職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值：意蘊(yùn)、偏離及回歸

□劉晶 程紅艷

在西蒙的有限理性理論和有限政府的事實(shí)逐步得到社會(huì)認(rèn)可的情形下，市場(chǎng)成為職業(yè)教育資源調(diào)配的重要方式，國(guó)家大力推動(dòng)社會(huì)力量參與職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。 《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確了職業(yè)教育是一種類型教育，并為職業(yè)教育創(chuàng)設(shè)了1+X 證書制度。 1+X 證書制度是指學(xué)生在獲得學(xué)歷證書的同時(shí)也取得多種職業(yè)技能等級(jí)證書，其根本意義在于培養(yǎng)復(fù)合型技術(shù)技能人才[1]。 職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織（以下簡(jiǎn)稱“培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織”）是為1+X 證書制度設(shè)計(jì)的一種新型教育社會(huì)組織，它以X 考證工作為核心，負(fù)責(zé)開發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、建立職業(yè)技能等級(jí)考點(diǎn)等相關(guān)工作。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織已成為參與職業(yè)教育的重要社會(huì)力量，但培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織教育理念的模糊、企業(yè)法人的逐利屬性、招募遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺失等問(wèn)題都一定程度影響了其公信力及教育質(zhì)量。實(shí)踐層面問(wèn)題出現(xiàn)的根源在于當(dāng)前培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值的模糊性，進(jìn)而引發(fā)了相關(guān)主體行為的偏差。 教育政策價(jià)值分析是對(duì)政策何以存在本質(zhì)問(wèn)題的追問(wèn)，是政策實(shí)施的邏輯起點(diǎn)和落腳點(diǎn)。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值的意蘊(yùn)、偏離及回歸即為本文嘗試回答的問(wèn)題。

一、職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策脈絡(luò)分析

將政策文本視為一個(gè)個(gè)價(jià)值綜合體，對(duì)其脈絡(luò)進(jìn)行梳理，有助于透過(guò)政策文本、符號(hào)等實(shí)體形態(tài)，洞察規(guī)制、分配與倡導(dǎo)等觀念形態(tài)。 我國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)由勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，各行各業(yè)急需可持續(xù)發(fā)展能力的技術(shù)技能型人才。 2019年2月《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）為緩解我國(guó)結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾、完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與職業(yè)教育，提出了創(chuàng)新性解決策略：?jiǎn)?dòng)1+X 證書制度試點(diǎn)工作。 《方案》提出“打造一批優(yōu)秀職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織”，這是培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織首次在國(guó)家政策文本中被提及。2019年4月教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級(jí)證書”制度試點(diǎn)方案》，該方案明確了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織在1+X 證書制度中的主體地位和職能，對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織試點(diǎn)招募及遴選提出了要求， 表明我國(guó)1+X 證書制度由設(shè)計(jì)階段步入了實(shí)踐階段。 2019年4月人力資源和社會(huì)保障部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《職業(yè)技能等級(jí)證書監(jiān)督管理辦法（試行）》，明確了人力資源和社會(huì)保障部、教育部聯(lián)合開展培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的招募和遴選工作。 2019年11月，教育部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等三部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)1+X 證書制度試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，從協(xié)同推進(jìn)機(jī)制、師資培訓(xùn)、考核頒證、監(jiān)督管理等方面對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織提出了具體要求。以上政策均是對(duì)1+X 制度進(jìn)行制度規(guī)范時(shí)， 把對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的要求內(nèi)嵌于其中，而2020年6月發(fā)布的《職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織遴選與監(jiān)督管理辦法（試行）》則是單獨(dú)針對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織頒布的政策文本。文件明確了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的資質(zhì)要求，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)效益而非營(yíng)利為其首要目標(biāo)。 2020年1月發(fā)布的《關(guān)于在院校實(shí)施的職業(yè)技能等級(jí)證書考核成本上限設(shè)置方案的公告》和2020年8月發(fā)布的《教育部辦公廳等四部門關(guān)于進(jìn)一步做好在院校實(shí)施1+X證書制度試點(diǎn)有關(guān)經(jīng)費(fèi)使用管理工作的通知》等文件，均對(duì)收費(fèi)相關(guān)事項(xiàng)提出了明確要求，即是對(duì)政策文本中“不以營(yíng)利為唯一目的”的回應(yīng)。

