兒童友好城市建設(shè)的理論內(nèi)涵和政策議程

吳金群 毛家楠

無論中外，城市治理都面臨復(fù)雜多變的內(nèi)外部環(huán)境。財富增加和資源集聚不一定改善兒童福祉和身心健康，有時因為發(fā)展不均衡導(dǎo)致部分兒童易受傷害。城市建設(shè)呼喚弱勢群體保護和公平正義等價值取向，也亟需尋找撬動城市治理變革和經(jīng)濟增長的新杠桿。城市怎么樣，兒童的未來便會怎么樣；兒童怎么樣，城市的未來便會怎么樣。當前，兒童友好城市建設(shè)已成為全球城市規(guī)劃和民生行動的主流趨勢。在“十四五”規(guī)劃中，我國首次提出建設(shè)兒童友好城市。2021年，國家發(fā)改委《關(guān)于推進兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《指導(dǎo)意見》)明確提出：到2025年，在全國范圍內(nèi)開展100個兒童友好城市建設(shè)試點。到2035年，預(yù)計全國百萬以上人口城市開展兒童友好城市建設(shè)的超過50%。因而，無論是在理念引領(lǐng)上還是在科學(xué)實踐中，厘清兒童友好城市建設(shè)的理論內(nèi)涵和政策議程都具有重要意義。

一、 什么是兒童友好城市？

如果對聯(lián)合國兒童友好城市概念進行解構(gòu)，可重點關(guān)注三個方面：第一，兒童友好城市的政策對象，即“兒童”包含哪些群體？第二，兒童友好城市的具體內(nèi)容，即哪些方面的“友好”，以及什么才是“友好”？第三，兒童友好城市的適用范圍，即“城市”是指什么樣的地方單位？具體地說，在政策對象上，根據(jù)多項國際條約，兒童是指18歲以下的人，范圍貫穿嬰兒時期、學(xué)步時期、幼年時期、青少年時期。在具體內(nèi)容上，圍繞兒童基本權(quán)利——生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)、受保護權(quán)——設(shè)定建設(shè)兒童友好城市的具體目標，在兒童參與、社會政策、公共服務(wù)、權(quán)利保障、空間建設(shè)、成長環(huán)境等方面充分傾聽兒童心聲，實現(xiàn)兒童需求，保障兒童權(quán)利。在適用范圍上，建設(shè)兒童友好城市應(yīng)當成為不同層級、不同規(guī)模地方治理體系的共同目標，包括大中小城市、鎮(zhèn)、社區(qū)或任何地方治理體系(參見圖1)。

圖1 兒童友好城市的概念解構(gòu)

兒童的福祉是衡量健康住區(qū)、民主社會、良好治理的終極指標。由于兒童友好城市倡議需要充分反映當?shù)氐膬和瘷?quán)利狀況和制度環(huán)境，各國對兒童友好城市的概念界定和具體實踐有不同的側(cè)重。國家發(fā)改委《指導(dǎo)意見》強調(diào)：兒童友好是指為兒童成長發(fā)展提供適宜的條件、環(huán)境和服務(wù)，切實保障兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)。建設(shè)兒童友好城市，寄托著人民對美好生活的向往，事關(guān)廣大兒童成長發(fā)展和美好未來。這說明，中國兒童友好城市建設(shè)的一個重要目標是消除兒童福祉和權(quán)益的不平衡不充分發(fā)展問題，滿足人民對美好生活的向往。各國都強調(diào)兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)，但國外兒童友好城市建設(shè)特別強調(diào)兒童參與，而《指導(dǎo)意見》則把它納入社會政策友好當中來加以考慮。另外需注意的是，各國城市型政區(qū)的設(shè)置不同。我國城市型政區(qū)主要包括直轄市、副省級市、地級市、市轄區(qū)、縣級市、建制鎮(zhèn)、街道和城市開發(fā)區(qū)等，而且事實上已演化為廣域型政區(qū)。更何況，兒基會的定義包含了“任何地方治理體系”。這意味著，兒童友好城市的適用范圍有很大的彈性空間。

二、兒童友好城市建設(shè)的理論內(nèi)涵

(一) 以人民為中心是兒童友好城市建設(shè)的根本原則

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。2015年，中央城市工作會議確立了我國新型城鎮(zhèn)化的“兩個堅持”，即“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”“堅持人民城市為人民”。2019年，習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”，深刻揭示了“城市屬于人民、城市發(fā)展為了人民、城市建設(shè)和治理依靠人民”的人民性。黨的十九屆五中全會進一步指出，在新發(fā)展理念、新發(fā)展格局、新發(fā)展階段，以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展是兩個主旋律?！吨笇?dǎo)意見》也明確提出，建設(shè)兒童友好城市要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。

