海洋主體功能區(qū)的分區(qū)設(shè)置與傳導機制研究

張洪芬，高金柱，崔曉菁，李國權(quán)，沈佳紋，楊 瀟，王江濤

（國家海洋信息中心，天津 300171）

推進主體功能區(qū)建設(shè)是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署[1]。海洋作為我國重要的國土空間，是落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域。海洋主體功能區(qū)是根據(jù)海洋資源環(huán)境承載力、開發(fā)強度和潛力，從科學有序開發(fā)的角度，對未來不同海域的空間開發(fā)方向、時序和強度的總體定位[2]。主體功能區(qū)制度實施以來，對完善國土空間開發(fā)保護制度，推動國家空間治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用[3]。

1 新時期我國海洋主體功能規(guī)劃面臨的形勢

2015年，《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布實施，標志著主體功能區(qū)制度實現(xiàn)了陸海全覆蓋，沿海地區(qū)加快推進實施海洋主體功能區(qū)制度。但是，從管理實踐來看，沿?？h區(qū)主體功能定位存在陸海統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)的問題，以縣級行政單元為主體的功能定位對于海域使用管理和空間管控缺乏精準性和可操作性。與此同時，隨著國務(wù)院機構(gòu)改革方案的實施，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的主體機構(gòu)及職能發(fā)生了重大變化，統(tǒng)一了陸域主體功能區(qū)規(guī)劃與海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的主體部門。2018年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》（國發(fā)〔2018〕24號），明確規(guī)定“除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批”，這不僅是對圍填海的嚴管嚴控，也影響了主體功能區(qū)的分區(qū)設(shè)置與管控趨勢。特別是黨中央提出以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，更需要深化主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，細化管控要求，實現(xiàn)對各類有效空間治理和各類空間規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)。

在此形勢下，在國土空間規(guī)劃體系下充分發(fā)揮主體功能區(qū)在推動生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用和構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系中的關(guān)鍵性作用[4]，是需要迫切研究的問題。海洋主體功能區(qū)的建設(shè)關(guān)鍵是要以陸海統(tǒng)籌為引領(lǐng)，統(tǒng)籌考慮海洋主體功能區(qū)規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃、生態(tài)紅線等現(xiàn)行海洋空間規(guī)劃的關(guān)系，進一步加強與陸域主體功能區(qū)銜接方面的研究，提出新形勢下海洋主體功能區(qū)新理念，對海洋功能區(qū)分區(qū)設(shè)置予以優(yōu)化，以適應(yīng)當前用海方式的變化和國土空間體系的布局，形成包括陸域與海洋的全覆蓋、統(tǒng)一的主體功能區(qū)規(guī)劃。

2 海洋主體功能區(qū)規(guī)劃實施現(xiàn)狀

目前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）海洋主體功能區(qū)規(guī)劃文本編制工作已經(jīng)全部結(jié)束，遼寧、天津、山東、浙江、廣東等5個?。ㄖ陛犑校┮延?017年公開印發(fā)，河北、江蘇、廣西、海南等4個省（自治區(qū)）于2018年公開印發(fā)。其中，上海市由于涉及“河海劃界”，規(guī)劃范圍不能確定，尚未出臺；福建省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃已通過國家發(fā)改委等相關(guān)部門審查（表1）。

表1 省級海洋主體功能區(qū)規(guī)劃實施情況

通過梳理發(fā)現(xiàn)，已發(fā)布海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的沿海9個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的海洋主體功能區(qū)劃定情況分為以下三類。①劃定兩類主體功能區(qū)。天津?qū)⒐芾砗Ｓ騽澐譃閮?yōu)化和禁止開發(fā)區(qū)兩類主體功能區(qū)。②劃定三類主體功能區(qū)。河北、遼寧和浙江將管轄海域劃分為優(yōu)化、限制和禁止開發(fā)區(qū)三類，在限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)設(shè)置了重點海洋生態(tài)功能區(qū)。③劃定四類主體功能區(qū)。山東、廣東、江蘇、廣西和海南海洋主體功能區(qū)包括優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)四類（表2）。由于沿海各省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃印發(fā)實施較晚，且上海和福建尚未印發(fā)，故實施成效尚未顯現(xiàn)。

