公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)的功能、現(xiàn)狀及其制度構(gòu)建

陳 華

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530029）

2020 年10 月17 日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“未成年人保護(hù)法”）；2020 年12 月26 日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)防未成年人犯罪法”），這兩部被特意安排于2021 年6 月1日（“六一兒童節(jié)”）生效的法律（以下合并簡(jiǎn)稱“兩未法”），既是我國(guó)未成年人保護(hù)領(lǐng)域的基本法，也是新時(shí)代我國(guó)未成年人保護(hù)事業(yè)法治化建設(shè)的重要成果，彰顯了國(guó)家對(duì)未成年人的關(guān)愛(ài)和保護(hù)的決心。筆者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在《未成年人保護(hù)法》的132 個(gè)條文中，有31 條明文提及“公安”，這一現(xiàn)象在預(yù)防未成年人犯罪法的68 個(gè)條文中是26 條，占比接近4 成。這些數(shù)據(jù)表明，公安機(jī)關(guān)在我國(guó)未成年人保護(hù)事業(yè)中肩負(fù)著重要使命。然而，公安機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)并充分發(fā)揮其未成年人保護(hù)功能卻未引起學(xué)界足夠關(guān)注，公開(kāi)可查的“公安機(jī)關(guān)+未成年人保護(hù)”研究成果不但少，且主要集中于學(xué)生（校園）欺凌防治、未成年人刑事案件辦理領(lǐng)域，對(duì)“校園警察”“校園警務(wù)”“少年警察”等重要概念缺乏闡釋和共識(shí)，相關(guān)研究呈現(xiàn)出一定程度上的隨機(jī)性、滯后性和片面性。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，雖然《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等部門規(guī)范均要求在辦理未成年違法犯罪案件時(shí)應(yīng)“設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者配備專職人員”，但時(shí)至今日，全國(guó)公安機(jī)關(guān)仍未能設(shè)置統(tǒng)一的警察未成年人保護(hù)執(zhí)法部門，未成年人違法犯罪案件大多由治安和刑偵部門辦理，不但未能滿足相關(guān)案件辦理的專業(yè)性需求，且在涉未成年人刑事案件辦理上與檢察機(jī)關(guān)（未檢部門）、審判機(jī)關(guān)（少年法庭）存在不同程度的銜接障礙。2021 年4 月21 日，“國(guó)務(wù)院未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”宣布成立。在我國(guó)未成年人保護(hù)工作日益重要背景下，有必要準(zhǔn)確定位公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)功能，梳理公安未成年人保護(hù)執(zhí)法工作現(xiàn)狀及問(wèn)題，并以此為基礎(chǔ)勾勒出公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)制度的基本框架。本文將對(duì)這些問(wèn)題展開(kāi)探討，以期為我國(guó)未成年人保護(hù)事業(yè)貢獻(xiàn)公安智識(shí)和力量。

一、基于“兩未法”文本的公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)功能解讀

打擊違法犯罪、服務(wù)人民群眾是法律賦予公安機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)基本職責(zé)。準(zhǔn)確把握法律設(shè)定的功能定位，是公安機(jī)關(guān)正確開(kāi)展未成年人保護(hù)工作的前提，是確保執(zhí)法理念、工作方式以及制度設(shè)計(jì)規(guī)范科學(xué)的基礎(chǔ)和保障。為此，本文首先通過(guò)對(duì)“兩未法”文本進(jìn)行梳理，以管窺公安機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)事業(yè)中的功能。

（一）預(yù)防功能

根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第6 條規(guī)定，警察依法負(fù)有“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)”“指導(dǎo)和監(jiān)督……治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)……治安防范工作”等職責(zé)，可見(jiàn)預(yù)防違法犯罪和維護(hù)治安秩序是人民警察的基本功能。根據(jù)“兩未法”規(guī)定，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)涉及校園及其周邊環(huán)境安全穩(wěn)定、未成年人身心健康保護(hù)、違法犯罪案事件處置等工作，尤其在涉未成年人違法犯罪預(yù)防環(huán)節(jié)，立法賦予公安機(jī)關(guān)的權(quán)能主要表現(xiàn)為：（1）制定預(yù)防未成年人犯罪工作規(guī)劃。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第5 條授權(quán)，公安機(jī)關(guān)有權(quán)制定屬地預(yù)防未成年人犯罪工作規(guī)劃，組織屬地范圍內(nèi)教育、民政、文旅、市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)信、衛(wèi)生健康、新聞出版、廣電、司法行政等有關(guān)部門開(kāi)展預(yù)防未成年人犯罪工作。（2）實(shí)施涉未成年人違法犯罪及校園安全事件預(yù)防措施。《未成年人保護(hù)法》第88 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)校園周邊的治安和交通秩序，設(shè)置監(jiān)控設(shè)備和交通安全設(shè)施。（3）涉未成年人違法犯罪打防宣傳?！按蚍澜Y(jié)合、重在預(yù)防”理念下，宣傳未成年人保護(hù)及其違法犯罪防治是法律賦予公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，《未成年人保護(hù)法》第115 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人案件特點(diǎn)，開(kāi)展未成年人法治宣傳教育工作。此外，立法還賦予公安機(jī)關(guān)對(duì)怠于履行未成年人保護(hù)責(zé)任的單位或個(gè)人行使督促建議權(quán)，以防止因怠于履職導(dǎo)致的案事件發(fā)生。

（二）處置功能

在修訂后的“兩未法”涉及公安機(jī)關(guān)的條文中，詞頻率最高的表述為“向公安機(jī)關(guān)報(bào)告”。從文本釋義角度看，“向……機(jī)關(guān)報(bào)告”至少蘊(yùn)含兩層含義：一是該機(jī)關(guān)負(fù)有管理職責(zé)；二是接受報(bào)告機(jī)關(guān)必須做出回應(yīng)或采取相應(yīng)的處置措施。在“兩未法”所確立的“強(qiáng)制報(bào)告制度”下，公安機(jī)關(guān)“接受報(bào)告”后的處置可因警情①關(guān)于“警情”的界定，各界存有爭(zhēng)議。為求分類的規(guī)范性、可操作性和避免爭(zhēng)議，本文以人民警察法第6 條設(shè)定的警察職責(zé)作為劃分依據(jù)，即凡屬警察法定職責(zé)范圍內(nèi)的報(bào)警信息皆可算作“警情”。內(nèi)容不同分為警情類和非警情類處置行為，按照法律規(guī)定和分級(jí)分類原則，公安機(jī)關(guān)可針對(duì)不同類別采取不同的處置措施。（1）警情類信息的處置。由于警情類信息所涉及的舉報(bào)、報(bào)案、報(bào)告等本就屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍，因此在接到此類警情后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)按接處警工作相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)案件受理和處置程序，根據(jù)兩未法規(guī)定，此類警情信息包括：對(duì)嚴(yán)重欺凌行為的報(bào)告；對(duì)性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為的報(bào)告；旅館、賓館、酒店等住宿經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)有違法犯罪嫌疑的未成年人入住的報(bào)告；發(fā)現(xiàn)成年人組織或參加實(shí)施不良行為的團(tuán)伙有違法犯罪嫌疑的報(bào)告；教唆、脅迫、引誘未成年人實(shí)施嚴(yán)重不良行為的報(bào)告等。②相關(guān)授權(quán)可參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第20 條、第39 條第3 款、第40 條、第56 條第2 款、第57 條、第80 條第2、第3 款；《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》第35 條、第36 條、第37 條、第39 條、第40 條、第79 條。公安機(jī)關(guān)在受理此類案件后，應(yīng)依據(jù)法律對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行判斷，屬于民事侵權(quán)案件的，告知當(dāng)事人協(xié)商解決、居間治安調(diào)解或依法向人民法院起訴；屬于治安案件的，依照治安管理處罰法規(guī)定處理；屬于刑事案件的，按照刑事案件偵辦程序處理；屬于依法應(yīng)由其他政府部門主管或處理的，移交相關(guān)部門并通知當(dāng)事人。應(yīng)當(dāng)注意的是，在處置上述警情時(shí)，對(duì)人身安全正在受到威脅的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取有效措施予以保護(hù)；對(duì)校外成年人采取教唆、脅迫、誘騙等方式利用在校學(xué)生實(shí)施欺凌進(jìn)行違法犯罪行為的，要根據(jù)刑法及有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)其依法從重處罰［1］。（2）非警情類信息的處置。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，因職權(quán)獲取了大量公民信息，依法獲取、存儲(chǔ)、使用、提供相關(guān)信息是公安機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。為給未成年人創(chuàng)造安全的學(xué)習(xí)環(huán)境，《未成年人保護(hù)法》第62 條第1 款規(guī)定：“密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院查詢應(yīng)聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用?！痹撘?guī)定不僅提升了教育行業(yè)的準(zhǔn)入條件，而且要求公安機(jī)關(guān)在提供此類查詢服務(wù)時(shí)，需定向核查是否存在性侵等特定類型違法犯罪前科，民警在辦理時(shí)應(yīng)掌握好尺度，既不能拒絕提供查詢，也不得過(guò)度提供或泄露公民個(gè)人信息。

