□葉 勇 尤金鳳
[福州大學(xué) 福州 350108]
由于任何權(quán)力都可能發(fā)生自我擴(kuò)張和異化,因此必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約,將權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里,確保權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)化、透明化,才能有效地規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。對(duì)于不斷強(qiáng)化的政府權(quán)力,也需要運(yùn)用權(quán)責(zé)清單制度來(lái)監(jiān)督和制約,這是促進(jìn)政府依法行政的重要工具,也是國(guó)家深化“放管服”改革的重要制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái),從中央到地方各級(jí)政府都對(duì)權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行了積極的探索,積極推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施和改革,權(quán)責(zé)清單制度的構(gòu)建經(jīng)歷了從權(quán)力清單到責(zé)任清單再到權(quán)責(zé)清單的制度演進(jìn)過(guò)程,權(quán)責(zé)清單制度是實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”“法無(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的重要制度設(shè)計(jì)。政府權(quán)責(zé)清單制度的順利推行對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力運(yùn)行優(yōu)化、市場(chǎng)資源配置、社會(huì)管理和公共服務(wù)的加強(qiáng)意義重大,這在我國(guó)的政策文件中也得以體現(xiàn)。2018年1月,中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦公室印發(fā)的《中央編辦、法制辦關(guān)于深入推進(jìn)和完善地方各級(jí)政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》,強(qiáng)化了對(duì)于積極推進(jìn)權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)的要求。2020年7月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2020年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》,再次強(qiáng)調(diào)了全面梳理本機(jī)關(guān)依法行使的行政權(quán)力和依法承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé),更新完善權(quán)責(zé)清單并按要求公開(kāi)的必要意義。因此,必須充分發(fā)揮政府權(quán)責(zé)清單制度在深化簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性制度效用。
政府權(quán)責(zé)清單制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制,國(guó)外幾乎沒(méi)有直接與權(quán)責(zé)清單制度相關(guān)的研究,但是國(guó)外學(xué)者在政府權(quán)力制衡、政府權(quán)責(zé)關(guān)系、政務(wù)信息公開(kāi)、制度實(shí)施效果等方面的研究成果能夠?yàn)橥七M(jìn)我國(guó)政府權(quán)責(zé)清單制度的研究提供一定的有益借鑒。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府權(quán)責(zé)清單的研究主要集中在近十五年的時(shí)間,雖然研究起步較晚,但發(fā)展得很快?!皺?quán)責(zé)清單”一詞在2016年首次出現(xiàn),并在論文中被運(yùn)用,學(xué)者也逐步向“權(quán)責(zé)清單”的研究聚焦。唐亞林、劉偉從建構(gòu)現(xiàn)代政府的高度,通過(guò)比對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的制度精神,提出權(quán)責(zé)清單制度存在的問(wèn)題,并給出建構(gòu)現(xiàn)代政府的中國(guó)方案[1]。徐剛、楊雪非通過(guò)A市Y區(qū)政府的個(gè)案研究,分析了區(qū)(縣)政府在權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行中的象征性執(zhí)行悖向性邏輯[2]。馬嶺、蘇藝基于民主集中制,分析了政府權(quán)責(zé)清單制度應(yīng)有的功能定位以及努力方向[3]。徐軍、王國(guó)棟以31個(gè)省級(jí)政府權(quán)責(zé)清單作為研究對(duì)象,研究各省級(jí)政府權(quán)責(zé)清單間的差異,進(jìn)而分析原因提出措施[4]。李軍鵬立足新時(shí)代,提出新時(shí)代政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的目標(biāo)主要、任務(wù)以及對(duì)策[5]。朱光磊、趙志遠(yuǎn)圍繞職責(zé)體系的構(gòu)建邏輯探究完善權(quán)責(zé)清單制度的舉措[6]。
