)力下沉，鄉(xiāng)村基層政權(quán)政治功能得以恢復(fù)與強(qiáng)化，成為鄉(xiāng)村發(fā)展振興、鄉(xiāng)村秩序重建與生成的深層力量，鄉(xiāng)村社會(huì)治理效果已經(jīng)顯現(xiàn)。首先，城鄉(xiāng)收入差距方面，城鄉(xiāng)人均可支配收入比2012 年下降到3.0 以下，之后持續(xù)下降（見(jiàn)圖5）。其次，城鄉(xiāng)社會(huì)治安案件查處數(shù)和刑事案件立案數(shù)，分別在2012年、2015年出現(xiàn)拐點(diǎn)，呈大幅下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖4），平安鄉(xiāng)村建設(shè)初見(jiàn)成效。

五、結(jié)論與討論

1949 年以來(lái)的中國(guó)鄉(xiāng)村治安治理實(shí)踐及變遷深刻地印證了“治理是一個(gè)過(guò)程”觀點(diǎn)。1949-1978 年這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治安治理結(jié)構(gòu)，可以概括為“群眾治安”。 在中國(guó)共產(chǎn)黨話語(yǔ)體系中，“群眾”不僅僅是工具性的，而是目的性的，它與中國(guó)共產(chǎn)黨本質(zhì)屬性相通。建國(guó)初期，內(nèi)外部環(huán)境緊張復(fù)雜甚至兇險(xiǎn)，治安治理在“敵—我”兩分的前提下遵循的是人民群眾對(duì)敵斗爭(zhēng)路線，其邏輯是革命的、政治的。1978-2012 年，可稱(chēng)之為“專(zhuān)業(yè)治安”。由于內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，黨和國(guó)家將工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加上中央財(cái)政不足、法治化進(jìn)程的加速，治安治理遵循的是內(nèi)部矛盾“調(diào)處”路線，強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)、社會(huì)分工和專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)，其邏輯是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。2012年至今，可稱(chēng)之為“總體治安”。法治建設(shè)完善，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、管理技術(shù)等廣泛應(yīng)用且不斷更新迭代，國(guó)家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”得到加強(qiáng)，以“總體安全”為核心的國(guó)家治理越來(lái)越制度化、法治化、程序化和信息技術(shù)化。不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，“共同富?！薄懊褡鍙?fù)興”初心使命的喚回和“改造世界”的澎湃動(dòng)力，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政自信心與中國(guó)人民自信心不斷增強(qiáng)，新時(shí)代的治安治理遵循的是“共同體”路線，其邏輯是總體性變革的。

中國(guó)鄉(xiāng)村基層治安治理主體變化所帶來(lái)的治理結(jié)構(gòu)變遷詮釋了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，學(xué)界在討論國(guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，往往自覺(jué)不自覺(jué)地將“國(guó)家是一種源依社會(huì)契約而形成的權(quán)力建制”［49］32這一理論建構(gòu)當(dāng)成歷史事實(shí)，不加辨別地認(rèn)同“小政府、大社會(huì)”觀點(diǎn)，一味強(qiáng)調(diào)限制國(guó)家。這應(yīng)該是迷戀自由市場(chǎng)邏輯者對(duì)亞當(dāng)·斯密所言“守夜人”的一個(gè)誤讀。其實(shí)亞當(dāng)·斯密是在談?wù)撋鐣?huì)征稅時(shí)提到國(guó)家的，他認(rèn)為國(guó)家有三項(xiàng)必須履行的職能：保護(hù)本國(guó)社會(huì)安全（國(guó)防），設(shè)立嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)以維持社會(huì)內(nèi)部秩序，建立并維持某些由于不能帶來(lái)足夠利潤(rùn)而不被個(gè)人關(guān)注的公共設(shè)施和機(jī)制［50］。這三項(xiàng)是國(guó)家的社會(huì)職能，與自由市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)職能同等重要或更重要，“守夜人”之喻并不涉及國(guó)家之大小與強(qiáng)弱問(wèn)題［51］。關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，一直有社會(huì)中心主義和國(guó)家中心主義兩種理論觀點(diǎn)，二者互相攻訐。前者突出社會(huì)自主性，認(rèn)定國(guó)家是“利維坦”，①利維坦本是《圣經(jīng)》中象征邪惡的一種海怪，后被霍布斯用來(lái)指代擁有絕對(duì)權(quán)力的專(zhuān)制國(guó)家。無(wú)意或刻意“貶斥”國(guó)家的自主性；后者強(qiáng)調(diào)國(guó)家是“服務(wù)于美好事物的強(qiáng)大力量”［52］，社會(huì)之有序全賴(lài)國(guó)家及政府。中和觀點(diǎn)是興起于1980 年代的“國(guó)家自主性理論”，它試圖在社會(huì)中心主義的基礎(chǔ)上“找回國(guó)家”，即“為了找回人們期待社會(huì)去完成而實(shí)際上完不成、必須由國(guó)家來(lái)完成任務(wù)的機(jī)制”［49］34，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)力量合作達(dá)成“善治”。

1949 年以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治安治理結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力經(jīng)歷了下沉、回縮與再進(jìn)入的過(guò)程，體現(xiàn)了國(guó)家在應(yīng)對(duì)復(fù)雜而具體的基層社會(huì)矛盾糾紛的過(guò)程中不斷調(diào)整與基層社會(huì)關(guān)系的探索。從本質(zhì)上看，治安治理模式創(chuàng)新就是要構(gòu)建與基層社會(huì)矛盾糾紛化解需求相適應(yīng)，在體制機(jī)制上不斷促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)合作共治的新模式。