城市治理現(xiàn)代化要求城市治理有溫度，以關(guān)注人的生存、生活和發(fā)展為核心。城市善治本身就是關(guān)乎民生的公共物品，與人民日益增長的美好生活需要緊密關(guān)聯(lián)。為了提升人民群眾生活的尊嚴、幸福和希望，需要城市治理主體在自己的管理和服務(wù)領(lǐng)域，不斷探索將各種城市發(fā)展福利發(fā)放到老百姓手中的方法和途徑。以人民為中心的城市治理，再次強調(diào)了城市的政治屬性。人民不是抽象的，人民包含不同類型、不同地域、不同時代的人群，城市治理現(xiàn)代化要求滿足多元人群無差別的發(fā)展，并使其在有效的人居環(huán)境中各得其所。因而，以人民為中心的城市治理，有助于城市治理現(xiàn)代化成果惠及兒童。真正的兒童友好城市，不是把兒童當成未來的城市主人，而是把兒童當成今天的公民來重視。也就是說，兒童友好城市強調(diào)兒童和成人是平等的公民，需要通過理念傳播和項目實踐來改善兒童在政治和社會領(lǐng)域的邊緣化處境。

(二) 可持續(xù)發(fā)展是兒童友好城市建設(shè)的核心目標

兒童是國家的未來和民族的希望，兒童友好城市建設(shè)關(guān)系到國家和社會的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論在上世紀60年代萌芽，至80年代成為社會發(fā)展主流思想。1962年，萊切爾·卡遜在《寂靜的春天》中提出，人類應(yīng)該和其他生物和諧共處、共享地球。1972年，“羅馬俱樂部”提出“增長的極限”，闡述了自然環(huán)境的重要性，以及人口和資源之間的關(guān)系。1984年，愛迪·B·維思提出“行星托管理論”，認為人類的每一代人都是后代人地球權(quán)益的托管人，因此每代人之間在開發(fā)、利用自然資源方面權(quán)利平等。1987年，《布倫特蘭報告》正式提出了可持續(xù)發(fā)展模式，即滿足當代需求時不損害后代需求。2015年，聯(lián)合國提出17個可持續(xù)發(fā)展的目標，其中多個目標與兒童友好城市建設(shè)的目標相契合(參見表1)。

表1 兒童友好城市目標與可持續(xù)發(fā)展目標的聯(lián)系

貼現(xiàn)率和替代可能性是區(qū)分強可持續(xù)發(fā)展范式和弱可持續(xù)發(fā)展范式的重要分析路徑。貼現(xiàn)率是用于衡量未來收入和支出折算成現(xiàn)值的一個橋梁，實現(xiàn)了將后代人和當代人的福利、成本放在同一維度進行比較。在此基礎(chǔ)上提出的“社會貼現(xiàn)率”則表明人們對將來發(fā)生的各種事情有多重視。貼現(xiàn)率的選擇對各代人之間的福利分配具有重大影響——高貼現(xiàn)率意味著人們對未來的責(zé)任感減弱，只關(guān)注眼前的利益；低貼現(xiàn)率則意味著人們更愿意付出即時的成本，獲取遠期收益。零社會貼現(xiàn)率對應(yīng)強可持續(xù)發(fā)展范式，認為關(guān)鍵資源與人造資本間存在很弱的替代性或者根本不存在替代性；單一環(huán)境貼現(xiàn)率和雙重社會貼現(xiàn)率對應(yīng)弱可持續(xù)發(fā)展范式，認為自然資源與人造資本間存在很強的替代性，自然資源的減少對人類生存以及社會經(jīng)濟發(fā)展的影響是可以通過增加的人造資本來彌補的。建設(shè)兒童友好城市需要大量公共支出，但現(xiàn)有的資源總體有限。如果將應(yīng)當用于兒童福祉的資源轉(zhuǎn)移到其他項目中，是否有替代方案來彌補忽視兒童成長的損害？研究表明，幼兒期干預(yù)比以后的補救行動能產(chǎn)生更高的回報，幼兒期的投資為終身成功奠定了基礎(chǔ)，因為幼兒期是認知和心理社會技能發(fā)展的關(guān)鍵時期。因此，兒童福祉的損失是難以彌補的，即使可以部分彌補，效率也較為低下。與低水平替代可能性相對應(yīng)的，是零社會貼現(xiàn)率。這表明，強可持續(xù)發(fā)展范式更貼近兒童友好城市建設(shè)的目標需求。

(三) 公平正義是兒童友好城市建設(shè)的倫理準則

兒童友好城市建設(shè)中的公平正義不能等同于代際問題，因為兒童群體是當代人與后代人的集合。所以，相關(guān)的分配問題包含兩種情況：一是當代人中成人與兒童的分配問題，二是當代人與后代人的分配問題。

