美國對華科技政策演變及其影響因素探析

李楊，丁廣超，黃寧

（1.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO 研究院；2.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

近年來中美關(guān)系持續(xù)動蕩，科技關(guān)系成為雙邊關(guān)系中最敏感、受關(guān)注度最高的領(lǐng)域。實(shí)際上，從歷史回溯的視角，中美科技關(guān)系已經(jīng)經(jīng)歷過多次顯著的變化。由于美國具備明顯的科技領(lǐng)先優(yōu)勢，美國在中美科技關(guān)系中長期居于相對主導(dǎo)地位，美國對華科技政策的演變成為推動中美科技關(guān)系變化的最直接變量。

一、美國對華科技政策演變的三階段

自中國改革開放以來，根據(jù)中美科技關(guān)系的主要特征變化，美國對華科技政策可以大致劃分為三個階段。

（一）對華溫和友好階段（1979—2001年）

自1979年中美簽署科技合作協(xié)定，兩國科技關(guān)系就步入蓬勃發(fā)展的新階段。這一時期，中美科技關(guān)系快速升溫，美國政府逐步加大對華科技交往力度，從展開科技援助發(fā)展至全面促進(jìn)科技合作。一方面，雙方在科技合作協(xié)定下簽署了近50個子協(xié)定，促進(jìn)了各個領(lǐng)域的科技交往。這些子協(xié)定覆蓋了能源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通、水利、醫(yī)藥衛(wèi)生、海洋、大氣、地震、測繪、計量和標(biāo)準(zhǔn)、民用核技術(shù)與核安全、高能物理、材料科學(xué)和工程計量科學(xué)等領(lǐng)域。另一方面，美國政府總體上逐步放寬對華技術(shù)出口管制。1970年代初尼克松總統(tǒng)訪華后，美國將對中國出口管制國別分組調(diào)整為Y組，允許美國公民和機(jī)構(gòu)向中國出口非戰(zhàn)略物資；1980年美國將對中國出口管制國別組調(diào)整為P組，允許向中國出口軍民兩用技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品；里根政府上臺后，美國政府繼續(xù)放寬對中國的出口管制，甚至允許對中國出口軍用品；直至老布什政府時期，受一些事件影響，美國政府重新收緊對華出口管制。

（二）對華引導(dǎo)規(guī)制階段（2001—2017年）

2001年中國加入WTO之后，美國對華科技政策呈現(xiàn)出“引導(dǎo)”和“規(guī)制”的特征。一是隨著兩國科技交往的深入，美國開始要求在雙邊合作中獲得更多的回報。在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話中，美國針對中國的高技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購等問題不斷施加壓力。二是WTO為美國借助國際規(guī)則實(shí)施對華科技“引導(dǎo)”和“規(guī)制”提供了平臺。2001—2017年，在美國訴中國案件中，有9起案件涉及科技創(chuàng)新政策（黃寧、陳寶明、丁明磊，2019）。其中包括高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠、生產(chǎn)補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼以及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等。三是中國科技競爭力的快速提升開始引起美國的憂慮與不安，但美國對華科技政策還保持了原有的建制化思路和政策慣性。這一時期，美國開始主動強(qiáng)化對華出口管制，嚴(yán)厲控制對華出口導(dǎo)彈技術(shù)，限制所有衛(wèi)星設(shè)計領(lǐng)域技術(shù)對華出口，規(guī)定所有出口到中國的商品和技術(shù)最終用途不能用于軍工等。