一項(xiàng)制度需要經(jīng)歷一系列過(guò)程,才能從最初的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換為具體的可操作的制度安排,然而由于社會(huì)環(huán)境中存在著一些干擾因素,從而使得最初的制度設(shè)計(jì)與最后實(shí)際的制度安排不相符。正如美國(guó)政策學(xué)者艾利森所言:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行?!蹦壳罢畽?quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了實(shí)際制度安排與制度目標(biāo)存在差距的情況。從政府權(quán)責(zé)清單制度提出以來(lái),雖然經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展,政府的依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)、工作效率、公眾滿意度等方面都取得了相應(yīng)的成效,但是,通過(guò)這幾年的實(shí)施,我們也發(fā)現(xiàn)越往基層延伸,政府權(quán)責(zé)清單制度的推行存在的問(wèn)題越多、困境越大,如何健全和完善政府權(quán)責(zé)清單制度,從而推進(jìn)政府依法行政,是亟待解決的問(wèn)題。深入探析政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題的原因,對(duì)于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,健全和完善政府權(quán)責(zé)清單制度,進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
關(guān)于政府權(quán)責(zé)清單制度的研究雖然取得了一定的成果,但是研究成果采用的研究方法比較單一,較多的是采用經(jīng)驗(yàn)性的總結(jié)與描述來(lái)分析政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施,采用質(zhì)性研究方法的較少。因此本研究力求借助質(zhì)性研究的方法,運(yùn)用訪談法以F省L縣15名具有代表性的政府工作人員作為研究對(duì)象進(jìn)行深度訪談,從而對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行歸因分析,以期為政府權(quán)責(zé)清單制度的順利推行提供參考借鑒。
質(zhì)性研究是指以研究者本人作為研究工具,在自然情境下采用多種資料收集方法對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行整體性探究,使用歸納法分析資料和形成理論,通過(guò)與研究對(duì)象互動(dòng)對(duì)其行為和意義建構(gòu)獲得解釋性理解的一種活動(dòng)[7]。質(zhì)性研究有三種資料收集方式即觀察、訪談和實(shí)物收集。
扎根理論(Grounded Theory)是美國(guó)學(xué)者格拉塞(Barney G.Glaser)和斯特勞斯(Anselm Strauss)在1967年首次明確提出的,并提倡基于原始數(shù)據(jù)發(fā)展理論,使得質(zhì)性研究本身作為一種可靠的方法論獲得合法性的。扎根理論在國(guó)內(nèi)廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)的多個(gè)領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)搜集和分析經(jīng)驗(yàn)事實(shí),在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論抽象,其宗旨就是基于經(jīng)驗(yàn)資料建構(gòu)理論。扎根理論要求對(duì)資料進(jìn)行逐級(jí)編碼,包括開(kāi)放式登錄、關(guān)聯(lián)式登錄、核心式登錄。
NVivo軟件是由澳大利亞QSR公司開(kāi)發(fā)的一款能夠?qū)D片、文檔、視頻、音頻等數(shù)據(jù)資料進(jìn)行組織、存儲(chǔ)、檢驗(yàn)和分析的計(jì)算機(jī)輔助質(zhì)性分析軟件。研究者借助NVivo軟件分析問(wèn)卷、訪談材料,經(jīng)過(guò)創(chuàng)建項(xiàng)目、導(dǎo)入資料、建立節(jié)點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)編碼、資料分析、模型建立等一系列步驟,可以更好地提取有用信息,對(duì)復(fù)雜資料進(jìn)行有效分析,從而獲取更可靠的結(jié)論。本研究將F省L縣的政府工作人員作為研究對(duì)象,對(duì)其進(jìn)行深度訪談,了解受訪對(duì)象對(duì)于政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題的感受,借助NVivo11軟件對(duì)訪談資料進(jìn)行分析歸納,同時(shí)運(yùn)用扎根理論對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行歸因分析。