通過(guò)以上分析，可知關(guān)于培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織參與職業(yè)教育實(shí)踐，我國(guó)已積累了一定的政策經(jīng)驗(yàn)。從“散嵌”到“專門”的政策樣態(tài)變更，從零散到初成體系的政策架構(gòu)搭建，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策力求能在形成與發(fā)展、管控與放權(quán)、市場(chǎng)與公益等方面遵循社會(huì)教育組織發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)代教育治理理念、教育公益性等導(dǎo)向，激發(fā)更多社會(huì)力量參與到職業(yè)教育改革與發(fā)展實(shí)踐中來(lái)。 具體而言，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策由兩條清晰的脈絡(luò)貫穿，第一條脈絡(luò)即通過(guò)政策的頒布逐步明確了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的性質(zhì)。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織是1+X 證書制度下衍生出的具有中國(guó)職業(yè)教育本土特色的新生事物，職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織是面向社會(huì)公開招募、擇優(yōu)遴選，獨(dú)立于教育行政部門和職業(yè)院校的兼具教育性、公益性等特點(diǎn)的組織。 它融合了教育組織、評(píng)價(jià)組織、行業(yè)組織的多維度屬性，是凝聚行業(yè)企業(yè)、院校和考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)力量的多功能社會(huì)組織。將社會(huì)力量引入職業(yè)教育領(lǐng)域并且置于1+X 證書制度的主導(dǎo)位置， 折射出我國(guó)職業(yè)教育治理邏輯的變革，是國(guó)家在推進(jìn)職業(yè)教育類型發(fā)展過(guò)程中賦予其教育治理權(quán)的舉措。第二條脈絡(luò)即通過(guò)政策的頒布逐步明晰了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的教育職能。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策通過(guò)將職業(yè)教育與企業(yè)生產(chǎn)深度對(duì)接，支持學(xué)習(xí)者加入不同類別、級(jí)別的X 證書培訓(xùn)中來(lái)。 學(xué)習(xí)者通過(guò)不同領(lǐng)域、不同層次的知識(shí)碰撞，拓展知識(shí)和能力范疇，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，進(jìn)而推動(dòng)職業(yè)教育人才培養(yǎng)內(nèi)涵式發(fā)展。

二、職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的價(jià)值意蘊(yùn)

人們通常認(rèn)為政策是設(shè)計(jì)出來(lái)的，如教育行政管理部門通過(guò)政策設(shè)計(jì)來(lái)解決教育實(shí)踐中需要協(xié)調(diào)的諸多問(wèn)題。而依照哈耶克提出的“共生秩序”理論去思考，則可認(rèn)為培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策不是被設(shè)計(jì)出來(lái)的，而是人們?cè)诼殬I(yè)教育實(shí)踐活動(dòng)中為實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)目標(biāo)，不約而同產(chǎn)生的非正式的規(guī)則。 在行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校等相關(guān)主體的自發(fā)行動(dòng)及教育行政管理部門的助推下，非正式規(guī)則逐漸向正式規(guī)則演變，而培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策則是這一演變過(guò)程的產(chǎn)物。 按照這一思路，尋思在教育政策分析范式下人們?cè)诼殬I(yè)教育實(shí)踐活動(dòng)中自發(fā)形成的共同準(zhǔn)則，是洞悉培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值的分析路徑。

（一）教育政策價(jià)值二維分析范式

教育政策價(jià)值是指教育政策的主體需要與客體屬性在實(shí)踐基礎(chǔ)上統(tǒng)一起來(lái)的一種特定的效應(yīng)關(guān)系[2]。 要想了解推動(dòng)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策發(fā)展的深層次動(dòng)力，須超越經(jīng)驗(yàn)層面的描述，挖掘教育政策價(jià)值的分析維度，對(duì)教育政策價(jià)值本體進(jìn)行分析。

劉復(fù)興的教育政策價(jià)值分析框架相對(duì)成熟，他認(rèn)為教育政策價(jià)值是教育政策活動(dòng)屬性（如要素、結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)制、功能等）滿足教育政策（價(jià)值）主體需要的一種關(guān)系[3]104。 價(jià)值的兩個(gè)最基本方面，被認(rèn)為是實(shí)質(zhì)價(jià)值和程序價(jià)值：前者指教育政策的目的性價(jià)值，即教育政策選擇、追求并表征出來(lái)的價(jià)值內(nèi)容；后者指向手段性價(jià)值，即教育政策活動(dòng)中每一環(huán)節(jié)需要遵循的一系列程序或原則[3]106。 意識(shí)形態(tài)層面的教育政策實(shí)質(zhì)價(jià)值可以塑造人的觀念及行為，能發(fā)揮從宏觀層面統(tǒng)籌政策執(zhí)行的作用。 羅爾斯指出，不存在判定正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序；這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，而無(wú)論它們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果[4]。由此可見，教育政策程序價(jià)值是超越教育政策決策及實(shí)施的自身樣態(tài)，聚焦于過(guò)程的合法性、公平性、倫理性等人類共同遵守的行為準(zhǔn)則。 由以上分析可知，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策實(shí)質(zhì)價(jià)值可從認(rèn)識(shí)論上明晰該政策所向?yàn)楹?，決定了程序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和邊界。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策程序價(jià)值則更多是從方法論上實(shí)現(xiàn)政策的實(shí)質(zhì)價(jià)值，兩者互相依存，共同構(gòu)成教育政策價(jià)值的二維分析范式。

（二）培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的價(jià)值分析

1.培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的實(shí)質(zhì)價(jià)值。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的實(shí)質(zhì)價(jià)值包括促進(jìn)職業(yè)教育作為類型教育內(nèi)涵式發(fā)展和構(gòu)建職業(yè)教育人才培養(yǎng)新生態(tài)兩個(gè)方面。