表2 沿海9個省份海洋主體功能區(qū)分區(qū)劃定情況統(tǒng)計表

3 主體功能區(qū)規(guī)劃實施中存在的問題

新時期，隨著全面深化改革與生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進，在主體功能區(qū)規(guī)劃實施過程中，出現(xiàn)了陸海統(tǒng)籌不足、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不充分、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接沖突等問題。同時，在國家嚴控圍填海的背景下[5]，海洋主體功能區(qū)分區(qū)設(shè)置需要重新界定。

3.1 陸海主體功能區(qū)分區(qū)不匹配

根據(jù)11個沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）海洋主體功能區(qū)（上海、福建未公開）和陸域主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，對223個沿?？h的陸域和海洋主體功能區(qū)進行對比（其中，三沙市海洋主體功能區(qū)為限制開發(fā)區(qū)，未劃分二級類，不在表中統(tǒng)計），結(jié)果如表3所示。按照海陸主體功能區(qū)類型與定義（圖1），將陸域的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與海洋的重點漁業(yè)保障區(qū)作為相同類型的主體功能區(qū)，依據(jù)海陸主體功能區(qū)劃分判別結(jié)果（表4），識別出海陸主體功能區(qū)不一致的沿?？h共有133個，主體功能存在不符合的區(qū)域有35個。由此可見，陸海主體功能不一致甚至相互不符合的情況比較多，這導致同一地區(qū)的陸海保護開發(fā)側(cè)重點與導向不同，造成部分地區(qū)出現(xiàn)陸海保護開發(fā)布局不匹配，對實施海岸帶綜合管理、保護生態(tài)系統(tǒng)完整性造成一定困難。

表3 沿?？h陸海主體功能區(qū)對比結(jié)果 單位：個

圖1 陸域主體功能區(qū)與海洋主體功能區(qū)對比

表4 海陸主體功能區(qū)劃分判別

3.2 限制開發(fā)區(qū)存在不合理用海問題

目前全國共劃分了96個限制開發(fā)區(qū)，其中海洋漁業(yè)保障區(qū)37個，重點生態(tài)功能區(qū)59個。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國限制開發(fā)區(qū)累計批準圍填海面積約58223 hm2，其中海洋漁業(yè)保障區(qū)內(nèi)圍填海面積約28224 hm2，重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)圍填海面積約29999 hm2。漁業(yè)保障區(qū)內(nèi)有8個縣級行政區(qū)域批準圍填海面積超過1000 hm2，其中江蘇省如東縣9211 hm2，浙江省蒼南縣2563 hm2，山東省萊州市沾化區(qū)2011 hm2（圖2）。重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)有11個縣級行政區(qū)域累計批準圍填海面積超過1000 hm2，其中江蘇省東臺市達到3883 hm2，江蘇省海安縣3068 hm2，遼寧省東港市2826 hm2（圖3）。

圖2 部分沿?？h海洋漁業(yè)保障區(qū)內(nèi)圍填海面積

圖3 部分沿?？h重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)圍填海面積

由于海洋限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的海洋資源環(huán)境承載能力較弱，不適宜進行高強度集中開發(fā)與利用，應(yīng)以造氧固碳、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能[6]，以及保護海洋漁業(yè)資源為主。但在海洋主體功能區(qū)規(guī)劃實施過程中[7]，限制開發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)生了大規(guī)模的圍填海活動。從以上用?，F(xiàn)狀看，90%以上的限制開發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)生了圍填?；顒?，其中重點生態(tài)功能區(qū)除遼寧省西崗區(qū)、沙河口區(qū)，河北省昌黎縣、北戴河區(qū)、海興縣，江蘇省灌南縣、亭湖區(qū)和廣東省恩平市以外，均發(fā)生了圍填?；顒?。其中漁業(yè)保障區(qū)內(nèi)的圍填?；顒痈鼮槊芗瑥姸雀?。這表明用?；顒游春芎玫嘏c區(qū)域主體功能定位相銜接，部分地區(qū)嚴重違背主體功能區(qū)規(guī)劃的情況顯著。