（三）教育功能

法律的教育功能是我國(guó)立法的重要價(jià)值取向，這一取向在未成年人保護(hù)相關(guān)立法中尤為凸顯?？v觀整個(gè)“兩未法”，教育精神貫穿始終，涉及公安機(jī)關(guān)內(nèi)容主要包括：（1）專門教育和專門矯治教育決定權(quán)。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第44 條、第45 條授權(quán)，公安機(jī)關(guān)有權(quán)會(huì)同教育行政主管部門決定對(duì)涉事未成年人實(shí)施專門教育和專門矯治教育。法律同時(shí)規(guī)定，專門矯治教育場(chǎng)所（專門學(xué)校）實(shí)行閉環(huán)管理，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門負(fù)責(zé)未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔(dān)未成年人的教育工作。（2）矯治教育措施實(shí)施權(quán)。依據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第41 條授權(quán)，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人采取訓(xùn)誡；責(zé)令賠禮道歉、賠償損失；責(zé)令具結(jié)悔過(guò)；責(zé)令定期報(bào)告活動(dòng)情況；責(zé)令遵守特定行為規(guī)范，不得實(shí)施特定行為，不得接觸特定人員或者進(jìn)入特定場(chǎng)所；責(zé)令接受心理輔導(dǎo)、行為矯治；責(zé)令參加社會(huì)服務(wù)活動(dòng)；責(zé)令接受社會(huì)觀護(hù)，由社會(huì)組織、有關(guān)機(jī)構(gòu)在適當(dāng)場(chǎng)所對(duì)未成年人進(jìn)行教育、監(jiān)督和管束等矯治教育措施。在采取上述措施時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以“根據(jù)需要邀請(qǐng)學(xué)校、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)以及社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織參與”。（3）其他教育權(quán)能。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第50 條、51 條、53 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人的身心特點(diǎn)、犯罪情況以及心理測(cè)評(píng)等，有針對(duì)性地進(jìn)行法治教育，還可以與教育行政部門配合，保證未成年人在拘留、逮捕以及在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰時(shí)能夠繼續(xù)接受義務(wù)教育，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行職業(yè)教育和法治教育。

（四）懲戒功能

公安機(jī)關(guān)作為打擊違法犯罪的主責(zé)部門，懲戒功能是其最為顯著的特征，“兩未法”賦予公安機(jī)關(guān)大量的懲戒職能，使其得以依法對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益者實(shí)施必要的懲戒措施。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第118 條、《預(yù)防未成年人犯罪法》第61 條以及《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》第49 條規(guī)定，未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵犯未成年人合法權(quán)益，情節(jié)嚴(yán)重的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)予以訓(xùn)誡，①目前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)中，涉及“訓(xùn)誡”的法律規(guī)范除上述三個(gè)未成年人保護(hù)法律外，還包括《拘留所條例》《看守所條例》《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》《公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所管理辦法》等法律規(guī)范。并可責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第119 條及《預(yù)防未成年人犯罪法》第62 條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)等機(jī)構(gòu)及其教職員工對(duì)未成年人實(shí)施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)，或?qū)ξ闯赡陮W(xué)生實(shí)施欺凌的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)依法責(zé)令改正；構(gòu)成違法或犯罪的，可視違法情節(jié)和后果，依法給予治安管理處罰或按刑事訴訟程序追訴。針對(duì)公安機(jī)關(guān)管理的特種行業(yè)，《未成年人保護(hù)法》第123 條規(guī)定，違反規(guī)定在學(xué)校、幼兒園周邊開(kāi)設(shè)娛樂(lè)場(chǎng)所、網(wǎng)吧等營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，非法向未成年人提供、銷售管制刀具或其他可能致人嚴(yán)重傷害的器具等物品的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)違法情節(jié)采取責(zé)令限期改正、警告、沒(méi)收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷相關(guān)許可證等懲戒措施。針對(duì)未成年人觀護(hù)②未成年人觀護(hù)是指對(duì)于涉罪未成年人采取非監(jiān)禁措施，將其置于社會(huì)、交由社會(huì)力量組成的專門觀護(hù)組織，在訴訟期間接受觀護(hù)人員的輔導(dǎo)、監(jiān)督、觀察、矯正、保護(hù)、管束等措施。目前，我國(guó)社會(huì)觀護(hù)制度尚未成熟，僅有“兩未法”中少數(shù)條款涉及相關(guān)內(nèi)容，其中很多問(wèn)題需要理論和實(shí)務(wù)界開(kāi)展研究。過(guò)程中的違法行為，《預(yù)防未成年人犯罪法》第64 條規(guī)定，社會(huì)觀護(hù)相關(guān)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)及其工作人員虐待、歧視接受社會(huì)觀護(hù)未成年人，構(gòu)成違反治安管理行為的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)予以治安管理處罰。對(duì)于那些教唆、脅迫、引誘未成年人實(shí)施不良行為或者嚴(yán)重不良行為、構(gòu)成違反治安管理的行為，“兩未法”加大了懲處力度，授權(quán)公安機(jī)關(guān)依法予以治安管理處罰。

（五）保護(hù)功能

保護(hù)未成年人合法權(quán)益和健康成長(zhǎng)是“兩未法”的核心目的，從此意義上說(shuō)，保護(hù)功能應(yīng)當(dāng)成為統(tǒng)領(lǐng)公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在執(zhí)法原則上，《未成年人保護(hù)法》第100 條要求公安機(jī)關(guān)“依法履行職責(zé)，保障未成年人合法權(quán)益”。在申辯權(quán)保護(hù)上，《未成年人保護(hù)法》第102 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理涉及未成年人案件時(shí)，應(yīng)考慮未成年人身心特點(diǎn)和健康成長(zhǎng)的需要，使用未成年人能夠理解的語(yǔ)言和表達(dá)方式，聽(tīng)取未成年人的意見(jiàn)，以保障未成年人應(yīng)有的陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)。在名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán)保護(hù)上，《未成年人保護(hù)法》第103 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)不得披露有關(guān)案件中未成年人的姓名、影像、住所、就讀學(xué)校以及其他可能識(shí)別出其身份的信息（查找失蹤、被拐賣未成年人等情形除外），以保障其不被過(guò)度曝光而獲得安寧的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。在訴權(quán)保護(hù)上，《未成年人保護(hù)法》第104 條、第110 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在訊問(wèn)未成年犯罪嫌疑人，詢問(wèn)未成年被害人、證人時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法通知其法定代理人或成年親屬、所在學(xué)校代表等成年人到場(chǎng)；公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)需要法律援助或者司法救助的未成年人提供法律援助或者司法救助。《預(yù)防未成年人犯罪法》第59 條規(guī)定，除法律特別規(guī)定外，公安機(jī)關(guān)不得向任何單位或者個(gè)人提供未成年人依法被封存的犯罪記錄，且必須嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等所確立的未成年人犯罪記錄封存制度。在未成年被害人權(quán)益保護(hù)上，《未成年人保護(hù)法》第111 條、第112 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，對(duì)遭受性侵害或者暴力傷害的未成年被害人及其家庭實(shí)施必要的心理干預(yù)、經(jīng)濟(jì)救助、法律援助、轉(zhuǎn)學(xué)安置等保護(hù)措施；公安機(jī)關(guān)辦理未成年人遭受性侵害或者暴力傷害案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取同步錄音錄像等措施且盡量一次完成；未成年被害人、證人是女性的，應(yīng)當(dāng)由女性工作人員進(jìn)行。

事實(shí)上，除“兩未法”外，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的很多法律依據(jù)也對(duì)公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)定，如《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第10 章第1 節(jié)“未成年人刑事案件訴訟程序”等，這些法律規(guī)范與“兩未法”一道，明確了公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作的職責(zé)權(quán)限和功能定位，共同構(gòu)筑起公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)事業(yè)的法律與制度基礎(chǔ)。