本文研究對(duì)象所選擇的是縣(區(qū))級(jí)政府,這是因?yàn)榭h(區(qū))級(jí)政府在我國(guó)的行政層級(jí)中處于“承上啟下”的關(guān)鍵地位,是行政審批改革的重點(diǎn)突破口,也是當(dāng)前政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的重要主體。黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)后,為貫徹中央和省、市關(guān)于全面深化行政審批制度改革的決策部署,F(xiàn)省L縣開(kāi)始全面建立并實(shí)施政府權(quán)責(zé)清單制度,在這個(gè)過(guò)程中,F(xiàn)省L縣以建設(shè)服務(wù)型和法治政府作為發(fā)展的核心,逐步實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)為人民群眾提供便利。經(jīng)過(guò)六年多的時(shí)間,F(xiàn)省L縣政府權(quán)責(zé)清單制度從無(wú)到有,從制定縣級(jí)政府權(quán)責(zé)清單延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單,F(xiàn)省L縣對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的積極探索,積累了經(jīng)驗(yàn),并取得了一定的成效,促進(jìn)了F省L縣在日后的發(fā)展中實(shí)現(xiàn)全面高質(zhì)量的發(fā)展,并且為我國(guó)全面建成小康社會(huì)提供縣域?qū)用娴闹贫缺U?,具有一定的代表性,但不可否認(rèn)的是F省L縣政府權(quán)責(zé)清單制度在制定和實(shí)施的過(guò)程中也仍然存在一些問(wèn)題,通過(guò)對(duì)其影響因素進(jìn)行深入分析可以為政府權(quán)責(zé)清單制度的順利實(shí)施提供一定的參考和借鑒。
因此本研究采取目的性抽樣的方式,選取了F省L縣15名工作人員作為訪談對(duì)象,訪談對(duì)象均在政府權(quán)責(zé)清單制度改革的主要部門和崗位,這其中既包括縣直部門主要負(fù)責(zé)同志、分管領(lǐng)導(dǎo),也包括科室負(fù)責(zé)人、具體經(jīng)辦人員,可以說(shuō)他們是F省L縣政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的直接參與者和實(shí)踐者,因此他們所提出的關(guān)于制度實(shí)施存在問(wèn)題和成因是最直接的,具有一定代表性。
為了保證訪談內(nèi)容的真實(shí)性和準(zhǔn)確性,本研究采取先后進(jìn)行面對(duì)面訪談的方式進(jìn)行,每位被訪談?wù)叩脑L談時(shí)間大約為20-30分鐘,同時(shí)在被訪談?wù)咄獾那闆r下對(duì)整個(gè)訪談過(guò)程進(jìn)行了錄音和文字記錄。在訪談過(guò)程中,訪談內(nèi)容主要集中在“結(jié)合自身工作實(shí)際,您認(rèn)為推行政府權(quán)責(zé)清單制度過(guò)程中存在哪些問(wèn)題?”“您認(rèn)為造成這些問(wèn)題的原因是什么?”訪問(wèn)者不會(huì)局限于訪談提綱的題目順序,而會(huì)根據(jù)實(shí)際的訪談情況對(duì)訪談問(wèn)題進(jìn)行彈性處理,積極鼓勵(lì)被訪談?wù)咚伎蓟貞?、進(jìn)行解釋和詳細(xì)描述,在整個(gè)訪談過(guò)程中重視對(duì)某些問(wèn)題的細(xì)節(jié)進(jìn)行深入探究。訪談結(jié)束后,對(duì)被訪談?wù)吣涿幚?,用大?xiě)的英文字母進(jìn)行順序編號(hào),見(jiàn)下表1。
表1 訪談對(duì)象信息表
本研究基于訪談法獲取的原始資料信息,嚴(yán)格遵循質(zhì)性研究中常用的理論建構(gòu)方法—扎根理論,借助NVivo11軟件作為編碼和分析的工具,通過(guò)對(duì)訪談文本資料進(jìn)行開(kāi)放式編碼、主軸式編碼、選擇式編碼的逐級(jí)編碼,從而探索出目前政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施存在問(wèn)題的原因所在。
1.訪談文本的初步整理
本研究利用NVivo11軟件的詞頻、自動(dòng)編碼分析等探索型分析功能對(duì)訪談文本進(jìn)行了初步探究,有助于提高編碼的準(zhǔn)確度和效率,最終搜集到50個(gè)有實(shí)際意義的詞匯。除了“清單”“權(quán)責(zé)”“制度”詞匯的詞頻較高外,“行政”“部門”“事項(xiàng)”“權(quán)力”“政府”“服務(wù)”“審批”“監(jiān)督”“職責(zé)”以及“調(diào)整”“公開(kāi)”“信息”“編制”等亦是頻次比較高的詞匯。由此可初步推斷,在訪談中受訪者對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的關(guān)注較多,權(quán)力事項(xiàng)梳理、行政審批、動(dòng)態(tài)調(diào)整、信息公開(kāi)等可能是受訪者平時(shí)接觸比較多、訴求較多的方面。
2.實(shí)施數(shù)據(jù)編碼
主要運(yùn)用扎根理論“自下而上”的思維方式,在逐字逐句認(rèn)真閱讀的基礎(chǔ)上,對(duì)文本資料進(jìn)行開(kāi)放式編碼、主軸式編碼、選擇式編碼的逐級(jí)編碼。在利用NVivo11軟件對(duì)第13位受訪者M(jìn)的訪談資料進(jìn)行編碼時(shí),沒(méi)有出現(xiàn)新的自由節(jié)點(diǎn),接著繼續(xù)對(duì)第14至15位受訪者N、O的資料進(jìn)行編碼,均沒(méi)有出現(xiàn)新的可作為自由節(jié)點(diǎn)的編碼,表明數(shù)據(jù)已經(jīng)達(dá)到飽和,受訪者人數(shù)符合要求。
(1)開(kāi)放式編碼。扎根理論的首要步驟就是進(jìn)行開(kāi)放式編碼,在開(kāi)放式編碼的過(guò)程中將原始資料概念化,提煉出最為有用的信息。利用Nvivo軟件在對(duì)被訪談?wù)叩脑荚L談文本進(jìn)行逐行編碼的過(guò)程中,重視分析和把握每一個(gè)實(shí)詞或每一段句子,如果一段文字涉及多個(gè)節(jié)點(diǎn),則將具體文字在不同的節(jié)點(diǎn)下分別標(biāo)記,如果無(wú)法確定某些文字所屬的節(jié)點(diǎn)應(yīng)該放置于哪個(gè)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)下,則將其暫時(shí)標(biāo)記為自由節(jié)點(diǎn),否則將文字內(nèi)容具體標(biāo)記為某個(gè)子節(jié)點(diǎn),然后放置于某個(gè)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)下。開(kāi)放式編碼是對(duì)原始數(shù)據(jù)的概念化,在NVivo11中通過(guò)開(kāi)放式編碼產(chǎn)生了128個(gè)開(kāi)放式編碼,55個(gè)開(kāi)放式編碼節(jié)點(diǎn),產(chǎn)生的參考點(diǎn)數(shù)為287個(gè)。