3.3 海洋主體功能區(qū)規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃在部分區(qū)域存在功能矛盾

全國海洋功能區(qū)劃將遼東半島西部海域、遼西-冀東海域、天津-黃驊海域、遼東半島東部海域、煙臺-威海海域、膠東半島及其毗連海域、浙中南海域、閩中海域、粵西海域、鐵山港-廉州灣海域、欽州灣-珍珠灣海域[8]等重點區(qū)域的功能規(guī)劃為港口群建設(shè)，而以上海域在海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中以保護為主，限制大規(guī)模的圍填海海域開發(fā)利用活動，功能定位多為限制開發(fā)區(qū)。省級海洋功能區(qū)劃中，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、港口航運區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)等功能區(qū)廣泛存在于漁業(yè)保障區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)之中。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃在功能定位上的不一致情況，使得二者之間存在不易調(diào)和的用海沖突，進一步加劇了用海矛盾，阻礙了海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的落地[9]和有效實施。

4 主體功能區(qū)分區(qū)與傳導機制優(yōu)化建議

新時期，在“陸海統(tǒng)籌”與 “多規(guī)合一”背景下，陸海主體功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整主要有兩個方向。其一，以縣級為單位統(tǒng)籌劃定陸海一體的主體功能；其二，在原有陸海主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，以縣級為單位重新評估并協(xié)調(diào)兩側(cè)主體功能，但在具體操作過程中發(fā)現(xiàn)部分沿海縣不適宜統(tǒng)一劃定一體功能。因此，基于陸海統(tǒng)籌、生態(tài)優(yōu)先和可行性等原則，提出以下陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的有關(guān)認識，以及分區(qū)和傳導機制總體建議。

4.1 主體功能區(qū)陸海統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)化思路

一是陸海主體功能區(qū)的統(tǒng)籌應(yīng)該注重管控與政策落地的統(tǒng)籌，而非簡單的主體功能“名義”統(tǒng)一。陸海主體功能區(qū)統(tǒng)籌的目的與重點是通過主體功能定位協(xié)調(diào)陸海開發(fā)導向，注重陸海開發(fā)活動對彼此的交互影響，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的底線管控，以及其他降低不利影響和擴大有利影響的政策措施，而非僅僅是統(tǒng)一沿?？h陸?？臻g主體功能。陸海主體功能不一致并不一定是陸海未統(tǒng)籌的表現(xiàn)，例如，濱海旅游城市，其陸、海主體功能區(qū)可分別確定為城市化發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)而無矛盾；對于由于保護區(qū)占比較高而確定為生態(tài)功能區(qū)的陸域，其向海一側(cè)亦可規(guī)?；l(fā)展養(yǎng)殖而確定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。

二是宜在充分認識陸海關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上認識陸海差異性，陸?；旌显u價主體功能可能造成評價結(jié)果不科學。海洋同陸域相比，最特殊的一點就是海洋不是承載人口居住的空間，其“城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵及特征與陸域不同。同時，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間也不完全是特定空間。在主體功能區(qū)“一套”評價指標中陸?？臻g混合評價存在不合理之處。其一，陸海混合評價體系中，陸域更易選取代表性的定量指標，相對的海洋指標基本為輔助性作用，海洋自身特點與稟賦易被掩蓋；其二，可能因平均化效應(yīng)造成最終定位錯位（如陸海生態(tài)紅線整體占比未達到限值，因而未整體確定為生態(tài)功能區(qū)；但陸地或海洋單獨評價則可能一方能夠確定為生態(tài)功能區(qū)）。

三是陸海主體功能是否“統(tǒng)一”，取決于向下傳導機制與配套政策能否統(tǒng)一并有效落實。目前來看，在國土空間規(guī)劃體系下，陸、海實質(zhì)上仍實行“兩條線”管理，在權(quán)屬權(quán)益、分區(qū)分類、用途管制、配套政策等方面存在很大不同，且上述管理模式是在長期實踐中形成且由法律法規(guī)明確規(guī)定的。在陸、海的開發(fā)保護導向存在較大差異的區(qū)域，實行陸、海主體功能完全統(tǒng)一，易造成向陸或向海一側(cè)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間保障缺位。