（1）促進(jìn)職業(yè)教育作為類型教育內(nèi)涵式發(fā)展。20 世紀(jì)80年代開始，西方世界掀起一場(chǎng)結(jié)社革命的浪潮，大量除學(xué)校、政府外的第三方教育社會(huì)組織相繼成立，在推動(dòng)職業(yè)教育成為一種獨(dú)立的教育類型進(jìn)程中發(fā)揮了重要甚至不可替代的作用。學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建實(shí)質(zhì)是將學(xué)校教育和繼續(xù)教育、普通教育和職業(yè)教育、學(xué)歷證書和職業(yè)技能證書有效溝通和銜接，以促進(jìn)個(gè)體職業(yè)生涯的發(fā)展[5]。 步入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育一直在探索如何將發(fā)展邏輯從“層次”轉(zhuǎn)變到“類型”。只有實(shí)現(xiàn)了與普通教育地位的平等，才能充分發(fā)揮職業(yè)教育在技能型人才培養(yǎng)中的作用[6]。 我國(guó)1+X 證書制度產(chǎn)生于世界職業(yè)教育大發(fā)展的背景下，通過(guò)加深產(chǎn)業(yè)和職業(yè)教育的融合，凸顯職業(yè)教育類型特點(diǎn)。

德國(guó)雙元制職業(yè)教育中的工商業(yè)聯(lián)合會(huì)（IHK）、手工業(yè)聯(lián)合會(huì)（HWK）等行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育，深化了職業(yè)教育產(chǎn)學(xué)結(jié)合。 澳大利亞職業(yè)教育的主要組織形式是教育與培訓(xùn)組織TAFE，TAFE 作為專門機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)教育負(fù)責(zé)，全國(guó)六州兩區(qū)共有90 多所TAFE 總校和1100 所分校[7]。 為何我國(guó)會(huì)產(chǎn)生與職教強(qiáng)國(guó)類似的具有職業(yè)教育類型特色的教育社會(huì)組織？按照新制度主義者迪瑪奇奧和鮑威爾的觀點(diǎn)， 有三個(gè)機(jī)制引發(fā)了組織的趨同性：強(qiáng)迫性機(jī)制、模仿機(jī)制、社會(huì)規(guī)范機(jī)制[8]86－88。 這為分析培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的類型教育價(jià)值訴求提供了思路。 首先，我國(guó)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織對(duì)類型教育的價(jià)值追求源于上級(jí)行政指令的壓力。 我國(guó)有著2000多年的強(qiáng)政府行政管理傳統(tǒng)，自上而下的行政管理模式已成為人們默認(rèn)的教育管理形式。雖然前有國(guó)務(wù)院辦公廳于2010年印發(fā)的《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕48 號(hào)），后有2015年以來(lái)推行的“放管服”管理體制改革，這一系列舉措都表明我國(guó)步入了現(xiàn)代化教育治理的探索征程。但由自上而下的權(quán)威式教育管理模式向多元協(xié)作式的教育治理模式轉(zhuǎn)變，其過(guò)程必然不是一蹴而就的。 以德國(guó)、澳大利亞為代表的職業(yè)教育強(qiáng)國(guó)，其職業(yè)教育和行業(yè)企業(yè)、社會(huì)培訓(xùn)已融為一體，形成了較為成熟的職業(yè)教育類型。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的出現(xiàn)，是我國(guó)在借鑒國(guó)外職業(yè)教育先進(jìn)范式后作出的決策。 社會(huì)規(guī)范性機(jī)制，即人們對(duì)某一事物產(chǎn)生的共享觀念或者思維方式。 就教育政策而言，人們會(huì)由于政策實(shí)行帶來(lái)的正向效果而自然形成大致相同的觀點(diǎn)。 職業(yè)教育將產(chǎn)業(yè)的需求整合，重構(gòu)了知識(shí)的邏輯體系，實(shí)現(xiàn)了知識(shí)的倉(cāng)儲(chǔ)式向工作過(guò)程邏輯的轉(zhuǎn)變[9]。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的核心即統(tǒng)籌X證書考證工作，改善職業(yè)教育專業(yè)與崗位、知識(shí)與技能相脫離的狀況，是對(duì)職業(yè)邊界消融的終身教育時(shí)代的主動(dòng)適應(yīng)， 是職業(yè)教育類型特色的重要體現(xiàn)。X 證書所彰顯的職業(yè)教育的層次性、兼容性、發(fā)展性等特點(diǎn)，將學(xué)生置身于一個(gè)廣闊的、充滿生機(jī)的職業(yè)成長(zhǎng)空間中，同步提升學(xué)生的職業(yè)能力及職業(yè)認(rèn)知水平，進(jìn)而助力學(xué)生獲得更加豐盈的成長(zhǎng)型人生。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策也因以上原因，基于社會(huì)規(guī)范性機(jī)制而被賦予了類型教育的價(jià)值追求。