(2)主軸式編碼。“主軸式編碼的過(guò)程主要是挖掘概念類屬之間的各種聯(lián)系,從而表現(xiàn)資料中各個(gè)部分之間的有機(jī)聯(lián)系?!苯Y(jié)束對(duì)所有資料的編碼后,利用軟件分類,仔細(xì)閱讀和思考每一節(jié)點(diǎn)下的具體內(nèi)容,必要時(shí)根據(jù)內(nèi)容對(duì)節(jié)點(diǎn)的名稱進(jìn)行相應(yīng)的修改,同時(shí)比較不同節(jié)點(diǎn)的內(nèi)容,必要時(shí)合并或重組一些節(jié)點(diǎn),深入研究樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)的邏輯性,并調(diào)整部分子節(jié)點(diǎn)的位置。本研究通過(guò)梳理各個(gè)概念詞之間的關(guān)系,將第一步開(kāi)放式編碼所得到的55個(gè)自由節(jié)點(diǎn)整理歸納成15個(gè)主題類屬。
(3)選擇式編碼。選擇式編碼是整個(gè)模型的核心部分,進(jìn)一步提煉了核心范疇,對(duì)主范疇與其他范疇之間的關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明?;谇皟蓚€(gè)階段,選擇式編碼系統(tǒng)分析了已有的概念、類屬,從而產(chǎn)生“核心類屬”。本文通過(guò)對(duì)不同類屬進(jìn)行分析比較、歸納出五個(gè)核心類屬,包括思想認(rèn)識(shí)存在偏差、相關(guān)配套機(jī)制缺失、社會(huì)公眾參與不足、制定缺乏規(guī)范性、法律法規(guī)依據(jù)缺位這五個(gè)核心類屬共同構(gòu)成了政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施存在問(wèn)題的原因維度,最終得到的訪談文本三級(jí)編碼的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。
表2 訪談文本三級(jí)編碼的統(tǒng)計(jì)結(jié)果
經(jīng)運(yùn)算檢驗(yàn)后,發(fā)現(xiàn)研究者編碼的平均相互同意度(0.852)和信度(0.920)均在可接受的信度標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi),表明該編碼整體一致性信度較高,結(jié)果是可靠的。由此,可認(rèn)為本研究的訪談文本編碼結(jié)果具有一定的可信度,能較好地歸納出訪談文本的核心觀點(diǎn),具有較強(qiáng)的解釋力。
通過(guò)運(yùn)用NVivo11軟件對(duì)15份訪談文本資料進(jìn)行編碼、整理和分析,本研究構(gòu)建了政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施存在問(wèn)題歸因分析的基本框架(圖1),總體來(lái)說(shuō),政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施存在問(wèn)題的原因有5個(gè),其中政府工作人員“思想認(rèn)識(shí)存在偏差”是其內(nèi)因,而“相關(guān)配套機(jī)制缺失”“社會(huì)公眾參與不足”“制定缺乏規(guī)范性”以及“法律法規(guī)依據(jù)缺位”是影響政府權(quán)責(zé)清單制度順利實(shí)施的外因。同時(shí),通過(guò)對(duì)訪談文本的分析我們也可以了解到,部分外因雖然可以直接對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施產(chǎn)生影響,但是大部分外因需要通過(guò)內(nèi)因才能發(fā)揮其影響作用,即當(dāng)個(gè)體在受到外部環(huán)境壓力時(shí),只有將其轉(zhuǎn)化為自身的主觀動(dòng)力,積極采取措施,才能有效推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施。
圖1 政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題歸因分析的基本框架
根據(jù)編碼參考點(diǎn)數(shù)來(lái)看,作為內(nèi)因的思想認(rèn)識(shí)存在偏差是影響政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的關(guān)鍵因素,材料來(lái)源為15,參考點(diǎn)數(shù)為77,約占總參考點(diǎn)數(shù)的27%,其中包含專業(yè)素養(yǎng)有待提升(33)、主觀動(dòng)力不足(20)、權(quán)力來(lái)源觀錯(cuò)位(12)、官本位思想(12)4個(gè)方面。被訪談?wù)叻从车臋?quán)力清理不徹底等問(wèn)題,首要原因是對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的認(rèn)識(shí)不足,缺乏重視,存在應(yīng)付性的態(tài)度。作為梳理政府權(quán)責(zé)清單的主體,如果思想認(rèn)識(shí)存在偏差,就會(huì)阻礙政府權(quán)責(zé)清單制度工作的開(kāi)展。(1)專業(yè)素養(yǎng)有待提升。