能力進路理論充分關(guān)注了當代人中成人與兒童的分配問題。阿馬蒂亞·森的可行能力論認為，“平等的客體和對象”是可行能力，能力是檢驗優(yōu)勢正義的一套指標體系。努斯鮑姆在可行能力概念基礎(chǔ)上提出了以內(nèi)在的可行能力、綜合的可行能力與人類的核心能力為基礎(chǔ)的能力門檻論。由此，構(gòu)成了阿馬蒂亞·森-努斯鮑姆的能力進路。能力進路隱含著成人與兒童的人際相異性假定，為“兒童正義”的提出奠定了基礎(chǔ)。兒童正義是一組命題的綜合：兒童的主體重要性是在道德意義上的重要性；兒童具有特殊的人類特征與特定的道德地位；應(yīng)當跳出權(quán)利本位的自由主義正義話語，基于能力進路構(gòu)建兒童的正義話語。從能力進路分析，兒童正義的核心與目標是“特殊的能力養(yǎng)成”。兒童參與強調(diào)“賦予權(quán)利”，即賦予兒童“實現(xiàn)其重視之事”的能力養(yǎng)成，且這種能力不是生物意義上的能力，而是政治意義上的能力。另外，兒童獲取資源和服務(wù)的能力、兒童基本權(quán)益、兒童相關(guān)的機構(gòu)和政策法律等，也是以兒童福祉和兒童發(fā)展為目標的“特殊的能力養(yǎng)成”?；趦和x理論，關(guān)于兒童能力的養(yǎng)成：一是要以兒童視角為評價標準，以兒童接受和喜愛的方式展開項目，讓兒童群體評價兒童友好城市項目的過程和結(jié)果；二是兒童能力養(yǎng)成的機制應(yīng)當根據(jù)社會正義的需要來不斷地更新，警惕其偏離正義；三是促成一種常態(tài)、長期、長效的能力養(yǎng)成機制，使其在不同世代的兒童中和不同的社會正義標準下反復(fù)適用。

代際正義和代際公平側(cè)重于當代人與后代人的分配問題。功利主義的支持者認為，一個功利主義者必然像關(guān)心他的同時代人的利益那樣關(guān)心后代的利益，因為功利主義主張的基本原則是追求“最大多數(shù)人的最大幸福”。功利主義理論中所隱含的道德平等理念，常被用作分析代際問題。邊沁的名言“每個人只能算作一個人，沒有人可以超過一個人”就體現(xiàn)了這種“不偏不倚”的道德平等理念。功利主義路徑通過論證當代人與后代人的道德平等，來證明關(guān)注兒童福祉的正當性與合法性。羅爾斯對功利主義和傳統(tǒng)契約論進行了修正，提出代際正義的背后是正義的儲存原則，即每一代人必須為其后代儲備適當數(shù)量的實際資金積累，包括金錢、知識、技術(shù)等。本質(zhì)上，羅爾斯的正義儲蓄問題就是當代處境最差者與未來世代之間關(guān)于基本善的分配問題。遵循羅爾斯路徑，兒童友好城市建設(shè)也是一個基本善的分配問題，它涉及到將資源分配給當代人還是后代人、成人還是兒童。

佩基提出代際公平概念，假定當前決策的后果將影響好幾代人的利益，就應(yīng)該按照“代際多數(shù)原則”在有關(guān)的各代人之間進行公平分配，讓若干代人的多數(shù)來做出選擇。相對于當代人來說，后代人永遠是多數(shù)，因此“多數(shù)人優(yōu)先”實際上就是“后代人優(yōu)先”。當然，也有研究認為，解決好當代人的問題是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在處理代際公平問題上應(yīng)堅持“當代人優(yōu)先”的基本原則。即便存在著“后代人優(yōu)先”還是“當代人優(yōu)先”的爭論，兒童友好城市建設(shè)也能夠?qū)崿F(xiàn)融合統(tǒng)一。兒童是弱勢群體的代表，適合兒童居住的城市也適合所有人居住。而且，兒童友好城市既考慮了后代人(未出生的兒童)的需求和權(quán)益，也考慮到了當代人(已出生的兒童)的需求和權(quán)益。如果將代際公平理解為一種自然法則，就可以賦予代際公平“積極性”和“廣泛性”，這也是兒童友好城市建設(shè)的準則。第一，積極性。城市中的成年決策者不僅僅要做到不侵害兒童權(quán)益、空間和福祉，更要積極地傾聽兒童心聲、實現(xiàn)兒童需求、保障兒童權(quán)益。第二，廣泛性。主體的廣泛性要求政府、企業(yè)、社會組織、公民各方關(guān)注并參與兒童友好城市建設(shè)，使之成為社會共識；空間的廣泛性要求各層級地方治理體系都將兒童友好城市提上議程，并在整個城市空間內(nèi)廣泛開展，而不是將兒童友好空間局限在城市一隅。