（2）構(gòu)建職業(yè)教育人才培養(yǎng)新生態(tài)。 從根本上說(shuō)，組織是一種調(diào)整自己適應(yīng)所處環(huán)境以求生存的社會(huì)群體[10]69。 可將職業(yè)教育視為由教育界、產(chǎn)業(yè)界、社會(huì)等多方共同組成的生態(tài)圈，具有能量轉(zhuǎn)換及信息傳遞功能。

從職業(yè)教育外部向內(nèi)部輸入人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，化解職業(yè)教育生態(tài)頑疾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型促使教育行政管理部門轉(zhuǎn)變職能，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解放了職業(yè)教育，同時(shí)促生了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織。 近年來(lái)國(guó)家職業(yè)資格證書認(rèn)定項(xiàng)目大幅減少，將過(guò)去采用的“學(xué)歷證書+職業(yè)資格證書”的“雙證制”模式調(diào)整為“1+X”的“學(xué)歷證書+職業(yè)技能等級(jí)證書”的模式。 由職業(yè)資格證書向職業(yè)技能等級(jí)證書轉(zhuǎn)變，原因在于當(dāng)前職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相脫節(jié)，職業(yè)資格證書無(wú)法表明證書持有者具備行業(yè)所需的職業(yè)能力和潛力。 X 證書在數(shù)量、方向和技能等級(jí)等方面存在多種組合的空間， 旨在通過(guò)X 考證提升學(xué)生職業(yè)適應(yīng)力和延展力。 由此可見，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的社會(huì)化，是職業(yè)教育向社會(huì)開放的舉措，是從企業(yè)生產(chǎn)的一線向職業(yè)教育內(nèi)部輸送教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織發(fā)揮了將社會(huì)所需的人才標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)教育融合的中介作用，創(chuàng)設(shè)這一新型教育社會(huì)組織是我國(guó)試圖改變產(chǎn)教融合、校企合作不夠深入的問(wèn)題而采取的破冰之舉。

順應(yīng)職業(yè)教育知識(shí)發(fā)展邏輯，尋求最佳人才培養(yǎng)生態(tài)位。 生態(tài)位常指在生態(tài)系統(tǒng)及其群落中，一個(gè)物種與其他物種相關(guān)聯(lián)的特定的時(shí)間位置、空間位置和功能地位[11]。 論及職業(yè)教育領(lǐng)域，不同能力儲(chǔ)備的技能人才處在其合適的生態(tài)位置，能保持和促進(jìn)職業(yè)教育生態(tài)圈內(nèi)生態(tài)因子的動(dòng)態(tài)平衡。 H·W·French 在《工程技術(shù)員命名和分類的幾個(gè)問(wèn)題》一書中提出了職業(yè)帶理論，認(rèn)為當(dāng)今技能人才可分為技術(shù)工人類、技術(shù)員類以及工程師類。 從職業(yè)帶理論可知，影響職業(yè)人才類型的主要因素是人的理論知識(shí)和技能知識(shí)的結(jié)構(gòu)，從技術(shù)工人到技術(shù)員再到工程師，對(duì)操作技能的要求不斷降低，而對(duì)理論知識(shí)的要求則逐漸提高。三種人才類型盡管在知識(shí)發(fā)展邏輯上具有層次性，但并非界限分明，而是存在知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。在職業(yè)帶理論基礎(chǔ)上，結(jié)合培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的工作職責(zé)，繪制出如圖1 所示的X 證書制度下技能人才知識(shí)發(fā)展邏輯圖。隨著智能化時(shí)代的到來(lái)，企業(yè)組織形式也相應(yīng)發(fā)生了變化。組織呈現(xiàn)出的發(fā)展趨勢(shì)是內(nèi)部聯(lián)結(jié)越來(lái)越松散，對(duì)信息流的依賴越來(lái)越重，自我維系和再生的能力越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)環(huán)境則是越來(lái)越開放[10]102。原有科層制組織形式向松散偶聯(lián)的組織形式發(fā)展，大規(guī)模的生產(chǎn)由智能化工業(yè)設(shè)備完成，需要技能人才從事的工作主要是定制化或單件制的柔性化生產(chǎn)。在生產(chǎn)組織方式變革的背景下，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)寄苋瞬胖R(shí)結(jié)構(gòu)的深度和廣度也提出了新的要求，即要求人才具有較強(qiáng)的將理論與技能復(fù)合的能力。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策引領(lǐng)職業(yè)教育順應(yīng)其技能人才知識(shí)發(fā)展邏輯， 通過(guò)X 證書制度將知識(shí)結(jié)構(gòu)不同的人安排在其適合的崗位上，形成有序的職業(yè)教育人才培養(yǎng)生態(tài)位序列。

圖1 X 證書制度下技能人才知識(shí)發(fā)展邏輯圖

2.培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的程序價(jià)值。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的程序價(jià)值包括賦予培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織合法性和明晰培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策倫理性兩個(gè)方面。