公共事務(wù)的復(fù)雜性使得政府的權(quán)責(zé)事項(xiàng)也呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn),編制政府權(quán)責(zé)清單這項(xiàng)工作專業(yè)性強(qiáng)、精準(zhǔn)度高、工程量巨大,因此對(duì)于一些行政人員來(lái)說(shuō),科學(xué)合理進(jìn)行清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)與制權(quán)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn),要求其具備較高的素質(zhì)。但從訪談結(jié)果了解到,多數(shù)政府工作人員對(duì)政府權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容和意義并不明白,也仍舊以過(guò)去的慣性經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理政府權(quán)責(zé)清單制度。例如被訪談?wù)逫說(shuō):“其實(shí)我對(duì)政府權(quán)責(zé)清單的相關(guān)知識(shí)還比較缺乏,在制定權(quán)責(zé)清單的工作中,我一般就是拿上級(jí)政府部門的模板來(lái)改一改就用了?!保?)主觀動(dòng)力不足。政府工作人員的主觀責(zé)任感直接影響著政府權(quán)責(zé)清單制度的推行,如果工作人員能夠積極履責(zé),責(zé)任感較強(qiáng),主觀動(dòng)力較足,就非常有利于實(shí)施權(quán)責(zé)清單制度,否則就會(huì)嚴(yán)重影響權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施。有5名被訪談?wù)弑硎荆麄冊(cè)诠ぷ髦写嬖诜笱艿膽B(tài)度,認(rèn)為權(quán)責(zé)清單制度只是階段性的任務(wù),熬過(guò)去就可以了,沒(méi)有充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性。(3)權(quán)力來(lái)源觀錯(cuò)位。正確的權(quán)力來(lái)源觀可以為實(shí)施政府權(quán)責(zé)清單指明方向,而錯(cuò)位的權(quán)力來(lái)源觀則導(dǎo)致相反的結(jié)果。行政人員必須深刻意識(shí)到自己手中掌握的權(quán)力源自于人民,確保自己手中的權(quán)力是用來(lái)為人民群眾謀福祉,這才能使這個(gè)制度真正落到實(shí)處。被訪談?wù)連坦言,目前一些行政人員仍抱著為小團(tuán)體謀取私利的想法,完全沒(méi)有意識(shí)到自己手中的權(quán)力源自公眾,導(dǎo)致公權(quán)私用這種情況時(shí)有發(fā)生。(4)官本位思想。受我國(guó)傳統(tǒng)政治文化的影響,部分領(lǐng)導(dǎo)干部和基層工作人員“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的思想認(rèn)識(shí)仍然比較淡薄,沒(méi)有從思想意識(shí)、工作作風(fēng)、執(zhí)法方式等方面上扭轉(zhuǎn)管理者和執(zhí)政者角色,缺乏對(duì)公民權(quán)利的尊重和認(rèn)同,要想在這種觀念之下實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度更是難上加難[8]。
根據(jù)編碼參考點(diǎn)數(shù)來(lái)看,相關(guān)配套機(jī)制缺失的材料來(lái)源為15,參考點(diǎn)數(shù)為75,約占210個(gè)外因編碼參考點(diǎn)數(shù)的36%,因此,相關(guān)配套機(jī)制缺失是首要外因,其中包含監(jiān)督機(jī)制不健全(27)、缺乏責(zé)任追究機(jī)制(19)、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全(18)以及缺乏績(jī)效評(píng)估機(jī)制(11)四個(gè)方面。(1)監(jiān)督機(jī)制不健全。政府權(quán)責(zé)清單制度效用的發(fā)揮主要由兩個(gè)基本因素所決定:一是制度本身是否完善,二是監(jiān)督機(jī)制是否健全[9]。地方政府無(wú)法自己評(píng)估權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的好壞情況,監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置對(duì)于政府權(quán)責(zé)清單制度的運(yùn)行具有十分重要的意義[10],沒(méi)有獨(dú)立的第三方參與對(duì)權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的監(jiān)督,會(huì)影響清單的權(quán)威性,但事實(shí)上監(jiān)督主體常常存在缺失的情況。例如,被訪談?wù)逧表示,目前權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)督主體不是很明確,主要是政府部門對(duì)自己進(jìn)行監(jiān)督,在這種情況下,要想保持監(jiān)督的公正獨(dú)立是很困難的。(2)缺乏責(zé)任追究機(jī)制。建設(shè)政府權(quán)責(zé)清單制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作,要讓發(fā)揮實(shí)效,就要建立完善責(zé)任追究制度,明確追責(zé)主體、追責(zé)手段、追責(zé)機(jī)構(gòu)這些方面,如果連由誰(shuí)問(wèn)責(zé)、如何問(wèn)責(zé)、向誰(shuí)問(wèn)責(zé)等都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定,那么政府權(quán)責(zé)清單制度將變成一項(xiàng)形式工程。