二、公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作現(xiàn)狀及其問(wèn)題

圍繞著未成年人保護(hù)工作的“五大功能”，公安機(jī)關(guān)在近年來(lái)的未成年人保護(hù)工作中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。維護(hù)校園安全穩(wěn)定是公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作的主渠道，鑒于不時(shí)發(fā)生的校園安全事件，全國(guó)公安機(jī)關(guān)將“平安校園”建設(shè)作為公安未成年人保護(hù)工作重要抓手，在健全校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系、強(qiáng)化安全防范工作等方面做了大量工作，如設(shè)置“校園警務(wù)站”、派駐“校園警察”，加強(qiáng)校園安全環(huán)境，尤其是校園欺凌案（事）件治理；加強(qiáng)校警聯(lián)動(dòng)，督促學(xué)校落實(shí)安全保衛(wèi)主體責(zé)任，加強(qiáng)校園物防技防（如智慧安防系統(tǒng)）開(kāi)發(fā)建設(shè)；建立校園周邊社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)清單制度，密切查控重點(diǎn)行業(yè)和人員，及時(shí)清理涉校安全隱患，凈化校園周邊治安環(huán)境，等等。環(huán)境污染、毒品、青少年犯罪被視為當(dāng)今世界“三大公害”，據(jù)2020 年最高檢《未成年人檢察工作白皮書(shū)（2014-2019）》顯示，雖然當(dāng)前我國(guó)未成年人涉嫌嚴(yán)重暴力犯罪和毒品犯罪、校園欺凌和暴力犯罪、14 至16 周歲未成年人犯罪數(shù)量逐步減少，但未成年人犯罪整體數(shù)量有所回升，未成年人聚眾斗毆、尋釁滋事、強(qiáng)奸犯罪人數(shù)上升，嚴(yán)峻的未成年人犯罪形勢(shì)依然是不容忽視的社會(huì)問(wèn)題［2］。在此背景下，近年公安機(jī)關(guān)針對(duì)未成年人違法犯罪行為進(jìn)行大力防治，如針對(duì)未成年人經(jīng)常涉足的網(wǎng)吧、KTV、游戲廳以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展了“護(hù)苗行動(dòng)”“凈網(wǎng)行動(dòng)”等多輪次專項(xiàng)治理；在制止違法犯罪上，充分考慮未成年人身心特征，依法在訊問(wèn)、詢問(wèn)、采取行政或刑事強(qiáng)制措施等方面采取有別于成年違法犯罪行為人的特別措施；在懲治方面，公安機(jī)關(guān)作為實(shí)踐中收容教養(yǎng)的“決定機(jī)關(guān)”，事實(shí)上掌握著部分罪錯(cuò)未成年人的“教育懲戒權(quán)”，①收容教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)或是人民法院在判決不予刑事處罰時(shí)一并決定，學(xué)界存有爭(zhēng)議，其分歧源于收容教養(yǎng)性質(zhì)的不同看法（行政強(qiáng)制措施還是刑事執(zhí)行措施）。盡管有不少學(xué)者認(rèn)為“兩未法”以及刑法修改后，收容教養(yǎng)已退出歷史舞臺(tái)，但本文認(rèn)為，收容教養(yǎng)領(lǐng)域目前尚未出臺(tái)如收容教育那樣《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》的標(biāo)志性規(guī)定，且公安部相關(guān)收容教養(yǎng)相關(guān)規(guī)定尚未廢止，因此很難從制度層面上得出該制度已經(jīng)廢除的結(jié)論。隨著立法上“專門教育”取代“收容教養(yǎng)”，公安機(jī)關(guān)的“決定權(quán)”實(shí)施的條件和程序也將發(fā)生變化，但在專門（矯治）教育配套制度尚未健全情況下，仍需公安機(jī)關(guān)在謹(jǐn)慎實(shí)施中不斷摸索。

盡管“兩未法”等未成年人保護(hù)法律體系賦予了公安機(jī)關(guān)較大的未成年人保護(hù)權(quán)能，但囿于各種主客觀因素限制，雖然公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作取得了一定成績(jī)，但還遠(yuǎn)未發(fā)揮出其應(yīng)有功能，并且在實(shí)踐中存在著以下一些問(wèn)題。

（一）公安未成年人保護(hù)立法滯后

目前，公安機(jī)關(guān)涉未成年人保護(hù)法律規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)層級(jí)的法律規(guī)范中，公安機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件時(shí)，主要依據(jù)刑法、刑訴法、治安管理處罰法以及“兩未法”等法律中涉及未成年人的特別條款，再根據(jù)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案程序依法進(jìn)行處置。但在我國(guó)目前立法體例下，“未成年人”往往被視為一個(gè)特殊年齡群體的整體性存在，大多數(shù)法律僅以“十四周歲以下”“已滿十六周歲不滿十八周歲”等數(shù)字符號(hào)表征未成年人及其法定權(quán)利，并未充分考慮其身心特性、保護(hù)價(jià)值和在國(guó)家中的特殊地位，沒(méi)有從特別保護(hù)制度層面進(jìn)行整體性的制度設(shè)計(jì)。例如，《治安管理處罰法》僅有第12 條、第21 條等個(gè)別條文規(guī)定了未成年人治安處罰的適用方式，既缺乏在總則部分對(duì)未成年人特殊保護(hù)理念和價(jià)值立場(chǎng)的宣示，也缺乏對(duì)未成年人處罰程序的特別規(guī)定。在這樣的立法模式下，民警很難具有良好的未成年人保護(hù)理念和執(zhí)法素養(yǎng)。又如，雖然《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》目前仍然有效，但這部1995 年印發(fā)的規(guī)定與后“兩未法”時(shí)代許多法律規(guī)定（專門教育、刑事責(zé)任年齡等）的內(nèi)容相沖突，亟須全面修訂。2020 年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第10 章第1 節(jié)專門就“未成年人刑事案件訴訟程序”進(jìn)行規(guī)定，以更好地銜接檢、法刑訴工作，但其同樣面臨的問(wèn)題在于：僅僅將辦理未成年人案件程序與“犯罪嫌疑人逃匿、死亡案件違法所得的沒(méi)收程序”“依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療程序”并列作為技術(shù)處理上的特別程序，顯然遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)前國(guó)家政策層面和“兩未法”所欲追求的保護(hù)目標(biāo)。本文認(rèn)為，公安未成年人保護(hù)執(zhí)法規(guī)范普遍存在著“重實(shí)用、輕價(jià)值”的立法傾向，缺乏從整體上反思和構(gòu)建公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)制度的努力和嘗試，應(yīng)盡快對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范逐一清理，以人民警察法、治安管理處罰法等法律修訂為契機(jī)，確立未成年人保護(hù)價(jià)值立場(chǎng)，以重構(gòu)的勇氣全面修訂、補(bǔ)充和完善相關(guān)法律規(guī)范，以更好地規(guī)制和保障公安未成年人保護(hù)執(zhí)法行為。

（二）缺乏公安未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)

公安機(jī)關(guān)是防治涉未成年人違法犯罪行為的“第一道防線”，在未成年人違法犯罪預(yù)防、處置以及司法追訴程序中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。基于共同的理念和認(rèn)識(shí)，1985 年《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》（又稱《北京規(guī)則》）第12 條規(guī)定：“經(jīng)常或?qū)ｉT同少年打交道的警官或主要從事防止少年犯罪的警官應(yīng)接受專門指導(dǎo)和訓(xùn)練。在大城市里，應(yīng)為此目的設(shè)立特種警察小組。”［6］許多國(guó)家和地區(qū)設(shè)置了未成年人警察機(jī)構(gòu)。例如，美國(guó)大多州都成立了未成年人警察機(jī)構(gòu)，配置了未成年人警官，有的州還成立了未成年人警察協(xié)會(huì)；日本各都、道、府、縣警察本部及警察署分別設(shè)置有“少年警察課”或“少年警察股”，配備包括未成年人案件承辦人等在內(nèi)的專職未成年人警察處理未成年人案件［7］；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“警務(wù)部門”也設(shè)置了“少年警察隊(duì)”，專職少年犯罪偵防，同時(shí)承擔(dān)校園安全維護(hù)、校園查訪、少年事件處理、案職教育等職責(zé)［8］。我國(guó)早在20 世紀(jì)80 年代便開(kāi)始探索在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T辦理未成年人相關(guān)案件，如1987 年《上海市青少年保護(hù)條例》第42條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在辦理未成年人犯罪案件時(shí)“應(yīng)當(dāng)組織專門的預(yù)審組”；1991 年“兩高兩部”《關(guān)于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》要求公安機(jī)關(guān)對(duì)未成年人案件的偵查、預(yù)審工作“應(yīng)當(dāng)由專門人員辦理，在條件允許的情況下，成立專門機(jī)構(gòu)”；1995 年《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第6 條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專職人員承辦未成年人違法犯罪案件”。實(shí)踐中，雖然各地曾嘗試設(shè)置“專門機(jī)構(gòu)”，如2012 年上海市公安局浦東分局在預(yù)審科成立未成年人案件專辦隊(duì)，2013年廣西欽州市公安局欽南分局設(shè)立青少年警務(wù)工作辦公室（后更名為未成年人警務(wù)科），2014 年北京市公安局海淀分局預(yù)審大隊(duì)掛牌成立“未成年人案件審查中隊(duì)”［9］。但截至目前，無(wú)論是專門機(jī)構(gòu)還是專職人員層面，我國(guó)仍未設(shè)置全國(guó)統(tǒng)一的公安未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，著實(shí)令人遺憾。事實(shí)上，與禁毒、經(jīng)偵、國(guó)保、網(wǎng)安、食藥環(huán)等近年來(lái)成立的專業(yè)機(jī)構(gòu)相比，涉未成年人案件執(zhí)法同樣具有高度專業(yè)性，需要執(zhí)法民警具備與未成年人保護(hù)工作相關(guān)的心理學(xué)、教育學(xué)、犯罪學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)知識(shí)及有關(guān)法律知識(shí)，并具有相關(guān)案件的辦案經(jīng)驗(yàn)，否則將很難勝任日益嚴(yán)峻的涉未成年人違法犯罪執(zhí)法需要。并且，我國(guó)未成年人審判制度、檢察制度早已成立并正向著規(guī)范化、專業(yè)化方向邁進(jìn)，而公安機(jī)關(guān)作為刑事司法程序中的重要一環(huán)，與檢察院和法院的起訴、審判工作緊密相連，在未成年人案件的執(zhí)行中也發(fā)揮著監(jiān)督、幫助作用，可以說(shuō)，一支專業(yè)的警察隊(duì)伍在未成年人保護(hù)事業(yè)中所扮演角色的重要性絲毫不亞于少年法庭和未成年人檢察部門，我國(guó)未來(lái)的未成年人法律保護(hù)體系離不開(kāi)未成年人警察隊(duì)伍的建立。