四是主體功能區(qū)海洋部分的細化不宜深入到縣級以下，也避免對微觀控制過多。海域使用行政審批權(quán)限只下放到縣級，海洋空間行政界限只有縣域界限與部分省域界限，無法實現(xiàn)主體功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)級分區(qū)。主體功能區(qū)政策作用單元要與空間規(guī)劃單元一致。海洋空間縣級單元尺度以下的微觀政策、細節(jié)政策要交予市縣級國土空間總體規(guī)劃、海岸帶專項規(guī)劃等解決。例如，針對不同主體功能區(qū)提出的產(chǎn)業(yè)準入負面清單屬于縣域尺度的主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政

策，而在縣域內(nèi)具體可在哪里布局用?；顒印⒉季帜姆N具體用?；顒樱瑒t屬于縣級國土空間規(guī)劃及用途管制范疇。

4.2 主體功能區(qū)分區(qū)設(shè)置優(yōu)化建議

沿?？h區(qū)陸海統(tǒng)籌評價和確定陸地及海洋主體功能區(qū)的總體思路建議為“分開評價，關(guān)聯(lián)定位”，具體分兩步。

4.2.1 陸、海分開評價

沿海省在確定各沿?？h主體功能區(qū)定位時，陸、海應(yīng)分別建立評價調(diào)整指標體系與方法，結(jié)合國家重大戰(zhàn)略與各類“十四五”規(guī)劃等，評價并優(yōu)化調(diào)整原陸域主體功能區(qū)和海洋主體功能區(qū)類型。在《省級海洋主體功能分區(qū)技術(shù)規(guī)程》基礎(chǔ)上，構(gòu)建新主體功能區(qū)類型修正指標與規(guī)則。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是指對于列入國家水產(chǎn)健康養(yǎng)殖和生態(tài)養(yǎng)殖示范區(qū)、沿海漁港經(jīng)濟區(qū)或海水養(yǎng)殖面積占比高于全國平均水平（約8%）的評價單元，滿足條件之一的，可調(diào)整判定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)是指對于海洋生態(tài)保護紅線面積占比高于全國平均水平（約26%）、自然岸線集中分布或有國家公園的評價單元，滿足條件之一的，可調(diào)整判定為重點生態(tài)功能區(qū)。城市化發(fā)展區(qū)是指對于國家重點建設(shè)港口或國家戰(zhàn)略明確的重點開發(fā)海島的評價單元，滿足條件之一的可調(diào)整判定為城市化發(fā)展區(qū)（表5）。

以沿?？h級管轄海域為基本單元，凡符合主體功能類型修正指標任意之一的，根據(jù)實際情況，原則上需要調(diào)整為相應(yīng)主體功能區(qū)類型。符合多項主體功能類型修正指標的，根據(jù)指標優(yōu)先級順序判定，以優(yōu)先次序高的為準。從國家重大戰(zhàn)略保障、生態(tài)優(yōu)先角度著重考慮，明確指標優(yōu)先級順序為：國家重點建設(shè)港口＞國家戰(zhàn)略明確的重點開發(fā)海島＞區(qū)域內(nèi)有國家公園＞海洋生態(tài)保護區(qū)面積占比高于全國平均水平＞自然岸線集中分布區(qū)＞列入國家水產(chǎn)健康養(yǎng)殖和生態(tài)養(yǎng)殖示范區(qū)、沿海漁港經(jīng)濟區(qū)＞海水養(yǎng)殖面積占比高于全國平均水平。

初步考慮各省根據(jù)各自海洋主體功能區(qū)劃頒布與實施情況，自行決定是否按照《省級海洋主體功能分區(qū)技術(shù)規(guī)程》進行重新評價。根據(jù)主體功能類型修正指標與規(guī)則，對原海洋主體功能區(qū)類型或重新評價結(jié)果予以調(diào)整。