(四) 治理轉(zhuǎn)型是兒童友好城市建設(shè)的邏輯延伸

兒童友好城市的建設(shè)可以充分體現(xiàn)以人為本、保護弱勢群體、實現(xiàn)公平正義、推動可持續(xù)發(fā)展的價值理念。同時，通過兒童帶動家庭、通過家庭聯(lián)動社區(qū)、通過社區(qū)撬動城市，也可以成為解決人口老齡化問題、推動城市治理整體轉(zhuǎn)型，并進而實現(xiàn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。現(xiàn)代化的城市治理不僅可以提升城市居民的安全感、幸福感和獲得感，也可以提高城市本身的抗風(fēng)險能力和發(fā)展韌性。當前，城市的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和空間等問題日益復(fù)雜且高度交織。必須進一步解放思想，讓治理思維盡早進入到行政議事日程中。兒童友好本身就是治理思維的轉(zhuǎn)變，并且還將帶動“重新定位城市政府職能”“多元主體協(xié)商共治”“推動地方政府改革創(chuàng)新”等其他領(lǐng)域的治理轉(zhuǎn)變。

兒基會以兒童權(quán)利為基礎(chǔ)，以城市可持續(xù)發(fā)展為考量，用包含五項利益的框架來定義兒童友好城市。一是健康：城市清潔，能保持兒童的行為模式，使兒童健康茁壯成長。二是安全：環(huán)境安全，能提示兒童各種風(fēng)險的存在。三是公民權(quán)：包容社會成員，賦予兒童參與權(quán)。四是環(huán)境：可持續(xù)的城市環(huán)境，引導(dǎo)兒童保護環(huán)境和宣傳綠色理念。五是繁榮：市民生活體面，能夠受教育、負擔城市服務(wù)；支持兒童生活技能提升，并向他們放開就業(yè)市場。這五大利益并非僅僅針對兒童，而是更類似于五個杠桿，分別撬動五項全球城市倡議：“健康城市”“安全韌性城市”“包容性城市”“綠色和可持續(xù)發(fā)展城市”與“繁榮和智慧城市”。面對兒童在政治和社會領(lǐng)域的邊緣化，兒童友好城市建設(shè)作為一個杠桿，可以撬動城市治理各領(lǐng)域的治理轉(zhuǎn)型，達到“借兒童友好之力，賦城市治理之能”。因此，兒童友好城市建設(shè)的目的并不局限于促進兒童權(quán)利和福祉，還包括了促進城市的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型與治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。同時，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和城市治理現(xiàn)代化又可以進一步推動兒童友好城市建設(shè)。

三、兒童友好城市的政策議程

中國兒童友好城市的建設(shè)經(jīng)歷了國外經(jīng)驗借鑒、地方自主探索、國家統(tǒng)一推動等三個階段。目前，以頂層設(shè)計為依據(jù)，可以形成兒童友好城市建設(shè)的六大政策議程，用以指導(dǎo)地方政府具體實踐、激發(fā)地方政府的創(chuàng)新潛能。

(一) 推進社會政策友好，優(yōu)化公共資源配置，實現(xiàn)兒童優(yōu)先發(fā)展

社會政策友好，主要包括“資源的配置”和“權(quán)利的權(quán)力”兩個維度。在配置方面，要求設(shè)置城市政策議程、配置公共資源、投入財政資金等工作多考慮兒童需求、傾聽兒童心聲。在權(quán)力方面，應(yīng)當促使兒童參與從“自由表達的權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“影響現(xiàn)實的權(quán)力”，以避免兒童參與公共事務(wù)的機制成為“象征性的表示”。在實踐中，加拿大薩里市的《兒童與青少年友好型城市戰(zhàn)略》、巴西巴拉曼薩市的兒童參與式預(yù)算議會、英國青年會議都提供了可參考的范例。在中國，兒童友好已被寫入“十四五”規(guī)劃，多個城市相繼出臺了兒童友好城市發(fā)展規(guī)劃，部分城市已開始探索兒童參與的實踐辦法。比如，深圳市率先探索“兒童議事會”機制，南京市舉辦“小小民生觀察員”活動，開始引導(dǎo)兒童參與城市和社區(qū)公共事務(wù)。

國家發(fā)改委的《指導(dǎo)意見》從推動兒童優(yōu)先發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)體現(xiàn)兒童視角、推動兒童全方位融入城市社會生活、發(fā)動全社會力量共同致力兒童發(fā)展等四個方面來推進社會政策友好，推動全社會踐行兒童友好理念。在資源的配置方面，制定城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先考慮兒童需求，推進公共資源配置優(yōu)先滿足兒童需要，在政策協(xié)調(diào)、資金投入、項目實施等方面形成合力；制定城市各類兒童友好空間與設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標準，完善城市功能布局和空間設(shè)計，推進城市建設(shè)適應(yīng)兒童身心發(fā)展，滿足兒童服務(wù)和活動需求；整合全社會資源增進兒童福祉，積極培育為兒童服務(wù)的社會組織、專業(yè)社會工作者、少先隊校外輔導(dǎo)員和志愿者隊伍，發(fā)展兒童公益慈善事業(yè)。在權(quán)利的權(quán)力方面，建立健全兒童參與公共活動和公共事務(wù)機制，暢通兒童參與渠道，涉及兒童的重大事項事先聽取兒童及監(jiān)護人意見，全面保障兒童在社會生活、社區(qū)發(fā)展、家庭事務(wù)中的知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)。