（三）未成年人保護(hù)執(zhí)法制度不健全

如前所述，公安機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)事業(yè)中具有預(yù)防、處置、教育、懲戒、保護(hù)等功能，但這些法定功能在轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐時(shí)卻不同程度地存在障礙，現(xiàn)以“預(yù)防”“教育”“保護(hù)”三項(xiàng)功能發(fā)揮中存在的問(wèn)題予以說(shuō)明。

首先，校園安全風(fēng)險(xiǎn)防范制度。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)在防范校園安全風(fēng)險(xiǎn)工作中，主要采取以“學(xué)校為主、警方協(xié)助”的傳統(tǒng)模式，側(cè)重于排查整治校園安全隱患、監(jiān)督提升校園安防能力、開(kāi)展校園周邊治安環(huán)境綜合治理等防范措施，校警合作的深度和廣度不足，尤其缺乏有針對(duì)性的防治校園欺凌等事件的工作機(jī)制和具體措施。例如，雖然各地公安機(jī)關(guān)都落實(shí)了學(xué)校轄區(qū)派出所領(lǐng)導(dǎo)或?qū)W校責(zé)任區(qū)民警擔(dān)任法治副校長(zhǎng)制度，但由于警力不足等因素，許多地方公安機(jī)關(guān)的法治副校長(zhǎng)長(zhǎng)期“缺席”，能夠?qū)嶋H履行職責(zé)的不多，造成協(xié)助學(xué)校制定校園法制安全教育計(jì)劃、校園安全應(yīng)急演練及法制安全防范宣傳教育、協(xié)助學(xué)校培訓(xùn)法制課師資、協(xié)助開(kāi)展后進(jìn)生幫教等工作停留在制度設(shè)計(jì)層面，未能完全落實(shí)。

其次，矯治教育制度。①根據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定，我國(guó)罪錯(cuò)未成年人的矯治教育手段由“矯治教育”“專門教育”“專門矯治教育”三種不同類別的矯正措施組成?！俺C治教育”適用于“有嚴(yán)重不良行為”的未成年人?！皩ｉT教育”的適用條件為：有嚴(yán)重不良行為且父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)校無(wú)力管教或者管教無(wú)效；實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，情節(jié)惡劣或者造成嚴(yán)重后果；多次實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)的行為；拒不接受或者配合矯治教育措施。而專門矯治教育措施則適用于“實(shí)施了刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰”的未成年人。本文將這三種教育統(tǒng)稱為“矯治教育制度”。雖然《預(yù)防未成年人犯罪法》第44、第45 條規(guī)定了“專門教育”“專門矯治教育”的適用條件，但在決定程序的規(guī)定上卻含糊籠統(tǒng)，無(wú)論是“情節(jié)惡劣”“多次實(shí)施”還是“評(píng)估”，其認(rèn)定均具有較強(qiáng)的主觀色彩，均需要立法明確其程度、次數(shù)以及標(biāo)準(zhǔn)，否則將賦予公安機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)。并且，立法對(duì)公安機(jī)關(guān)和教育行政部門這兩個(gè)“決定主體”之間如何“會(huì)同決定”并未明確程序機(jī)制，尤其是在專門教育“雙軌制”啟動(dòng)模式下（依申請(qǐng)決定啟動(dòng)和公安機(jī)關(guān)介入啟動(dòng)），為避免相互之間的推諉或扯皮，亟須在決定程序上明確各自職責(zé)分工、權(quán)限以及溝通聯(lián)絡(luò)等銜接機(jī)制，否則極易在司法實(shí)踐中引發(fā)爭(zhēng)議［10］。此外，目前的專門教育決定程序中并未設(shè)計(jì)聽(tīng)證程序，但進(jìn)入專門學(xué)校接受“閉環(huán)管理”無(wú)疑屬于事關(guān)未成年人人身、名譽(yù)等“減損權(quán)益或增加義務(wù)”的重大事項(xiàng)，基于正當(dāng)程序考慮，應(yīng)賦予未成年當(dāng)事人及其監(jiān)護(hù)人必要的陳述權(quán)、申辯權(quán)以及救濟(jì)權(quán)，公安機(jī)關(guān)在決定是否送入專門學(xué)校時(shí)應(yīng)對(duì)這些權(quán)益予以充分保護(hù)。

再次，未成年被害人法律援助制度。當(dāng)前刑事訴訟規(guī)則中的未成年人法律援助重心為犯罪嫌疑人、被告人，卻忽視了同樣甚至更需要保護(hù)的未成年被害人，如刑訴法第278 條對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人獲得律師辯護(hù)法律援助進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)未成年被害人卻只字未提。②為填補(bǔ)刑訴法的“漏洞”，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第565 條、《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第22 條第3 款以及《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第318 條、第326 條補(bǔ)充規(guī)定了未成年被害人有權(quán)獲得法律援助。在偵查階段，根據(jù)刑訴法第34 條規(guī)定，未成年犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起可申請(qǐng)法律援助，但根據(jù)《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第22 條規(guī)定，未成年被害人及其法定代理人只有在人民檢察院審查起訴后才有權(quán)申請(qǐng)。事實(shí)上，偵查階段的詢問(wèn)取證是未成年被害人合法權(quán)益最容易受到多方主體侵害（不當(dāng)詢問(wèn)、嫌疑人家屬脅迫等）的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果不能將未成年被害人申請(qǐng)法律援助的權(quán)利前移至偵查階段，其身心權(quán)益將很難獲得實(shí)質(zhì)性保護(hù)。此外，由于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第565 條將“經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因”作為申請(qǐng)法律援助的條件，不但與未成年犯罪嫌疑人、被告人可無(wú)條件獲得法律援助的規(guī)定不平等，事實(shí)上提高了其獲得法律援助的門檻，更何況“經(jīng)濟(jì)困難”的認(rèn)定需要未成年被害人及其法定代理人付出額外精力準(zhǔn)備申請(qǐng)材料，而如何認(rèn)定“經(jīng)濟(jì)困難”亦很難有客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而審批者的主觀判斷更是增加了通過(guò)資格審查的不確定性和獲得援助的難度。由于制度設(shè)計(jì)的不合理以及破案壓力，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在偵查階段較少關(guān)注未成年被害人群體的救助幫扶工作，這種忽視甚至“跑偏”的未成年人保護(hù)工作現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)盡快扭轉(zhuǎn)，以給予包括未成年被害人、證人在內(nèi)的未成年人更加全面的保護(hù)。