（1）賦予培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織合法性。 任何一個(gè)組織都必須獲得合法性，適應(yīng)制度環(huán)境才能生存，這是制度學(xué)派理論的一個(gè)基本命題[8]104。 合法性機(jī)制分為強(qiáng)意義上的合法性和弱意義上的合法性，強(qiáng)意義上的合法性強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)人行為的影響和塑造。弱意義上的合法性，則認(rèn)為人是受某種利益驅(qū)使而遵守制度要求。合法性是教育政策被人們承認(rèn)的前提，直接影響著教育政策效能的發(fā)揮。首先，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策是相關(guān)主體基于效益獲取以適應(yīng)制度環(huán)境的理性選擇，這是培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策獲得合法性的主要原因。思考培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織是如何提高效益的，可以借用哈佛商學(xué)院企業(yè)史專家錢德勒的回答。他認(rèn)為：第一，組織這一形式可以提高“規(guī)模效應(yīng)”；第二，組織可以提高“范圍經(jīng)濟(jì)”的效率[8]32－33。 當(dāng)投入的教育資源相當(dāng)時(shí)，通過(guò)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策提供的決策方法，培養(yǎng)出相對(duì)更優(yōu)秀的技能人才，這是其“規(guī)模效應(yīng)”。通過(guò)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策調(diào)節(jié)以更大程度發(fā)揮教育管理部門、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校的優(yōu)勢(shì)資源，以較少的教育資本投入，培養(yǎng)出更能適應(yīng)社會(huì)需求的技能人才，這是其“范圍經(jīng)濟(jì)”。另外，除了政策能給公眾帶來(lái)效益適應(yīng)制度環(huán)境外，政策實(shí)施的程序合理性也是影響其合法性的關(guān)鍵因素。而且， 對(duì)程序的認(rèn)可更影響所得結(jié)果的可接受性[12]。正義的程序能提高人們對(duì)程序所產(chǎn)生的政策結(jié)果的評(píng)價(jià)以及對(duì)程序規(guī)則的遵守，無(wú)論最終的審判結(jié)果是否對(duì)自己有利； 否則會(huì)產(chǎn)生消極抵制的行為，除非政策結(jié)果對(duì)自己有利[13]。 如按照政策要求，目前培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的產(chǎn)生需經(jīng)過(guò)教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所組織專家遴選、公示、核查企業(yè)信用和涉稅信息、復(fù)核等程序后，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議審議，最后確定試點(diǎn)名單。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策公正、公開的程序賦予了其合法性。

（2）明晰培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策倫理性。 所謂教育政策倫理就是公共權(quán)力部門在分配教育資源及處理各種利益關(guān)系時(shí)應(yīng)遵循的道理和準(zhǔn)則[14]。 教育政策的倫理向度是培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織有效發(fā)揮功能的重要保障，也是影響培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織價(jià)值目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的道德基礎(chǔ)。政策程序的實(shí)質(zhì)是政策執(zhí)行過(guò)程的非人情化，其目的是為了控制決策過(guò)程中個(gè)人的主觀性和專斷性。 首先，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策引導(dǎo)主體做出最合適的決策。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策是決策主體對(duì)X 考證相關(guān)問(wèn)題主觀判斷的結(jié)果，由于決策主體的認(rèn)知及對(duì)信息的掌握都是有限的，因此，其決策也必然呈現(xiàn)片面性、個(gè)性化的“有限理性”狀態(tài)。 詹姆斯·柯爾曼認(rèn)為組織是重要的集體行動(dòng)者， 具有獨(dú)立于其個(gè)人成員參與者的合法權(quán)益、能力和資源[15]。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策通過(guò)吸納各主體基于不同角度提出的發(fā)展決策， 形成相對(duì)科學(xué)的制度或程序，有助于主體克服政策決策的“有限理性”，做出最適合當(dāng)下問(wèn)題情境的決策。 其次，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策彰顯教育公益性。企業(yè)作為培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策實(shí)施主體，具有理性經(jīng)濟(jì)人屬性，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)， 其一切行為均是以追求利益最大化為目標(biāo)的。 因此，在開展X 考證的過(guò)程中，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織易出現(xiàn)高收費(fèi)或另立名目收費(fèi)等牟利行為。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策以制度或程序要求來(lái)規(guī)避其因追逐經(jīng)濟(jì)利益而形成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織為了獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)可以鞏固其合法性，必然會(huì)遵循政策的程序價(jià)值來(lái)開展教育活動(dòng)，服務(wù)于職業(yè)教育類型和整體生態(tài)發(fā)展。