需要提醒的是，優(yōu)化資源配置和保障相關(guān)權(quán)利，都離不開背后的權(quán)力機制和能力培養(yǎng)。以往，兒童參與常常被簡化為在公共事務(wù)中的自由表達，而較少關(guān)注兒童的聲音是否真正被傾聽、落地和實施。只有兒童真正具有影響公共政策的權(quán)力和能力，才能推動公共資源向兒童傾斜，其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)才能得到保證。

(二) 健全公共服務(wù)友好，分段挖掘兒童需求，充分保障兒童成長

已展開兒童友好城市建設(shè)的國家大多將兒童公共服務(wù)作為城市議程中的優(yōu)先事項，其核心議題包括教育、醫(yī)療與健康、水與衛(wèi)生設(shè)施、住房、文化、娛樂與休閑等。在國內(nèi)，深圳、長沙、上海等先行探索兒童友好城市建設(shè)的城市，也將兒童公共服務(wù)作為核心政策議程。健全公共服務(wù)友好，就要充分保障教育、醫(yī)療、文體等兒童公共服務(wù)的提供，關(guān)注公共服務(wù)供給的豐富程度、服務(wù)質(zhì)量、普及性和普惠性。

針對公共服務(wù)友好，《指導(dǎo)意見》提出了幾個重要議程，比如：支持發(fā)展普惠托育服務(wù)，探索實施父母育兒假制度，加強家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)；促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，完善學(xué)前教育、義務(wù)教育免試就近入學(xué)、特殊教育等相關(guān)制度和資源建設(shè)，落實政府的主體責(zé)任，開展兒童友好學(xué)校建設(shè)；加強兒童健康保障，加強婚前、孕前、孕產(chǎn)期保健和兒童早期發(fā)展服務(wù)，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，建設(shè)母嬰友好醫(yī)院，關(guān)注兒童心理健康，開展兒童生命教育、性教育；服務(wù)兒童看病就醫(yī)和醫(yī)療保障，加強兒童醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)診療服務(wù)，加強兒科醫(yī)師培訓(xùn)，強化醫(yī)療保險和醫(yī)療救助的保障功能，開展兒童友好醫(yī)院建設(shè)；豐富兒童文體設(shè)施和服務(wù)供給，關(guān)注兒童體質(zhì)、體育賽事等。

如果借鑒他國經(jīng)驗，住房也是一項重要的兒童公共服務(wù)。應(yīng)當通過廉價公租房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造等措施，保障家境困難兒童也具有安全、清潔、方便的居住環(huán)境。另外，不同年齡段的兒童對于公共服務(wù)的需求不同。例如，嬰幼兒的主要需求是衛(wèi)生保健、營養(yǎng)健康、早期發(fā)展服務(wù)等；學(xué)齡前兒童的特殊需求是托育服務(wù)、學(xué)前教育等；學(xué)齡期兒童和青少年的特殊需求是優(yōu)質(zhì)教育資源、減輕教育負擔、生理教育等。因而，應(yīng)分段挖掘兒童需求，關(guān)注兒童群體內(nèi)部的異質(zhì)性，有針對性地保障兒童全面成長。

(三) 強化權(quán)利保障友好，完善兒童福利體系，全力救助困境兒童

與成人相比，兒童常被視作弱勢群體。在兒童群體之中，孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童等困境兒童則是弱勢群體中的弱勢群體。困境兒童權(quán)利保障作為國家兒童權(quán)益保障體系“木桶”上的“短板”，在一定程度上決定了我國兒童權(quán)益保障的高度。推進權(quán)利保障友好應(yīng)當格外關(guān)注這些兒童，完善公益普惠兒童福利體系，使兒童免于剝削、暴力和虐待。困境兒童的權(quán)利保障已成為國內(nèi)外兒童友好城市實踐的核心內(nèi)容之一。多個國外兒童友好城市通過包容性政策來逐步改善困境兒童的生存情況。在我國，深圳、上海等城市已實施兒童分類保障，保障困境兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)和受保護權(quán)。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，推進權(quán)利保障友好，一是要通過完善兒童助醫(yī)助學(xué)項目、家庭培訓(xùn)和監(jiān)護保護制度、收養(yǎng)登記管理、福利機構(gòu)、家庭式居所和養(yǎng)育模式等關(guān)愛孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童；二是要通過協(xié)同推進殘疾預(yù)防、早期篩查、診療康復(fù)，提高康復(fù)服務(wù)項目規(guī)模、年齡范圍和救助標準，鼓勵公辦機構(gòu)開展康復(fù)業(yè)務(wù)，支持社會力量舉辦康復(fù)機構(gòu)，加強康復(fù)救助定點服務(wù)機構(gòu)管理，推進殘疾兒童康復(fù)服務(wù)；三是要通過加大對困難家庭的重病、殘疾兒童基本生活保障和專項救助力度，落實孤兒、留守兒童、困境兒童基本醫(yī)療保障政策，加強流浪未成年人救助保護，加強對困境兒童的分類救助和保障。