（四）部分涉未成年人案件執(zhí)法不夠規(guī)范

由于我國(guó)尚未成立專門的未成年人保護(hù)警察隊(duì)伍，公安未成年人保護(hù)工作長(zhǎng)期由普通民警負(fù)責(zé)，工作理念、專業(yè)能力等要素與未成年人保護(hù)工作要求不甚匹配，導(dǎo)致部分涉未成年人案件的處置效果不甚理想。例如，一些地方偵查人員在偵辦未成年人實(shí)施的嚴(yán)重暴力犯罪時(shí)，受主觀情緒和辦案壓力影響，采取對(duì)待成年人的偵辦思維，“選擇性忽視”法律明確規(guī)定的“訊問(wèn)未成年犯罪嫌疑人時(shí)應(yīng)通知合適成年人在場(chǎng)”相關(guān)規(guī)定，并未在第一次訊問(wèn)時(shí)通知成年人到場(chǎng)，而是在取得未成年人主要口供后才通知其到場(chǎng)補(bǔ)錄筆錄，且在訊問(wèn)方式方法上未充分考慮其身心特征，致使其心理健康受到較大影響。少數(shù)偵查人員仍然沿用“口供為王”的辦案思維，對(duì)未成年犯罪嫌疑人實(shí)行有罪推定，將其辯解視為孩子的“抵賴”和“狡辯”，未能第一時(shí)間核實(shí)調(diào)查。少數(shù)民警對(duì)未成年人保護(hù)理念領(lǐng)悟貫徹不到位，在涉未成年人違法犯罪案件調(diào)查時(shí)，不注重收集能夠證明其無(wú)罪、罪輕或從輕、減輕法律責(zé)任的證據(jù)。有學(xué)者在實(shí)證研究后指出，“為確保未成年犯罪嫌疑人不脫逃，減少偵查階段對(duì)未成年人采取非羈押強(qiáng)制措施可能帶來(lái)的辦案風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)習(xí)慣于將未成年犯罪嫌疑人移送檢察機(jī)關(guān)審查批捕，這便導(dǎo)致偵查階段對(duì)未成年犯罪嫌疑人直接適用取保候?qū)彽谋壤^低，適用監(jiān)視居住的情形更為少見(jiàn)，不采取強(qiáng)制措施的情形幾乎沒(méi)有，大多數(shù)未成年犯罪嫌疑人被公安機(jī)關(guān)刑事拘留并移送檢察機(jī)關(guān)審查逮捕。”［3］為確保案件順利偵破，少數(shù)民警傾向用足刑事拘留羈押期限，但這種做法對(duì)未成年人身心顯然會(huì)造成更大傷害，如內(nèi)心的恐懼、審前羈押的標(biāo)簽效應(yīng)以及更易定罪判刑的實(shí)際后果［4］。雖然法律要求對(duì)未成年人拘留、逮捕后應(yīng)當(dāng)與成年人“分別關(guān)押、分別管理、分別教育”，但因客觀條件所限，少數(shù)地區(qū)仍然存在將未成年人與成年人混押的現(xiàn)象，這種審前羈押極易導(dǎo)致“交叉感染”，給未成年被追訴人回歸社會(huì)造成較大障礙［5］。此外，部分公安機(jī)關(guān)的未成年被害人、證人詢問(wèn)工作也不甚規(guī)范，不同程度地存在著訊問(wèn)主體不適格、詢問(wèn)時(shí)間不規(guī)范、詢問(wèn)地點(diǎn)不適宜、詢問(wèn)方式方法不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，極易對(duì)未成年被害人、證人造成 “二次傷害”。

三、構(gòu)建我國(guó)的未成年人警察制度

2020 年以來(lái)，最高檢、最高院相繼發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代未成年人檢察工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代未成年人審判工作的意見(jiàn)》，宣示著我國(guó)未成年人司法保護(hù)已踏上新征程。在此環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)亟須在未成年人保護(hù)工作領(lǐng)域推進(jìn)改革，盡快兌現(xiàn)立法關(guān)于“設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者配備專職人員”相關(guān)規(guī)定，適時(shí)建立專門未成年人保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以更好地融入我國(guó)未成年人保護(hù)工作大局。

（一）組建我國(guó)的“未成年人警察”機(jī)構(gòu)

1.關(guān)于未成年人保護(hù)警察制度模式選擇

圍繞著未成年人保護(hù)警察制度模式問(wèn)題，“校園警察”“校園警務(wù)”“少年警察”等是近年常見(jiàn)于學(xué)界的主張。“校園警察”模式產(chǎn)生于20 世紀(jì)40 年代的美國(guó)，指在校園內(nèi)設(shè)置的警察機(jī)構(gòu)及其人員。①在美國(guó)，校園警察機(jī)構(gòu)是學(xué)校的一個(gè)職能部門，由校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，人員選任和淘汰由校長(zhǎng)決定，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支由學(xué)校負(fù)擔(dān)，校園警察與州和聯(lián)邦警察沒(méi)有隸屬關(guān)系，在業(yè)務(wù)上是依法相互協(xié)作的關(guān)系。校園警察可分為有執(zhí)法權(quán)和無(wú)執(zhí)法權(quán)兩類，前者是有權(quán)持槍的正式治安警察，配有警察證書(shū)、警徽標(biāo)記、警銜、警服以及各種警具，與聯(lián)邦警察或州、縣、市警察具有同等執(zhí)法權(quán)；后者不能持槍，只能在校區(qū)范圍內(nèi)按照規(guī)章制度履行安全管理和服務(wù)職責(zé)。參見(jiàn)：袁建華.美國(guó)校園警察制度［EB/OL］.北京法院網(wǎng)（2011-07-19）［2022-05-14］.https://bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2011/07/id/882589.shtml.“校園警務(wù)”是指以維護(hù)校園安全為職責(zé)的警務(wù)制度，有學(xué)者認(rèn)為，校園警務(wù)是社區(qū)警務(wù)的延伸，是社區(qū)警務(wù)在校園安全治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。①在我國(guó)社區(qū)警務(wù)治理中，“校園警務(wù)”發(fā)展出多種實(shí)踐模式，如以重慶、武漢為代表的“派出所警務(wù)模式”，即公安機(jī)關(guān)在學(xué)校設(shè)立派出所，派駐民警入駐校園，學(xué)校派出所與校園保衛(wèi)機(jī)構(gòu)實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”治理模式，學(xué)校派出所（保衛(wèi)處）受學(xué)校黨委與上級(jí)公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)；以廣東為代表的“校園社區(qū)警務(wù)模式”，即由派出所派駐民警到學(xué)校負(fù)責(zé)校園安保工作，一位民警管理一所學(xué)校或一個(gè)轄區(qū)；以浙江為代表的“高教園區(qū)警務(wù)模式”，即在高校集中的街園設(shè)置“警務(wù)室（站）”，與高校內(nèi)的安保隊(duì)伍配合，共同防治校園周邊違法犯罪活動(dòng)。參見(jiàn)：方益權(quán)，張玉.公共安全治理視野下我國(guó)學(xué)校校園警務(wù)制度研究［J］.社會(huì)科學(xué)家，2017（3）.“少年警察”源于西方“少年司法”理念及其制度，是指專門負(fù)責(zé)處理少年案件的警察，包括設(shè)在警察部門內(nèi)的專門處理少年事務(wù)的分支機(jī)構(gòu)和一般警察機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)處理少年事務(wù)的警察人員。有學(xué)者在理解該模式時(shí)，將其與“少年警務(wù)”混同，似乎并不做嚴(yán)格區(qū)分［11］。上述模式“百花齊放”的局面不但反映出各界在該問(wèn)題上的不同理解、主張甚至爭(zhēng)議，也從某種程度上解釋了為何歷次公安機(jī)構(gòu)改革中，在未成年人保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上始終未能形成共識(shí)和一致意見(jiàn)。

本文不贊同采取前述三種制度模式，主要是基于以下認(rèn)識(shí)：

其一，美國(guó)模式下的校園警察乃校內(nèi)職能部門并受學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，且校園警察與屬地警察機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系。盡管有學(xué)者呼吁我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)組建“校園警察”［12］，但從文化傳統(tǒng)、社會(huì)基礎(chǔ)，尤其是我國(guó)當(dāng)前的行政事業(yè)單位管理體制看，該模式明顯缺乏可行性。本文不贊同在校園內(nèi)設(shè)置（派駐）警察機(jī)構(gòu)，一是由于學(xué)校為教書(shū)育人場(chǎng)所，應(yīng)尊重教育規(guī)律，校園應(yīng)當(dāng)由教師而非警察治理；二是警察作為“標(biāo)簽化”色彩濃厚的國(guó)家強(qiáng)制力量，常駐校園將給學(xué)校的整體形象及教學(xué)秩序產(chǎn)生負(fù)面影響；三是如果僅從維護(hù)校園安全角度考慮，組建一支訓(xùn)練有素的安保隊(duì)伍即可勝任，無(wú)須“殺雞用牛刀”似的常駐警察，更何況各地警力早已不堪重負(fù)。