三、職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值偏離及回歸

2019年開展1+X 證書制度試點(diǎn)至今， 教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所發(fā)布了4 批職業(yè)技能等級(jí)證書共計(jì)472 個(gè)， 招募了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織382 家，受益的職業(yè)院校與學(xué)生數(shù)呈較大幅度的增加。截至2019年底， 全國(guó)約40 萬(wàn)人參加校內(nèi)試點(diǎn)培訓(xùn)，有20 余萬(wàn)人參加考核[16]。 將培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織作為1+X 證書制度實(shí)施的獨(dú)立職能機(jī)構(gòu)，是對(duì)職業(yè)教育作為類型教育如何建構(gòu)教育話語(yǔ)體系、形構(gòu)教育格局和增益教育效能等問(wèn)題的回應(yīng)，這種“回應(yīng)”也使得構(gòu)建新的職業(yè)教育生態(tài)成為可能。審視培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織三年左右的教育實(shí)踐，出現(xiàn)了諸多與政策價(jià)值相偏離的問(wèn)題。 目前亟待解決這些問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值回歸。

（一）培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值偏離

1.培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織相關(guān)主體目標(biāo)各異。 由于教育管理部門、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校等政策相關(guān)主體目標(biāo)取向的差異，原本三方協(xié)作的初心在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中演變?yōu)槿愣α17]。 教育行政管理部門組建培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的目的在于推進(jìn)1+X 證書制度， 完善我國(guó)職業(yè)教育體系，激活職業(yè)教育生態(tài)圈。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的成員主體是企業(yè)，大多數(shù)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織擬通過(guò)培養(yǎng)高質(zhì)量的技術(shù)技能人才， 為企業(yè)提供人力資本，進(jìn)而提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和影響力。 賦予企業(yè)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的教育職能，是從外部行業(yè)層面向職業(yè)教育內(nèi)部輸入能量，激活職業(yè)教育人才培養(yǎng)生態(tài)的舉措。 大部分職業(yè)院校是受制于當(dāng)下制度環(huán)境要求，為獲得與自身身份標(biāo)簽如“國(guó)家示范院”“國(guó)家骨干院”“雙高院?！钡认嗥ヅ涞慕逃Y源而參與此教改項(xiàng)目。 即與理性選擇概念不同，組織行動(dòng)個(gè)體并不是按偏好進(jìn)行選擇，而是想當(dāng)然地接收制度背景強(qiáng)加于他們的“偏好”[18]。 在此情境下，雖國(guó)家著力推進(jìn)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織發(fā)展，但職業(yè)教育投入的長(zhǎng)期性和效益顯現(xiàn)的滯后性，使其難以在短期內(nèi)給企業(yè)帶來(lái)回報(bào)，因而培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織出現(xiàn)了參與積極性不高、投入不足等問(wèn)題。 職業(yè)院校對(duì)如何借此教改項(xiàng)目推動(dòng)三教改革、破解產(chǎn)教融合不深入等問(wèn)題的理論及實(shí)踐推進(jìn)均缺乏主動(dòng)性。

2.培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織合法性不足。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的功能效用影響其對(duì)制度環(huán)境的適應(yīng)性，進(jìn)而影響其合法性。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織于2019年2月在《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中首次被提及，由于培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織是新生事物，且由于新的教育組織的教育成效在時(shí)間上的滯后性，人們對(duì)其在職業(yè)教育體系中發(fā)揮的作用尚不清楚，無(wú)法判斷其是否具備提高職業(yè)教育“規(guī)模效應(yīng)”和“范圍經(jīng)濟(jì)”的功能。目前培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的合法性主要來(lái)源于教育行政部門給予了其相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)教育組織的身份，也就是從國(guó)家制度層面賦予了其合法性，而培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織尚未從自身的專業(yè)化層面獲得合法性。企業(yè)、職業(yè)院校、社會(huì)公眾也因尚未感受其給當(dāng)前職業(yè)教育帶來(lái)的明顯改觀，對(duì)其合法性持懷疑態(tài)度。另外，政策程序的模糊性影響其合法性。目前關(guān)于培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的發(fā)展路徑、招募遴選程序、招募遴選標(biāo)準(zhǔn)以及如何培育等在已有政策中均未有明確的指向，國(guó)家教育管理部門還需對(duì)此進(jìn)一步探索。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織負(fù)責(zé)開發(fā)X 技能等級(jí)證書，政策文件雖然提出了“三同兩別”的職業(yè)技能等級(jí)證書管理原則，但總體來(lái)說(shuō)，目前證書監(jiān)督管理規(guī)范化的流程還未形成。

3.培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織游離于政策倫理邊緣。2020年6月發(fā)布的《職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織遴選與監(jiān)督管理辦法（試行）》明確了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的資質(zhì)要求，即我國(guó)境內(nèi)依法登記注冊(cè)、具有規(guī)范的管理制度、具有獨(dú)立法人資質(zhì)的企業(yè)等主體。同時(shí)強(qiáng)調(diào)了培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織需堅(jiān)守對(duì)社會(huì)效益的追求，營(yíng)利應(yīng)處于附加目的的地位。 可見，公益性是培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織教育活動(dòng)的基本導(dǎo)向，適度的營(yíng)利性是允許的。 前身為企業(yè)的培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織，其固有的營(yíng)利特征使其教育公益屬性尚難彰顯。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的多重職能屬性，推動(dòng)其將行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校聚合起來(lái)以實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)作。 而正是在這一過(guò)程中，極易形成以培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織為中心的利益同盟。在目前監(jiān)督管理體系缺失的情況下，部分培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織有違教育公益性追求，出現(xiàn)了壟斷考證實(shí)訓(xùn)設(shè)備、將練習(xí)試題庫(kù)與實(shí)訓(xùn)軟件捆綁銷售等違規(guī)行為。