此外，強化權(quán)利保障友好，還應(yīng)關(guān)注易被忽視的幾個議程，比如：為農(nóng)民工子女隨遷提供便利，幫助隨遷子女盡快適應(yīng)在城市的生活和學(xué)習(xí)；加快家庭福利政策從補缺型向普惠型過渡，進一步完善生育服務(wù)、兒童照護、家庭津貼等制度安排；對貧困家庭進行福利服務(wù)干預(yù)，切實有效幫助貧困家庭的困境兒童。

(四) 促進成長空間友好，提升城市空間品質(zhì)，改善公共服務(wù)效能

當前城市治理的重點已發(fā)生了明顯的空間轉(zhuǎn)向，從以往主要關(guān)注空間中的生產(chǎn)和作為產(chǎn)品的空間，到如今更關(guān)注空間本身的生產(chǎn)。促進成長空間友好，是兒童友好城市建設(shè)最直觀的要求。它不是要建設(shè)一個兒童主導(dǎo)的街區(qū)或城市，而是通過規(guī)劃與管理等措施，提升原有街區(qū)或城市的兒童友好度。目前，兒童成長空間面臨的挑戰(zhàn)主要是城市交通對兒童不便利、鄰里和街道安全問題、缺乏公共游戲空間、缺乏有植被覆蓋的綠色場所等。在兒童友好空間建設(shè)方面，國內(nèi)外都涌現(xiàn)了豐富的實踐經(jīng)驗。德國慕尼黑研究和改造了開放空間，打造兒童友好型機場；美國丹佛市打造“見學(xué)地景”項目，成為標桿式的兒童友好空間；英國倫敦的步行巴士項目關(guān)注兒童友好出行路徑，為其他國家的實踐提供借鑒。在我國，上海、深圳、溫州等城市都將空間作為兒童友好城市建設(shè)的重要支點。

建立以兒童為本的公共空間，要求加強可達性、安全性、游憩質(zhì)量以及多功能性?！吨笇?dǎo)意見》提出的政策議程也覆蓋了這些維度：第一，提高城市公共空間的可達性，要求改善兒童安全出行體驗。完善慢行交通體系，優(yōu)化人行設(shè)施、自行車道和校園周邊步行路線；加快完善城市公共交通場站、過街無障礙設(shè)施；加強交通安全教育，增強兒童安全出行能力。第二，提高城市公共空間的安全性，要求提升災(zāi)害事故防范應(yīng)對能力。推動落實兒童密集場所安全主體責(zé)任和行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，防范各類災(zāi)害事故；強化防災(zāi)減災(zāi)安全教育，增強兒童防災(zāi)減災(zāi)意識和自救互救能力；儲備面向兒童需求的重要應(yīng)急物資。第三，提高城市公共空間的游憩質(zhì)量，要求拓展兒童人文參與空間。建設(shè)兒童閱讀空間、兒童美育資源、兒童校外活動場所設(shè)施；開展兒童友好社區(qū)建設(shè)，提供適齡兒童步行路徑和探索空間，合理增設(shè)室內(nèi)外安全游戲活動設(shè)施；開展兒童友好自然生態(tài)建設(shè)，打造健康生態(tài)環(huán)境，開展兒童友好公園建設(shè)。第四，提高城市公共空間的多功能性，要求加強各類服務(wù)設(shè)施和場地適兒化改造。建設(shè)適合兒童的服務(wù)設(shè)施和標識標牌系統(tǒng)，推動公共場所建設(shè)母嬰室、兒童廁位及洗手池、兒童休息活動區(qū)等；加強兒童友好街區(qū)建設(shè)；推動建設(shè)具備科普、體驗等多功能的自然教育基地。

另外，促進成長空間友好，還應(yīng)注意兒童空間分配的公平正義。比如：增加兒童公共空間內(nèi)部無障礙設(shè)計，配備殘疾人坡道，充分給予殘障兒童參與戶外游戲活動的機會；改造老舊小區(qū)、相對低檔社區(qū)的公共空間，增設(shè)兒童友好社區(qū)空間；保障男孩和女孩使用城市公共空間的平等性，滿足不同性別兒童的需求。