其二，“校園警務(wù)”本質(zhì)上屬于社區(qū)警務(wù)的延伸，是將校園作為社區(qū)中的特殊環(huán)境予以特別對(duì)待，設(shè)置“校園警務(wù)站”“法治副校長(zhǎng)”或加強(qiáng)校園周邊巡邏值守等做法只是當(dāng)前社區(qū)警務(wù)模式的特殊表現(xiàn)形式。事實(shí)上，“警務(wù)”側(cè)重于執(zhí)法理念與執(zhí)法方式的概括，從組織機(jī)構(gòu)意義上說(shuō)，“校園警務(wù)”只是在當(dāng)前公安機(jī)關(guān)管理體制不變的情況下，通過(guò)微調(diào)警力配置（向校園傾斜）來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，并未觸及機(jī)構(gòu)設(shè)置這一警制改革核心問(wèn)題。

其三，從“少年警察”的理論淵源及制度表現(xiàn)形式看，是最接近本文想要實(shí)現(xiàn)的警務(wù)模式改革形態(tài)。但從語(yǔ)義層面看，“少年”與“未成年人”顯然具有不同的意涵和指向，在國(guó)家立法和實(shí)務(wù)部門均已采用“未成年人保護(hù)法”“未成年人審判”“未成年人檢察”等表述后，再設(shè)置我國(guó)的“少年警察”顯然不合時(shí)宜。綜合以上分析，“未成年人警察”應(yīng)當(dāng)是目前最適合我國(guó)的制度模式選擇。

2.關(guān)于未成年人保護(hù)警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置

未來(lái)的未成年人警察制度構(gòu)建中，最理想的狀態(tài)是在公安機(jī)關(guān)內(nèi)建立獨(dú)立的未成年人警察部門。其理由在于：從國(guó)家高度重視未成年人保護(hù)、國(guó)家未成年人保護(hù)司法工作需要、未成年人違法犯罪形勢(shì)以及公安職業(yè)化改革等多重視角看，仍沿襲既有警務(wù)模式很難應(yīng)對(duì)未成年人保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐提出的挑戰(zhàn)。一方面，涉未成年人執(zhí)法工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要執(zhí)法者具備良好的教育學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等公安專業(yè)知識(shí)之外的、與未成年人保護(hù)工作緊密相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備，需要有關(guān)愛(ài)未成年人的愛(ài)心、耐心、細(xì)心，還需要具備涉未成年人案件辦理經(jīng)驗(yàn)，絕非缺乏專業(yè)訓(xùn)練的普通民警就可輕松勝任。另一方面，公安機(jī)關(guān)在近年的機(jī)構(gòu)改革中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，網(wǎng)安、食藥環(huán)等執(zhí)法部門的設(shè)置經(jīng)驗(yàn)表明，根據(jù)形勢(shì)需要設(shè)置未成年人保護(hù)警察并不存在理論和制度障礙，剩下的只是重視程度以及如何推進(jìn)的技術(shù)問(wèn)題。例如，在縱向配置上，建議從公安部開(kāi)始，按行政區(qū)劃和層級(jí)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，若暫時(shí)無(wú)法做到，也可從個(gè)別省份先行試點(diǎn)，在省、市、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)分別設(shè)置未成年人警察總隊(duì)、支隊(duì)和大隊(duì)，專職涉未成年人違法犯罪打防工作，待時(shí)機(jī)成熟后再全國(guó)鋪開(kāi)。在橫向配置上，在做好與警隊(duì)內(nèi)其他部門保持科學(xué)合理的職責(zé)分工以及緊密協(xié)作的同時(shí)，應(yīng)注重與檢察機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)、學(xué)校（專門學(xué)校）、社區(qū)等機(jī)構(gòu)建立順暢高效的合作銜接機(jī)制，在磨合探索中承擔(dān)起法律賦予公安機(jī)關(guān)的未成年人保護(hù)功能。

需要說(shuō)明的是，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件或是刑事案件時(shí)，都可能涉及未成年人，那么設(shè)立未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)時(shí)，是按照涉案主體還是按照案件性質(zhì)確定管轄權(quán)限？本文認(rèn)為，與禁毒、食藥環(huán)、經(jīng)偵等部門處置的案件具有顯著的類型化特征不同，未成年人可能實(shí)施幾乎所有類型的違法犯罪案件，此類案件最易于識(shí)別和把握的差異就是行為人或受害人的年齡特征。倘若以案件性質(zhì)作為管轄劃分標(biāo)準(zhǔn)，不但理論上難以對(duì)案件性質(zhì)獲得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，且判斷案件性質(zhì)這一抽象、技術(shù)性較強(qiáng)的工作還可能增加基層執(zhí)法民警，尤其是接處警環(huán)節(jié)民警執(zhí)法的難度。故從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工角度看，最便于實(shí)操的方法是根據(jù)涉案主體的年齡判斷，即凡是未成年人實(shí)施的，或是針對(duì)未成年人實(shí)施的違法犯罪行為，均應(yīng)由公安未成年人保護(hù)部門管轄，其他部門受理的相關(guān)案件應(yīng)及時(shí)移交未成年人保護(hù)部門處置。

3.未成年人保護(hù)警察機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍與履職原則

未成年人警察的獨(dú)特性體現(xiàn)在其執(zhí)法內(nèi)容與普通警察存在一定區(qū)別。結(jié)合未成年人保護(hù)法律體系和警察法律體系相關(guān)規(guī)定，其主要職責(zé)應(yīng)包括但不限于：（1）預(yù)防涉未成年人違法犯罪。在校園安全穩(wěn)定維護(hù)上，未成年人保護(hù)警察應(yīng)加強(qiáng)校園內(nèi)外安全防范，重點(diǎn)打擊針對(duì)未成年人實(shí)施的違法犯罪行為，增強(qiáng)校警溝通的實(shí)時(shí)性和有效性，向科技要警力，提升校園技防物防建設(shè)等手段，切實(shí)提升涉法案事件預(yù)防能力。（2）查處涉未成年人違法犯罪。制止、打擊、懲戒違法犯罪是警察的基本任務(wù)，未成年人案件有著特殊的偵辦和查處要求、程序和戰(zhàn)法，需要未成年人保護(hù)警察練就更專業(yè)的技能以適應(yīng)未成年人保護(hù)執(zhí)法。（3）相關(guān)未成年人保護(hù)的法律執(zhí)行工作。對(duì)被管制、緩刑、假釋、保外就醫(yī)等所外執(zhí)行，未成年人社區(qū)矯正或是專門矯治教育等，性質(zhì)上都屬于對(duì)涉罪未成年人的法律執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)依法具有監(jiān)督、幫教、考察、管理等職責(zé)，這些工作均應(yīng)由改革后的公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)部門承擔(dān)。（4）涉案未成年人檔案管理。雖然刑訴法對(duì)未成年人檔案封存制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，但實(shí)踐中關(guān)于封存主體是誰(shuí)、如何封存等問(wèn)題，各地公安機(jī)關(guān)做法各異，未來(lái)此項(xiàng)工作應(yīng)由未成年人保護(hù)警察部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，以更好保護(hù)未成年人的人格權(quán)。（5）未成年被害人（證人）保護(hù)及心理干預(yù)。未成年人保護(hù)案件偵辦中，被害人及證人的保護(hù)一直未獲足夠重視，未成年人保護(hù)警察作為更專業(yè)的執(zhí)法力量，應(yīng)當(dāng)更注重發(fā)揮警察的“保護(hù)功能”，為未成年被害人（證人）提供更全面、專業(yè)的程序保護(hù)，并在必要時(shí)及時(shí)實(shí)施心理干預(yù)。（6）法治宣傳教育。未成年人保護(hù)警察的法治宣傳應(yīng)跳出傳統(tǒng)普法模式，發(fā)揮未成年人保護(hù)的專業(yè)性和資源優(yōu)勢(shì)，側(cè)重未成年人自我保護(hù)理念塑造和技能培養(yǎng)，創(chuàng)新宣傳教育形式，以未成年人樂(lè)（易）于接受的方式開(kāi)展宣傳教育。