（二）培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策價(jià)值回歸

1.整合培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織主體目標(biāo)。 首先，通過(guò)職業(yè)教育的類型特色凝聚相關(guān)主體目標(biāo)。 “沉默的市場(chǎng)強(qiáng)迫”由馬克思《資本論》中的“沉默的經(jīng)濟(jì)關(guān)系強(qiáng)迫”延伸而來(lái)。 培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織雖為功能復(fù)合型的法人組織， 但其本質(zhì)屬性還是一種社會(huì)教育組織，故要避免出現(xiàn)“沉默的市場(chǎng)強(qiáng)迫”，即職業(yè)教育極端地發(fā)展為市場(chǎng)工具和附庸。職業(yè)教育適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其一直以來(lái)追求的目標(biāo)，但它并不應(yīng)成為職業(yè)教育的終極追求。 隨著社會(huì)科技的發(fā)展，職業(yè)教育作為實(shí)踐知識(shí)生產(chǎn)中心的作用愈加明顯，而內(nèi)化于學(xué)科、專業(yè)、實(shí)踐的對(duì)人類實(shí)踐知識(shí)的追求成為其目標(biāo)。 因此，職業(yè)教育是探究實(shí)踐性知識(shí)的教育活動(dòng)，是區(qū)別于普通教育探索原理性知識(shí)的一種教育類型。教育行政管理部門、培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織、職業(yè)院校，其對(duì)“職業(yè)教育是一種獨(dú)立的類型教育”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐，將直接影響1+X 證書制度的推進(jìn)。 教育行政管理部門在培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的招募、遴選、培育等方案中，除了關(guān)注行業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)性方面的龍頭牽引作用， 還必須著重培養(yǎng)和考察培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織、職業(yè)院校對(duì)“職業(yè)教育是一種教育類型”內(nèi)涵的認(rèn)知和實(shí)踐水平， 有意識(shí)地將職業(yè)教育的教育性、職業(yè)性、延展性等訴求融入教育實(shí)踐要求中。

其次， 通過(guò)職業(yè)教育生態(tài)聚合相關(guān)主體目標(biāo)。按照國(guó)家文件規(guī)定及調(diào)研結(jié)果可知，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織工作主要涉及七個(gè)方面：開發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、建立職業(yè)技能等級(jí)考點(diǎn)、打造專兼結(jié)合師資隊(duì)伍、建設(shè)優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源、開發(fā)職業(yè)技能鑒定題庫(kù)、考核頒證、建設(shè)證書管理體系。“建設(shè)優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源”“開發(fā)職業(yè)技能鑒定題庫(kù)”這兩項(xiàng)工作內(nèi)容均需從“開發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”所涉及的工種、技能標(biāo)準(zhǔn)、考核要點(diǎn)等出發(fā)。 因此，開發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織有序職業(yè)教育生態(tài)的起點(diǎn)，就目前來(lái)說(shuō)，急需國(guó)家教育行政管理部門組織專家團(tuán)隊(duì)開發(fā)科學(xué)的職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。 “建立職業(yè)技能等級(jí)考點(diǎn)”“打造專兼結(jié)合師資隊(duì)伍”“考核頒證”“建設(shè)證書管理體系”等工作均植根于科學(xué)化的現(xiàn)代職業(yè)教育管理生態(tài)之中，這幾個(gè)方面是相互關(guān)聯(lián)與制約的，將其中的任何一項(xiàng)單獨(dú)施行，都會(huì)使培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織、職業(yè)院校在實(shí)踐層面出現(xiàn)工作重復(fù)、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。這就要求培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織相關(guān)主體具備現(xiàn)代治理思維，增強(qiáng)工作的邏輯性，在良好的職業(yè)教育人才培養(yǎng)生態(tài)中聚合相關(guān)主體目標(biāo)。

2.提升培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織合法性。 首先，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的合法性是建立在必然化或廣為接受的共同利益追求之上的。如果政策是在理性自然的基礎(chǔ)上得到承認(rèn)，它們的合法性就強(qiáng)，容易得到社會(huì)承認(rèn)。也就是說(shuō)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的存在不是為了實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體的功利性追逐，是超越個(gè)體私利且符合社會(huì)群體期待的。 由此可見，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策的“合法性”是建立在一個(gè)“意義”的社會(huì)系統(tǒng)中，并得到當(dāng)下社會(huì)話語(yǔ)體系的認(rèn)可?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面著手提升培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織合法性：學(xué)生通過(guò)參與培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的X 考證活動(dòng)，獲得“謀生”的技能和“樂(lè)生”的發(fā)展動(dòng)力；通過(guò)人才培養(yǎng)模式的優(yōu)化促進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)涵式發(fā)展，向行業(yè)企業(yè)提供更優(yōu)秀的技能人才，進(jìn)而激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。 以上幾方面得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是解決職業(yè)教育以院校為中心、校企合作不夠深入的問(wèn)題，需要培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織以中介身份，協(xié)調(diào)校企合作相關(guān)主體的利益關(guān)系，引導(dǎo)各主體將“小我”的利益追求置身于更廣闊的公共教育利益追求之下，推進(jìn)校企合作縱深發(fā)展，提升職業(yè)教育的社會(huì)適應(yīng)性。