(五) 創(chuàng)建發(fā)展環(huán)境友好，倡導(dǎo)文明家校氛圍，確保社會安全氣正

家庭環(huán)境、學(xué)校環(huán)境、社會環(huán)境是兒童成長的三大實體環(huán)境。在互聯(lián)網(wǎng)時代，兒童成長環(huán)境還包括虛擬網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。四位一體、虛實結(jié)合的綜合環(huán)境構(gòu)成了兒童發(fā)展環(huán)境。也就是說，兒童友好的綜合環(huán)境包含了和諧幸福的家庭環(huán)境、文明友愛的學(xué)校環(huán)境、安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。相對來說，在國內(nèi)外的探索實踐中，家庭環(huán)境建設(shè)最受關(guān)注，比如：荷蘭非政府組織伯納德·范里爾基金會于2016年發(fā)起“都市95”行動計劃，提供了家長輔導(dǎo)等育兒家庭優(yōu)先的公共服務(wù)；深圳市愛閱公益基金會聯(lián)合市婦聯(lián)等單位于2016年啟動的“閱芽計劃”，致力于為更多適齡兒童和家庭提供有價值的閱讀指導(dǎo)、閱讀內(nèi)容和閱讀服務(wù)。

《指導(dǎo)意見》指出，從推進家庭家教家風(fēng)建設(shè)、培養(yǎng)健康向上的精神文化、持續(xù)凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、筑牢安全發(fā)展屏障、防止兒童意外和人身傷害、積極預(yù)防未成年人犯罪等六個方面推進發(fā)展環(huán)境友好，優(yōu)化兒童健康成長社會環(huán)境。在家教家風(fēng)、精神文化、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面，特別強調(diào)：構(gòu)建協(xié)同育人體系，建立良好親子關(guān)系，培養(yǎng)兒童良好思想品行和生活習(xí)慣；加強社會主義核心價值觀教育，組織開展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進校園、進課堂，普及發(fā)展青少年健身運動；加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境保護，規(guī)范涉兒童相關(guān)網(wǎng)站管理，加大網(wǎng)絡(luò)平臺日常監(jiān)管，嚴厲查處違法違規(guī)行為。在營造安全和諧社會方面，特別強調(diào)：加強校園、校舍和校車安全管理，保障在校學(xué)生安全營養(yǎng)用餐，強化兒童用品安全監(jiān)管；健全重點易發(fā)意外事故預(yù)防和處置機制，有效防范性侵、家暴事件，依法查處兒童失蹤案件，嚴厲打擊拐賣兒童等犯罪行為；推進實施未成年人違法犯罪分級干預(yù)機制，堅持依法懲戒與精準幫教相結(jié)合，增強教育矯治效果。

同時，還應(yīng)關(guān)注的政策議程包括：建設(shè)專業(yè)的基層兒童社會工作隊伍，為家庭教育和親子關(guān)系問題提供指導(dǎo)和服務(wù)；鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等主體提供寓教于樂、適合兒童的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品，使兒童與成人共享科技發(fā)展的成果；注意網(wǎng)絡(luò)環(huán)境建設(shè)和公共空間建設(shè)的有機聯(lián)動，防止兒童過度沉溺于網(wǎng)絡(luò)世界。

(六) 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)生態(tài)友好，打造兒童友好產(chǎn)業(yè)，助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

兒童友好城市的建設(shè)是整個城市系統(tǒng)的重塑，不能忽視城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。中國的兒童產(chǎn)業(yè)集中度較低，且缺乏系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)價值鏈提升。兒童友好城市建設(shè)涉及兒童的吃、穿、住、用、行、學(xué)、醫(yī)等各個領(lǐng)域，可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。目前，已有部分地方政府開始搭建兒童產(chǎn)業(yè)交流平臺、探索兒童友好產(chǎn)業(yè)鏈運作模式。2020年，長沙率先提出“兒童友好產(chǎn)業(yè)鏈”概念，計劃整合全市兒童友好相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源，大力推進兒童友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年，溫州提出聚焦兒童友好產(chǎn)業(yè)打造，強化重大產(chǎn)業(yè)項目招引，發(fā)揮兒童眼健康等專業(yè)優(yōu)勢，推動特色制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成兒童產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，促進兒童產(chǎn)業(yè)資源融合發(fā)展，探索社會效益與產(chǎn)業(yè)效益協(xié)同發(fā)展，助力共同富裕示范區(qū)市域樣板的特色塑造。