未成年人保護(hù)警察在履行上述職責(zé)過(guò)程中，除了需要遵循合法原則、比例原則、正當(dāng)程序原則、權(quán)責(zé)一致原則外，還應(yīng)結(jié)合未成年人保護(hù)執(zhí)法的特殊性，突出預(yù)防、教育、保護(hù)三項(xiàng)原則在履職中的指導(dǎo)地位及規(guī)范要求。預(yù)防原則要求未成年人保護(hù)警察將工作重心前移至預(yù)防階段，做實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，全面排查校園內(nèi)外涉未成年人案事件安全隱患，為未成年人創(chuàng)造安全穩(wěn)定的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。教育、感化、挽救是國(guó)家立法對(duì)涉法未成年人懲戒的基本立場(chǎng)，教育原則要求未成年人保護(hù)警察應(yīng)將未成年人視為不同于普通違法犯罪行為人的特殊對(duì)象，對(duì)其施以懲戒的目的不是懲罰，而是通過(guò)必要的矯正措施幫助其更好地回歸社會(huì)，故在決定實(shí)施強(qiáng)制措施和專門（矯治）教育時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。保護(hù)原則是公安機(jī)關(guān)參與未成年人保護(hù)工作的基本立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)貫穿未成年人保護(hù)執(zhí)法工作始終，尤其是在訊問(wèn)、詢問(wèn)、調(diào)查取證、拘留、逮捕時(shí)，秉持全面調(diào)查、最小傷害等理念，注重對(duì)涉案未成年人的批評(píng)、教育及幫扶，嚴(yán)格依法保護(hù)未成年人犯罪嫌疑人各項(xiàng)訴權(quán)，加大對(duì)未成年被害人（證人）保護(hù)力度，為其提供全面的法律幫助和司法救濟(jì)。

（二）完善未成年人警察相關(guān)法律制度

未成年人保護(hù)作為公安機(jī)關(guān)所肩負(fù)的重大職責(zé)使命，需要在達(dá)成觀念共識(shí)的基礎(chǔ)上，作為基本任務(wù)確立在各層級(jí)的警察法律規(guī)范中。人民警察法作為警察法律體系的基本法，其總則部分應(yīng)體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)基本立場(chǎng)和原則，建議當(dāng)前正在修改的人民警察法（征求意見(jiàn)稿）中第一章“總則”部分的第7 條下增設(shè)第3 款，即“公安機(jī)關(guān)辦理未成年人案件，實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則，依法嚴(yán)厲打擊侵害未成年人合法權(quán)益的違法犯罪行為，保護(hù)未成年人身心健康?！痹诳倓t部分將“未成年人保護(hù)”作為人民警察的基本任務(wù)、突顯公安未成年人保護(hù)工作的重要性，將使修法更契合國(guó)家政策，從立法技術(shù)上為整個(gè)警察法律體系奠定未成年人保護(hù)基調(diào)。為與預(yù)防未成年人犯罪法設(shè)定的公安機(jī)關(guān)“矯治”職能保持一致和銜接，人民警察法還應(yīng)體現(xiàn)“矯治教育”“專門矯治教育”等新的法定職權(quán)，故建議修訂時(shí)在第二章“職責(zé)和權(quán)力”部分第12 條（職責(zé)范圍）增加一項(xiàng)，即“負(fù)責(zé)未成年人矯治工作，決定、實(shí)施矯治教育、專門教育和專門矯治教育”，為基層執(zhí)法提供法律依據(jù)和權(quán)力來(lái)源。

與此同時(shí)，應(yīng)適時(shí)梳理警察法律體系，在“立改廢”基礎(chǔ)上制定針對(duì)性更強(qiáng)的公安未成年人保護(hù)執(zhí)法規(guī)范。如1995 年《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》雖然經(jīng)過(guò)了2020 年修訂（僅刪除收容教育內(nèi)容），但仍有大量?jī)?nèi)容與上位法沖突，如該規(guī)定第8 條的規(guī)定與刑法修正案（十一）后刑法第17 條第3 款刑事責(zé)任年齡相關(guān)規(guī)定以及第5 款“專門矯治教育”規(guī)定不符；該條中仍然存在“收容教養(yǎng)”相關(guān)表述，與刑法、預(yù)防未成年人犯罪法相關(guān)規(guī)定不符。同樣，該規(guī)定第11 條、第12 條、第28 條、第29 條等涉及內(nèi)容均與“兩未法”等上位法不同程度存在沖突，鑒于該規(guī)定制定已近三十年，作為公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)執(zhí)法的基礎(chǔ)性規(guī)范，亟須進(jìn)行大修才能滿足新形勢(shì)未成年人保護(hù)執(zhí)法需要。又如，在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》這兩個(gè)公安執(zhí)法最常用的部門規(guī)章中，前者除總則部分第6 條（保護(hù)原則）、第75 條（未成年人詢問(wèn)規(guī)則）外，幾乎再未見(jiàn)到未成年人保護(hù)相關(guān)條款；后者雖在特別程序中單列了“未成年人刑事案件訴訟程序”，但在總則部分卻缺失未成年人保護(hù)相關(guān)原則性規(guī)定，兩者在立法理念和體例上并未與《未成年人保護(hù)法》保持一致，且后者同樣存在著與上位法沖突的情況，如第321條關(guān)于刑事責(zé)任年齡的規(guī)定等。為解決該問(wèn)題，建議將《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第10章“特別程序”第1節(jié)“未成年人刑事案件訴訟程序”單獨(dú)提取出來(lái)，與《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中未成年人保護(hù)相關(guān)條款合并，制定《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人案件程序規(guī)定》，內(nèi)容包括涉未成年人治安案件和刑事案件辦案規(guī)則，側(cè)重從程序角度規(guī)范公安未成年人保護(hù)案件執(zhí)法工作，與前述《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》配套使用，①一個(gè)更為徹底的建議是：將《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》與《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人案件程序規(guī)定》整合，制定《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人案件工作規(guī)定》，集實(shí)體法與程序法于一身，從理念、機(jī)制、程序、救濟(jì)等方面系統(tǒng)規(guī)定公安機(jī)關(guān)辦理未成年人案件制度機(jī)制，盡可能減少不同規(guī)范之間的沖突或銜接障礙，也便于未來(lái)修法，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)基層未成年人保護(hù)執(zhí)法“一本通”。共同作為公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)執(zhí)法的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。此外，鑒于公安機(jī)關(guān)在收容教養(yǎng)制度中扮演的角色，國(guó)家應(yīng)盡快啟動(dòng)正式廢除該制度的法律程序，以避免實(shí)務(wù)中的適法困境和執(zhí)法沖突。

（三）健全“未成年人警察”執(zhí)法制度

1.完善校園安全防范制度

從預(yù)防功能出發(fā)，未成年人保護(hù)警察應(yīng)更加注重營(yíng)造安全和諧的校園內(nèi)外環(huán)境，以阻斷涉未成年人違法犯罪產(chǎn)生的土壤［13］108。（1）深入挖掘現(xiàn)有“校園警務(wù)”制度優(yōu)勢(shì)，組建以公安未成年人保護(hù)部門為指導(dǎo)、轄區(qū)派出所為主導(dǎo)，以校園安保力量為主體的“校園警務(wù)室”，配齊警棍、盾牌、鋼叉以及電話、網(wǎng)絡(luò)、視頻監(jiān)控等裝備設(shè)施，于顯著位置張貼警務(wù)標(biāo)志，適度增加校園“見(jiàn)警率”，將警務(wù)室打造成校警聯(lián)合作戰(zhàn)平臺(tái)，能夠快速接受指揮中心下達(dá)的指令，以就近應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)警情［14］。進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)動(dòng)聯(lián)巡機(jī)制，深化陣地控制，組織多方力量加強(qiáng)校園內(nèi)部以及周邊的網(wǎng)吧、游戲廳、廢舊回收、快遞站等場(chǎng)所的盤查巡控，督促轄區(qū)旅館經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格執(zhí)行公安部關(guān)于接待未成年人入住“五必須”要求［15］；同時(shí)，加強(qiáng)重點(diǎn)人員管控，對(duì)校園周圍的社會(huì)閑散、前科劣跡人員等采取相應(yīng)的管控措施。（2）將“智慧警務(wù)”引入校園，打造校園“智慧安防”平臺(tái)。充分挖掘大數(shù)據(jù)、視頻監(jiān)控和人工智能技術(shù)，在學(xué)校重點(diǎn)區(qū)域（校門、操場(chǎng)、圍墻、宿舍、教學(xué)樓等）等配備安全視頻監(jiān)控設(shè)備并實(shí)行24 小時(shí)監(jiān)控；建設(shè)校園視頻圖像智能綜合應(yīng)用平臺(tái)，通過(guò)人像比對(duì)、車輛識(shí)別等技術(shù)對(duì)可疑人員及車輛實(shí)施比對(duì)并實(shí)時(shí)推送預(yù)警信息，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)與公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)部門有效聯(lián)網(wǎng)，確保公安機(jī)關(guān)全面掌控校園治安形勢(shì)并及時(shí)做出快速反應(yīng)［16］。（3）為防范學(xué)生欺凌，各地可開(kāi)設(shè)110 涉未成年人強(qiáng)制報(bào)告專線或校園欺凌舉報(bào)平臺(tái)，只要撥打110 專線或登錄舉報(bào)平臺(tái)報(bào)告（舉報(bào)），公安機(jī)關(guān)即可通過(guò)接警平臺(tái)迅速錄入并轉(zhuǎn)交未成年人保護(hù)警察部門辦理案件，線索還會(huì)同步向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備，便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)開(kāi)展立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和幫扶救助等工作［17］。（4）從事校園安全防范的未成年人保護(hù)警察、社區(qū)民警以及校園安保人員，應(yīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)并掌握防衛(wèi)空間理論、日常行為理論等犯罪預(yù)防相關(guān)理論，積極訓(xùn)練未成年人保護(hù)案事件偵防思維和專業(yè)技能，將自身鍛造為校園安全防范的多面手，更加積極主動(dòng)地融入校園安全防范管理工作和制度建設(shè)［13］109。