（三）對華競爭對抗階段（2017年至今）

特朗普政府上臺后，對華貿(mào)易摩擦逐漸蔓延至科技領(lǐng)域。而對華科技打壓最終在美國兩黨達(dá)成了共識。美國對華科技政策進(jìn)入競爭對抗階段。近年來美國政府不斷加強(qiáng)對華科技遏制。一是中斷了政府層面的中美科技對話渠道。自2017年之后，中美科技合作聯(lián)委會就未再召開。二是史無前例地增加了對華技術(shù)出口管制的頻率與范圍。僅2021年，美國商務(wù)部就將82個中國企業(yè)或機(jī)構(gòu)加入實(shí)體清單，涉及半導(dǎo)體、計算機(jī)、生物技術(shù)、光伏等領(lǐng)域。截至2022年1月，實(shí)體清單中的中國實(shí)體和個人已經(jīng)達(dá)到465個（任清、程爽、霍凝馨，2022）。三是對中美研發(fā)合作與人才交流設(shè)置障礙。包括禁止部分公共科研機(jī)構(gòu)的雇員與接受資助的研究人員參與中國的人才計劃等。此外，美國政府還頻頻針對與中國有合作關(guān)系的華人科學(xué)家采取司法行動，制造“寒蟬效應(yīng)”。美國參議院通過的《2021年美國創(chuàng)新和競爭法案》與眾議院通過的《2022年美國競爭法案》表明，競爭與對抗已經(jīng)成為美國對華科技政策的主線。

二、推動美國對華科技政策演變的主要因素

（一）科技安全觀的轉(zhuǎn)變

安全觀既是一個國家安全管理思想的集聚化表現(xiàn)，也是確定其國家戰(zhàn)略方針的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)?？萍及踩^是國家科技層面安全思維的系統(tǒng)體現(xiàn)，是影響國家科技戰(zhàn)略方向和國家對外科技政策的核心要素?？萍及踩^可分為合作型安全觀和沖突型安全觀。合作型安全觀指國家主體判斷其內(nèi)外形勢相對安全，其主要目的是維持其安全狀態(tài)，安全合作的科技政策會成為維護(hù)國家安全的主要手段。沖突型安全觀指國家主體判斷其內(nèi)外形勢處于危機(jī)狀態(tài)，主要目的是消除危機(jī)因素，而其主要的科技戰(zhàn)略方向是識別、界定和遏制外部威脅。

雖然美國在科技實(shí)力方面仍然占據(jù)領(lǐng)先地位，但近年中美科技差距的迅速縮小推動了美國科技安全觀的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國內(nèi)機(jī)構(gòu)的測算，2004年中美兩國科技競爭力指數(shù)分別為0.061和0.627，截至2016年中美兩國科技競爭力指數(shù)分別為0.494和0.798（杜德斌、段德忠、夏啟繁，2019）。在世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)排名中，中國與美國的差距從2012年的24位縮小到2021年的9位。根據(jù)Web of Science數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，中國發(fā)表的SCI論文在連續(xù)十年居全球第二位后，在2021年反超美國，占據(jù)全球第一的位置。與之對應(yīng)的是，美國對華科技安全觀從合作型轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突型。2021年拜登政府上臺后發(fā)布的《國家安全臨時戰(zhàn)略方針》認(rèn)為，中國是“唯一有能力構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的競爭對手”，同時指出，世界大國正在競相開發(fā)和部署新興技術(shù)，而“這些技術(shù)可能會影響各國之間的經(jīng)濟(jì)和軍事平衡”。

（二）國際格局的調(diào)整

在冷戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)的擴(kuò)張政策是威脅美國安全利益的最重要因素。美國政府意識到需要廣泛聯(lián)合國際力量應(yīng)對與蘇聯(lián)的軍事競爭，無論從全球戰(zhàn)略角度還是長期利益角度，都有必要進(jìn)一步調(diào)整對華戰(zhàn)略。在科技領(lǐng)域，加強(qiáng)中美科技合作、鼓勵對華技術(shù)轉(zhuǎn)讓的溫和政策成為其必然選擇。

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體，美國的主要外部威脅消失，并在較長一段時間內(nèi)維持了全球霸權(quán)地位。在此期間，中國的綜合國力雖然快速提升，但與美國之間還存在巨大差距。美國仍將中國視為重要的合作方，并試圖通過接觸政策引導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)與科技體制向更加市場化、自由化的方向轉(zhuǎn)變。