未來，打造兒童友好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，各地可以從實際出發(fā)，聚焦兒童友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彰顯本地兒童產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，打造一批兒童友好產(chǎn)業(yè)集群。從場地設(shè)計、兒童教育、親子商業(yè)、兒童公益事業(yè)、兒童樂園、兒童產(chǎn)業(yè)、金融創(chuàng)新等方面出發(fā)，探索兒童友好城市建設(shè)與兒童產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同之路，發(fā)揮兒童友好城市建設(shè)撬動城市經(jīng)濟增長、社會效益提升的杠桿作用。另外，在建設(shè)兒童友好城市過程中，要充分利用數(shù)字賦能，打造一批兒童友好數(shù)字化應(yīng)用場景?？梢試@兒童生育、養(yǎng)育、教育等全生命周期，形成“幼有所育”“學(xué)有所教”“弱有所扶”“兒童議事”等場景模塊，實現(xiàn)兒童友好服務(wù)“一站式”數(shù)字集成。在此過程中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化和數(shù)字的產(chǎn)業(yè)化良性互動和互融共生。

四、余論

聯(lián)合國兒童友好城市倡議已遍及全球60個國家的3000多個城市和社區(qū)，其中有900多個獲得了正式認證。我國歷來重視兒童問題、強調(diào)兒童權(quán)利。但從國家治理的角度講，需要經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段之后，兒童友好問題才會列入全國政策議程。在理論內(nèi)涵上，以人民為中心是兒童友好城市建設(shè)的根本原則，可持續(xù)發(fā)展是兒童友好城市建設(shè)的核心目標，公平正義是兒童友好城市建設(shè)的倫理準則，治理轉(zhuǎn)型是兒童友好城市建設(shè)的邏輯延伸。目前，我國“十四五”規(guī)劃和《指導(dǎo)意見》已對兒童友好城市建設(shè)提出了目標和實踐思路。重要的政策議程既包括《指導(dǎo)意見》提出的社會政策、公共服務(wù)、權(quán)利保障、成長空間、發(fā)展環(huán)境等五大友好，也包括跟經(jīng)濟民生密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)友好。同時，兒童友好城市建設(shè)致力于解決兒童日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。通過關(guān)注兒童的身心健康、安全風(fēng)險、公民權(quán)、綠色可持續(xù)和繁榮發(fā)展，撬動“健康城市”“安全韌性城市”“包容性城市”“綠色和可持續(xù)發(fā)展城市”與“繁榮和智慧城市”等五項全球城市倡議。

當前，我國兒童友好城市的政策實踐還處于起步階段，仍有諸多挑戰(zhàn)需要努力破解。第一，兒童友好城市建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。在國家層面，《指導(dǎo)意見》明確國家發(fā)展改革委、國務(wù)院婦兒工委辦公室、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兒童友好城市建設(shè)工作。在地方層面，《指導(dǎo)意見》明確省級政府有關(guān)部門制定本地區(qū)兒童友好城市建設(shè)實施方案，城市政府履行建設(shè)主體責(zé)任。在具體推進過程中，有些城市成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，有些沒有；有些城市由發(fā)改部門牽頭，有些城市由規(guī)劃部門牽頭，有些城市由婦聯(lián)牽頭。形成強有力的領(lǐng)導(dǎo)并建立多元主體之間的協(xié)同，是順利開展兒童友好城市建設(shè)的前提。第二，兒童友好城市建設(shè)的資源投入?！吨笇?dǎo)意見》指出，中央財政統(tǒng)籌利用現(xiàn)有資金渠道，發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的引導(dǎo)和撬動作用；對價格普惠且具有一定收益的兒童服務(wù)設(shè)施項目，符合條件的可納入地方政府專項債券支持范圍；地方要統(tǒng)籌中央相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金和自有財力，強化政策支持；強化公益普惠類兒童服務(wù)項目規(guī)劃用地保障；鼓勵地方政府以購買服務(wù)、租金減免等方式發(fā)展普惠性兒童服務(wù)。然而，在經(jīng)濟存在下行壓力和財政資源總體有限的情況下，平衡好稀缺資源的配置非常考驗決策者的智慧。第三，兒童友好城市建設(shè)的監(jiān)測評估?！吨笇?dǎo)意見》指出，組織制定兒童友好城市建設(shè)評估指標體系，適時調(diào)整完善政策措施；開展兒童友好城市建設(shè)的及時收集、整理、分析兒童數(shù)據(jù)信息，對本地兒童發(fā)展整體情況實施動態(tài)監(jiān)測，探索制定符合地方特點的兒童友好城市建設(shè)標準和分領(lǐng)域建設(shè)指南。需注意的是，如果監(jiān)測評估體系強調(diào)全國統(tǒng)一，就會壓抑地方因地制宜的創(chuàng)新探索；如果監(jiān)測評估體系突出地方特色，則會妨礙全國兒童友好城市建設(shè)的橫向比較。所有這些挑戰(zhàn)，都有待中央和地方政府以及各類社會主體進一步探索應(yīng)對。