例如,被訪談?wù)逴說(shuō)到:“雖然大多數(shù)政府都已經(jīng)制定出責(zé)任清單,但各地的責(zé)任清單的內(nèi)容實(shí)際上存在較大差異,針對(duì)性也不強(qiáng),進(jìn)而使得監(jiān)督與問(wèn)責(zé)無(wú)法真正發(fā)揮作用,追責(zé)力度不強(qiáng)?!保?)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全。政府權(quán)責(zé)清單公示后,為了保障權(quán)責(zé)清單的權(quán)威性,確保其準(zhǔn)確性和時(shí)效性,也必須對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。多名被訪談?wù)咂毡榉从痴畽?quán)責(zé)清單制度自推行以來(lái),沒(méi)有規(guī)范的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,上級(jí)有通知、有要求的時(shí)候,進(jìn)行局部調(diào)整,上級(jí)沒(méi)通知、沒(méi)要求,照舊執(zhí)行。政府權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整不及時(shí),就會(huì)使權(quán)責(zé)清單制度的準(zhǔn)確性、時(shí)效性、權(quán)威性受到質(zhì)疑,不利于其作用的發(fā)揮。(4)缺乏績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施過(guò)程中,只有監(jiān)督機(jī)制是不足夠的,還需要建立健全完善的績(jī)效評(píng)估機(jī)制,評(píng)估分析政府權(quán)責(zé)清單制度的整體推行效果,進(jìn)而對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施進(jìn)行修正優(yōu)化。政府權(quán)責(zé)清單制度的績(jī)效評(píng)估機(jī)制包含評(píng)估主體、評(píng)估客體、評(píng)估過(guò)程、評(píng)估方式與途徑和評(píng)估結(jié)果等。通過(guò)系列訪談可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前地方政府權(quán)責(zé)清單制度缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),完整的評(píng)估體系也還未建立,評(píng)估機(jī)制仍不健全,從而制約著地方政府權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展。正如被訪談?wù)逤所說(shuō):“我覺(jué)得沒(méi)有評(píng)估的能力和條件,評(píng)估的話會(huì)增加我的工作量,還是等著中央層面來(lái)開(kāi)展評(píng)估吧?!?/p>
政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題也受到社會(huì)公眾參與不足的影響,這一編碼材料來(lái)源為12,參考點(diǎn)數(shù)為60,約占編碼參考點(diǎn)總數(shù)的21%,主要包括政府宣傳工作不到位(38)、公眾參與意識(shí)不強(qiáng)(22)兩個(gè)方面。(1)政府宣傳工作不到位。公開(kāi)是政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié),從目前來(lái)看,各地政府的信息公示平臺(tái)基本建立起來(lái)了,但是不管是上下級(jí)政府間還是同級(jí)政府部門間都缺乏有效信息共享,從而造成部門之間“信息孤島”的現(xiàn)象。由于政府宣傳工作不到位,政府推行權(quán)責(zé)清單制度過(guò)程中并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果,也阻礙了社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的有效參與。(2)公眾參與意識(shí)不強(qiáng)。一方面,大部分社會(huì)公眾受到傳統(tǒng)政治思想文化的影響,還是較為畏懼政府部門,對(duì)于政府權(quán)責(zé)清單制度也沒(méi)有明確清晰的認(rèn)識(shí),認(rèn)為這與自身的生活關(guān)系不大,認(rèn)為“多一事不如少一事”,因此沒(méi)有積極參與到政府部門的行政管理活動(dòng)中去;另一方面,雖然隨著社會(huì)主義法治化的發(fā)展,公眾權(quán)利意識(shí)有所提升,有些社會(huì)公眾雖然有較強(qiáng)烈的參與積極性,但是由于信息不對(duì)稱,以及自身法律意識(shí)較為缺乏,參政議政和維權(quán)的能力都較低,因此也慢慢降低了對(duì)政府權(quán)力行使的關(guān)注,降低了對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的積極性。被訪談?wù)逨坦言:“在梳理和編制政府權(quán)責(zé)清單的過(guò)程中我們幾乎沒(méi)有聽(tīng)取考慮社會(huì)公眾的意見(jiàn)看法,公眾由于自身的局限性參與觀念意識(shí)也比較薄弱?!倍谡畽?quán)責(zé)清單制度的推行過(guò)程中,要想充分實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利,就必須讓公眾參與到權(quán)責(zé)清單的制定、公開(kāi)以及落實(shí)的所有環(huán)節(jié)中。