2.明確和細(xì)化矯治教育制度

由于矯治教育、專門教育、專門矯治教育這三種措施的適用對(duì)象和條件存在較大差異，這就要求公安機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)能夠準(zhǔn)確理解立法意圖并盡可能分類、精細(xì)地適用法律，將不同性質(zhì)的行為與不同的處遇措施相適配［18］。但未成年人專門教育的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)時(shí)間尚短，需盡快發(fā)布實(shí)施細(xì)則或司法解釋，從程序上明確幾項(xiàng)工作機(jī)制：（1）明確由公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)部門負(fù)責(zé)矯治教育和專門矯治教育工作，以確保相關(guān)工作的統(tǒng)一性和專業(yè)性。（2）明確《預(yù)防未成年人犯罪法》第43 至45 條中“專門教育指導(dǎo)委員會(huì)”的組成及其工作機(jī)制，避免“評(píng)估”工作流于形式，建議“專門教育指導(dǎo)委員會(huì)”由屬地政府“未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”牽頭組建并領(lǐng)導(dǎo)，成員單位包括公安機(jī)關(guān)（未成年人保護(hù)部門）、教育行政機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)（未檢部門）、人民法院（少年法庭）、民政部門（兒童福利部門）等，同時(shí)邀請(qǐng)教育、心理、法學(xué)、精神病學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c。評(píng)估意見(jiàn)是作出送讀決定的重要依據(jù)，當(dāng)事人對(duì)評(píng)估意見(jiàn)不服的，可申請(qǐng)復(fù)評(píng)一次，但無(wú)權(quán)對(duì)評(píng)估意見(jiàn)提起訴訟［19］。（3）明確公安機(jī)關(guān)專門矯治教育決定工作程序，具體包括：對(duì)決定送入專門學(xué)校的未成年人開(kāi)展事實(shí)調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查其涉案情況、平時(shí)表現(xiàn)、家庭背景、心理狀況、社會(huì)評(píng)價(jià)等信息，并依據(jù)調(diào)查結(jié)論初步做出判斷；公安機(jī)關(guān)在做出決定前應(yīng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并在聽(tīng)證中全面聽(tīng)取各方意見(jiàn)，聽(tīng)證結(jié)論應(yīng)作為最后決定的依據(jù)；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障涉事未成年人必要的救濟(jì)權(quán)，使其在不服相關(guān)決定時(shí)有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟，在程序機(jī)制上實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題的決定權(quán)的監(jiān)督和制約。

3.建立未成年被害人法律援助制度

為解決前述刑訴法第278 條在未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年被害人獲得法律幫助問(wèn)題上的區(qū)別對(duì)待問(wèn)題，除應(yīng)盡快完善相關(guān)法律規(guī)定外，在偵查階段，公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)部門可與轄區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)同建立援助律師值班制度，當(dāng)發(fā)現(xiàn)未成年被害人因監(jiān)護(hù)人或適合成年人未能到場(chǎng)或身心健康遭受傷害需要幫助的，應(yīng)通知值班律師到場(chǎng)并為其提供法律幫助，待未成年人家屬聘請(qǐng)律師后，再由法律援助律師辦理案件移交手續(xù)。為及時(shí)救助未成年被害人，公安機(jī)關(guān)可聯(lián)系醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)辟醫(yī)療救助“綠色通道”，在案發(fā)第一時(shí)間對(duì)未成年被害人實(shí)施醫(yī)療救助，對(duì)于遭受虐待、性侵害等心理創(chuàng)傷較嚴(yán)重的未成年被害人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系專業(yè)心理咨詢師對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，同時(shí)應(yīng)同步做好相關(guān)醫(yī)學(xué)檢查、生物樣本提取、心理健康評(píng)估等材料收集固定，為后續(xù)偵辦工作提供證據(jù)支持。此外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)采取有效措施，為未成年被害人獲得司法救助提供幫助，細(xì)化偵查階段被害人救助方式和程序，尤其是因家庭經(jīng)濟(jì)困難而無(wú)力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用且無(wú)法及時(shí)獲得民事賠償?shù)?，?yīng)主動(dòng)聯(lián)系法檢部門提前介入，簡(jiǎn)化救助流程，“一次性”地開(kāi)展司法救助。

4.規(guī)范公安未成年人保護(hù)執(zhí)法制度機(jī)制

涉未成年人違法犯罪案件辦理有特殊的法律規(guī)定和辦案要求，公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)部門及其民警需具備良好的未成年人保護(hù)理念、專業(yè)的偵辦思維和過(guò)硬的執(zhí)法技能。在偵查訊問(wèn)方面，為確保規(guī)范訊問(wèn)和有效監(jiān)督，訊問(wèn)應(yīng)在規(guī)定的執(zhí)法辦案中心進(jìn)行（有條件的地方可設(shè)立未成年人羈押中心）并全程錄音錄像，訊問(wèn)時(shí)應(yīng)通知其監(jiān)護(hù)人或有適合的成年人在場(chǎng)，訊問(wèn)應(yīng)耐心聽(tīng)取陳述或辯解，認(rèn)真審核、查證與案件有關(guān)的證據(jù)和線索，注意收集無(wú)罪或罪輕的證據(jù)。在強(qiáng)制措施方面，應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定，盡量少用或不使用強(qiáng)制措施，必須采取強(qiáng)制措施的，應(yīng)盡量選擇使用強(qiáng)制性弱、非監(jiān)禁性的強(qiáng)制措施，且在羈押時(shí)必須與成年犯罪嫌疑人隔離。在被害人詢問(wèn)方面，除應(yīng)盡快建成使用未成年人一站式詢問(wèn)救助中心外，為保證言詞證據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，偵查人員在嚴(yán)格遵守法定程序的同時(shí)，還需注意在詢問(wèn)方式上采用符合未成年人思維和表達(dá)特征的詢問(wèn)規(guī)則，如盡量使用開(kāi)放性和確定性提問(wèn)方式，避免使用封閉式或誘導(dǎo)式問(wèn)題［20］。值得注意的是，為確保涉未成年人犯罪案件偵辦規(guī)范化，除了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)未成年人保護(hù)部門上述工作的偵查監(jiān)督外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、婦聯(lián)、媒體等相關(guān)機(jī)構(gòu)也應(yīng)加入公安機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍中，共同促進(jìn)公安未成年人保護(hù)執(zhí)法質(zhì)量。

總之，在以“兩未法”為代表的未成年人保護(hù)法律體系中，公安機(jī)關(guān)承載著重要的功能與職責(zé)，并在未成年人保護(hù)執(zhí)法中全力守護(hù)著校園安全穩(wěn)定和未成年人身心健康。鑒于公安未成年人保護(hù)立法、執(zhí)法和制度機(jī)制等方面的不足，若仍然延續(xù)原有工作思路和執(zhí)法方式，則很難獲得未成年人保護(hù)工作質(zhì)效的創(chuàng)新與突破。為此，可考慮在批判繼承既有未成年人保護(hù)警察理論和制度模式基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國(guó)特殊國(guó)情和實(shí)踐需求的未成年人警察制度，因?yàn)闊o(wú)論從制度模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分還是相關(guān)法律制度的完善與銜接，或是制度機(jī)制的實(shí)施等方面，未成年人警察制度的落地實(shí)踐均具有適應(yīng)性和可行性。未成年人是祖國(guó)的未來(lái)、民族的希望，在國(guó)家日益重視未成年人保護(hù)形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)須盡快轉(zhuǎn)變觀念，提高未成年人保護(hù)工作站位，從機(jī)構(gòu)改革的高度，厘定自身未成年人保護(hù)功能定位，組建未成年人保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍，以給予未成年人更加專業(yè)和全面地保護(hù)。