其次，提升培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策程序的公正性也是提升其合法性的措施之一。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織作為新生事物，首先需在起點(diǎn)獲得合法性。 按照培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織“在已成熟的品牌中遴選一批”“在成長(zhǎng)中的品牌中培育一批”“在有需要但還沒(méi)有建立項(xiàng)目的領(lǐng)域中規(guī)劃一批”的政策要求，可針對(duì)不同發(fā)展水平的培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織出臺(tái)不同的招募遴選機(jī)制，具體而言可從發(fā)展路徑、招募遴選標(biāo)準(zhǔn)、招募遴選程序等方面體現(xiàn)差異性。 新制度主義學(xué)派代表人邁耶認(rèn)為，由于組織要應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的各種壓力，組織的結(jié)構(gòu)和它的實(shí)際運(yùn)作常常是相互分離的。 那么，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策呈現(xiàn)在公眾眼前的公正、合理的程序化設(shè)定，有時(shí)會(huì)演變?yōu)閼?yīng)付制度環(huán)境要求，以獲得合法性的程序偽裝。此種程序偽裝之所以在組織運(yùn)行中出現(xiàn)，究其原因在于公眾和政策主體之間信息獲取的不對(duì)稱性，信息的不對(duì)稱性會(huì)引發(fā)信息持有者一系列有違公正理念的隱蔽行為。 針對(duì)此問(wèn)題，可以通過(guò)增強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織政策程序的“監(jiān)督”力度及提高政策信息的透明度、共享性來(lái)杜絕。

3.實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織倫理性。 首先，可以從建設(shè)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織質(zhì)量保證體系著手實(shí)現(xiàn)其政策倫理。實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的政策倫理，要求政策的制定及實(shí)行脫離個(gè)人主觀的隨意性， 去掉人格化因素。教育部組建培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織專家委員會(huì) （簡(jiǎn)稱專委會(huì)）統(tǒng)籌管理該組織，負(fù)責(zé)指導(dǎo)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織質(zhì)量保證方案研制、政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及教育部委托的相關(guān)工作。 嚴(yán)格末端監(jiān)督，定期對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織進(jìn)行“雙隨機(jī)、一公開”抽查和監(jiān)督。 省級(jí)教育行政部門遴選熟悉職業(yè)教育、擁有較好的社會(huì)聲譽(yù)的行業(yè)專家、教育教學(xué)研究專家等組成省級(jí)專委會(huì)，根據(jù)教育部總體質(zhì)量保證指導(dǎo)方案制定本?。▍^(qū)、市）工作方案、細(xì)則和實(shí)施規(guī)劃。 教育主管機(jī)關(guān)參照培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的招募、遴選標(biāo)準(zhǔn)，如發(fā)現(xiàn)有弄虛作假、瞞報(bào)謊報(bào)證明材料的予以一票否決，不再授予其培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織資格。 可制定“退出懲罰機(jī)制”，定期檢查培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織對(duì)國(guó)家相關(guān)規(guī)定的落實(shí)情況，凡出現(xiàn)違反國(guó)家相關(guān)規(guī)定的， 經(jīng)相關(guān)部門調(diào)查核實(shí)，報(bào)國(guó)家專委會(huì)審定后實(shí)行退出懲罰機(jī)制并建立證書代管制度。

其次，可以從規(guī)范培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織經(jīng)濟(jì)行為著手實(shí)現(xiàn)其政策倫理。要避免培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織為追求經(jīng)濟(jì)效益而削弱、遮蔽甚至無(wú)視教育公益性的問(wèn)題，教育管理部門可聯(lián)合相關(guān)職能部門在稅收繳納、土地使用等方面給予培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織一定的優(yōu)惠，同時(shí)探索建立成本分擔(dān)機(jī)制，調(diào)動(dòng)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織踐行教育公益性的積極性。 另外，教育管理部門可不定時(shí)檢查培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織落實(shí)《關(guān)于在院校實(shí)施的職業(yè)技能等級(jí)考核成本上限設(shè)置方案的公告》《教育部辦公廳等四部門關(guān)于進(jìn)一步做好在院校實(shí)施1+X 證書制度試點(diǎn)有關(guān)經(jīng)費(fèi)使用管理工作的通知》等文件要求的情況，在此基礎(chǔ)上細(xì)化X 證書考核費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，明確培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織營(yíng)利的許可范圍和禁區(qū)，并輔之以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。