這一編碼材料來(lái)源為11,參考點(diǎn)數(shù)為39,約占編碼參考點(diǎn)總數(shù)的14%,包括缺少部門間協(xié)調(diào)機(jī)制(23)、缺乏程序規(guī)范性(16)兩個(gè)方面。(1)缺少部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。從訪談過(guò)程,我們可以了解到政府部門之間存在缺乏有效順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)過(guò)程中的突出問(wèn)題。隨著公共行政管理環(huán)境和公共行政事務(wù)的日益復(fù)雜化,僅僅只是依靠某一個(gè)政府部門來(lái)處理復(fù)雜的公共行政事務(wù),很難有效解決公共問(wèn)題,因此需要完善部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)各政府部門的溝通與合作。如果政府部門之間缺乏有效溝通,信息共享未能實(shí)現(xiàn),出現(xiàn)了信息壁壘,就會(huì)使得政府部門行政效率過(guò)低、行政成本偏高。被訪談?wù)逧就談到:“參與權(quán)責(zé)清單編制的縣直單位,在權(quán)責(zé)梳理階段由于沒(méi)有充分溝通協(xié)商,導(dǎo)致權(quán)責(zé)歸屬存在重復(fù)或者漏項(xiàng)。”(2)缺乏程序規(guī)范性。就政府權(quán)責(zé)清單制度而言,通過(guò)程序控制的權(quán)力,比通過(guò)組織法控制的權(quán)力,對(duì)于保障清單制度的合法性更具重要意義,因?yàn)槌绦蚩刂频臋?quán)力可以實(shí)現(xiàn)各階段的約束和監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,阻止由于“一步錯(cuò)步步錯(cuò)”所致的結(jié)果不正義,真正地將程序正義與結(jié)果正義結(jié)合起來(lái)。政府權(quán)責(zé)清單制度只有經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化程序的運(yùn)作,嚴(yán)格規(guī)定權(quán)責(zé)的依據(jù),權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn),以及對(duì)權(quán)力的行使責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃,從而才能形成合理高效的政府權(quán)責(zé)清單制度,才能保證權(quán)責(zé)清單的順利實(shí)施。目前的權(quán)責(zé)清單制度沒(méi)有統(tǒng)一的編制程序,也沒(méi)有統(tǒng)一的推進(jìn)流程圖,這在很大程度上導(dǎo)致了各地實(shí)施該制度時(shí)出現(xiàn)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容不統(tǒng)一,進(jìn)度不統(tǒng)一的問(wèn)題,嚴(yán)重影響了政府權(quán)責(zé)清單制度的效力。正如被訪談?wù)逩表示:“由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),具有相似功能的同類部門梳理權(quán)力時(shí),會(huì)出現(xiàn)不同的權(quán)力事項(xiàng)名稱,使得梳理工作產(chǎn)生嚴(yán)重的差異?!北辉L談?wù)逜也表示:“政府權(quán)責(zé)清單制度的規(guī)范程度不夠,清單制度公布后,與其他縣區(qū)相比,項(xiàng)目名稱、法律依據(jù)、項(xiàng)目數(shù)量上存在較大出入。”
這一編碼材料來(lái)源為13,參考點(diǎn)數(shù)為36,約占編碼參考點(diǎn)總數(shù)的13%,包括頂層設(shè)計(jì)不完善(23)、權(quán)力清單定位模糊(7)、制定主體缺乏權(quán)威性(6)三個(gè)方面。(1)頂層設(shè)計(jì)不完善。頂層設(shè)計(jì)是從全局出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃某一個(gè)任務(wù)或項(xiàng)目的各方面、各層次,強(qiáng)調(diào)各要素之間圍繞核心理念進(jìn)行有機(jī)匹配和有序銜接,以實(shí)現(xiàn)集中有效資源,高效完成任務(wù)目標(biāo)。政府權(quán)責(zé)清單制度作為深化行政體制改革的一項(xiàng)新制度,只有完善的頂層設(shè)計(jì)才能保障權(quán)責(zé)清單制度的總體進(jìn)度和執(zhí)行效果。自中央明確提出推行政府權(quán)責(zé)清單制度以來(lái),地方政府積極響應(yīng)號(hào)召,取得了一定的成效,但地方政府在推行權(quán)責(zé)清單制度的過(guò)程中仍然面臨著一系列問(wèn)題,這在一定程度上反映了我國(guó)制度頂層設(shè)計(jì)的欠缺,直接造成地方政府不能充分高效合理地利用相關(guān)資源,影響政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。(2)權(quán)力清單定位模糊。一項(xiàng)新制度的出現(xiàn),必須有明確的法律定位,定位不清會(huì)導(dǎo)致體制在實(shí)施過(guò)程中受到各種困難。被訪談?wù)弑硎荆壳坝嘘P(guān)政府權(quán)責(zé)清單的各種官方文件并沒(méi)有明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單制度的內(nèi)容和外延,也沒(méi)有明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單的特性和效力,這導(dǎo)致在制定權(quán)責(zé)清單時(shí)會(huì)存在著巨大的認(rèn)識(shí)和理解差異,法律概念的模糊直接導(dǎo)致了清單的定位不清,也降低了權(quán)責(zé)清單制度的約束力和權(quán)威水平,增加了政府的實(shí)踐難度。