4.2.2 關(guān)聯(lián)定位

在充分理解陸海統(tǒng)籌而非陸海統(tǒng)一內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌調(diào)整后的功能區(qū)類型，宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分，注重陸海主體功能定位關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)發(fā)展導向與管控政策。對于主體功能一致或陸海關(guān)聯(lián)性強的因素占主導的行政單元，陸海主體功能可以統(tǒng)一為一種類型，以海定陸或以陸定海，如樞紐港口所在地區(qū)，統(tǒng)一確定為城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)；對于主體功能不一致或陸海關(guān)聯(lián)性弱的因素占主導的行政單元，可以保留各自主體功能區(qū)類型（對陸海賦予不同的配套和傳導政策）；對于評價后海域主體功能定位不明確的，可以按照以陸定海的原則與陸域保持一致。

4.3 主體功能區(qū)傳導機制優(yōu)化建議

在國土空間規(guī)劃體系下，主體功能區(qū)的傳導落實主要在空間分區(qū)及配套自然資源管理兩個主要方面。

4.3.1 分區(qū)傳導方面

主體功能區(qū)縱向傳導是以“主體功能區(qū)—國土空間分區(qū)—海洋功能區(qū)”，自上而下的形式逐層傳導。對向海一側(cè)的主體功能區(qū)傳導，考慮陸海統(tǒng)籌要求和海洋空間的特殊性，建議如下。

（1）根據(jù)當前我國向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的趨勢與國家嚴管嚴控圍填海的要求，大規(guī)模、高強度的圍填海已不符合生態(tài)文明建設(shè)要求。從銜接陸域“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線”和“海洋生態(tài)空間、海洋開發(fā)利用空間以及海洋生態(tài)空間內(nèi)劃定海洋生態(tài)保護紅線”的國土空間規(guī)劃分區(qū)體系考慮，海洋主體功能區(qū)分區(qū)設(shè)置取消重點開發(fā)區(qū)，將優(yōu)化開發(fā)區(qū)修改為城市化發(fā)展區(qū)，限制開發(fā)區(qū)調(diào)整為重點生態(tài)功能區(qū)和海洋水產(chǎn)品保障區(qū)兩類；取消禁止開發(fā)區(qū)，統(tǒng)一采用海洋生態(tài)保護紅線。

（2）根據(jù)縣級管轄區(qū)的主體功能，結(jié)合空間管控指標和陸域空間布局，合理確定向海一側(cè)的國土空間分區(qū)比例。在本底條件和發(fā)展基礎(chǔ)相似的區(qū)域，海洋發(fā)展空間占比要按照城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)依次遞減。

（3）對本區(qū)域主體功能發(fā)揮核心與關(guān)鍵作用的海洋空間，確定海洋功能區(qū)的規(guī)模下限和布局要求；對本區(qū)域主體功能起負向作用的海洋空間，確定規(guī)模上限和限制性布局要求；可設(shè)置一定的戰(zhàn)略留白區(qū)域比例，加強海洋空間用途管控。

（4）對陸海關(guān)聯(lián)或連通的重要空間、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源布局等，提出陸海統(tǒng)籌布局或控制性管理要求，統(tǒng)一設(shè)定區(qū)域空間管控指標。

4.3.2 自然資源政策傳導方面

要把握主體功能區(qū)配套政策作為“差異化政策”和“宏觀層次政策”的本質(zhì)，分清主體功能區(qū)政策邊界。主體功能區(qū)政策制度必須以“差異化”為衡量標準，把握宏觀層次哪些底線政策不動搖、哪些政策需要分解落實，不能一刀切。例如，自然岸線保有率、禁止新增圍填海，無論在哪一類主體功能區(qū)，都是必須嚴格遵循的政策，不具有差異化政策空間。而空間配置、存量圍填海利用政策可根據(jù)所在地是否屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或其他主體功能區(qū)做進一步優(yōu)化和細化。

對城市化發(fā)展區(qū)，可鼓勵在符合主體功能的前提下依法依規(guī)將存量圍填海盡快用于城鎮(zhèn)、港口及園區(qū)等建設(shè)，為保障和預(yù)留充分的發(fā)展空間，要適度限制規(guī)?；Ｉ巷L電等設(shè)施，防止構(gòu)筑物過度建設(shè)對主體功能定位造成影響。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或生態(tài)主體功能區(qū)可探索實施“港口岸線零增長”政策，促進港口資源協(xié)調(diào)配置，避免無序發(fā)展和競爭。