(3)制定主體缺乏權(quán)威性。實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度的目的是為了防止政府權(quán)力的濫用,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,接受人民的監(jiān)督。政府權(quán)責(zé)清單的制定主體應(yīng)該是代表人民的利益和意志的各級(jí)人民代表大會(huì),而不是負(fù)責(zé)執(zhí)行人民意志的政府及其相關(guān)部門。目前我國(guó)沒(méi)有明確統(tǒng)一的政府權(quán)責(zé)編制主體,導(dǎo)致在實(shí)踐中執(zhí)行主體與編制主體合成一體,“誰(shuí)的清單誰(shuí)制定誰(shuí)執(zhí)行”的現(xiàn)象層出不窮。由政府主導(dǎo)權(quán)責(zé)清單的編制,出現(xiàn)“自我認(rèn)定、自我執(zhí)行、自我裁量”的情形,從而導(dǎo)致政府權(quán)責(zé)清單的實(shí)際作用收效甚微。例如,被訪者B說(shuō)到:“在政府權(quán)責(zé)清單制定中人大沒(méi)有參與進(jìn)來(lái),在初步制定后,也缺乏本級(jí)人大的有效審議,政府權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性和合法性其實(shí)是站不住腳的。”
針對(duì)以上研究結(jié)論,政府權(quán)責(zé)清單制度的有效實(shí)施可以嘗試以下策略。第一,提高行政人員的思想認(rèn)識(shí)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo),思想認(rèn)識(shí)不到位,政府權(quán)責(zé)清單制度便不能推進(jìn),所以必須首先提高行政人員的法律意識(shí)、為人民服務(wù)意識(shí),促使他們樹(shù)立正確的權(quán)力觀,依法行使權(quán)力,違法則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第二,強(qiáng)化相關(guān)配套機(jī)制。相關(guān)配套機(jī)制是制度能否順利運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的關(guān)鍵因素,因此政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題的破解,需要供給完善的配套制度,改善優(yōu)化制度供給效應(yīng)[11]。第三,加大宣傳,促進(jìn)公眾有效參與。政府權(quán)責(zé)清單制度的有效推行離不開(kāi)公眾的參與和監(jiān)督。政府應(yīng)利用多渠道、多方式進(jìn)行宣傳[12],使公眾清楚地了解政府的職責(zé)權(quán)限,清楚權(quán)力運(yùn)作流程,同時(shí)建立完善的公眾參與機(jī)制,充分聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)看法,以保證清單制度的有效實(shí)施和后續(xù)完善。第四,加強(qiáng)協(xié)調(diào),統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施涉及多元主體,明確多元主體的權(quán)責(zé),加強(qiáng)他們之間的協(xié)調(diào)合作,有利于政府權(quán)責(zé)清單制度的順利實(shí)施。同時(shí)要對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度體系建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一平臺(tái),實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)逐步向全國(guó)聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)變[13]。第五,完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。政府權(quán)責(zé)清單制度的順利實(shí)施,需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),建立起與權(quán)責(zé)清單制度相配套的法律法規(guī),確保權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施有切實(shí)的法律制度作為保障。
本研究對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行了歸因分析,得到的結(jié)論較為真實(shí)可靠,但也仍存在一些不足。首先,本研究雖然盡可能客觀、中立地去進(jìn)行質(zhì)性研究,但是很難避免存在一定的主觀性,使得個(gè)別模糊語(yǔ)句的編碼可能存在偏差;其次,研究范圍有待進(jìn)一步細(xì)化,本研究?jī)H從整體上對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行把握,因此研究結(jié)果適用于分析政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施產(chǎn)生問(wèn)題的總體情況,無(wú)法完全適用于特別情境;最后,樣本量不足,本研究訪談了15名不同崗位的政府工作人員,在今后的研究還需進(jìn)一步擴(kuò)大樣本量,通過(guò)大樣本量進(jìn)行驗(yàn)證,以期對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施問(wèn)題有更為深入的實(shí)證研究。
電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)2022年4期