但在2008年金融危機(jī)以后，國際格局和力量對比的“東升西降”成為一種趨勢性變化。中美之間開始出現(xiàn)越來越多的區(qū)域性競爭，甚至全球性競爭。中美博弈也不再僅僅關(guān)注傳統(tǒng)的軍事或外交領(lǐng)域，而是逐漸擴(kuò)展到涵蓋經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治和意識形態(tài)等方面的多領(lǐng)域競爭（Aaron Friedberg，2022）。

特朗普政府時期，美國對中美之間實(shí)力差距的持續(xù)縮小產(chǎn)生了過度反應(yīng)，加大了對中美在各方面進(jìn)行接觸的限制。拜登政府上臺之后，仍然在整體上延續(xù)了將中國視為重要競爭對手的戰(zhàn)略認(rèn)知，從而維持了對華強(qiáng)硬立場。而2022年4月俄烏沖突進(jìn)一步擾亂了國際格局，在一定程度上加劇了中美之間在地緣政治和意識形態(tài)等方面的對立。美國對華科技政策也不可避免地被裹挾其中，對華科技遏制與對抗因素進(jìn)一步顯性化。

（三）美國國內(nèi)形勢的變化

美國國內(nèi)各利益集團(tuán)一直是影響政府對外決策的重要力量。一方面，美國政府在制定和實(shí)施對外政策時，原本就要考慮對國內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)、階層和地區(qū)利益的影響。另一方面，各利益集團(tuán)也可以通過游說的方式對美國政府具體的對外政策施加影響。例如，傳統(tǒng)上，工商業(yè)團(tuán)體希望在中國獲得更高的市場準(zhǔn)入，并利用中國相對廉價的勞動力等要素，而勞工團(tuán)體則往往反對更深度的經(jīng)濟(jì)融合。

在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，工商業(yè)團(tuán)體在影響美國政府對外政策方面取得了更大的影響力，間接推動了中美更緊密的經(jīng)濟(jì)融合與科技合作。但在特朗普政府上臺后，受領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政風(fēng)格的影響，美國工商業(yè)團(tuán)體傳統(tǒng)的游說渠道被阻斷，推動中美經(jīng)濟(jì)與科技合作的聲音減弱甚至消失。再加上中國國內(nèi)本土企業(yè)的崛起、勞動力等要素成本的上升，美國工商業(yè)團(tuán)體在中國獲得超額利潤的空間受到多重擠壓。這使得工商業(yè)團(tuán)體既失去了推動中美合作的渠道，也缺乏推動中美合作的意愿。與此同時，美國戰(zhàn)略界從更長遠(yuǎn)的競爭視角觀察中美關(guān)系，對美國長期戰(zhàn)略利益的重視超過了工商業(yè)對自身短期商業(yè)利益的考慮。美國對華接觸失敗論、主張對華強(qiáng)硬論等觀點(diǎn)逐步在美國取得了輿論共識。在這種基本共識之下，美國對華科技政策轉(zhuǎn)向競爭與對抗就是必然的。

三、結(jié)語與建議

科技先發(fā)優(yōu)勢是美國保持經(jīng)濟(jì)繁榮和強(qiáng)大綜合實(shí)力的重要根基。自二戰(zhàn)結(jié)束以來，歷任美國總統(tǒng)都將科技發(fā)展視為本國的優(yōu)先策略，并多次針對潛在的競爭者調(diào)整對外科技政策。國際格局、美國國內(nèi)形勢及其科技安全觀相互作用，共同影響著對華科技政策的走向。未來較長一段時間內(nèi)，美國很可能會保持對華科技競爭與對抗的主線，同時采取更精準(zhǔn)的科技遏制措施，以最大限度減少對自身的損害。中國對此應(yīng)做長遠(yuǎn)打算。

第一，深耕基礎(chǔ)科研領(lǐng)域，以“冷板凳”心態(tài)攻堅關(guān)鍵核心技術(shù)。面對美國政府試圖建立科技聯(lián)盟以遏制中國的態(tài)勢，中國在一定程度上面臨關(guān)鍵核心技術(shù)與西方脫鉤的風(fēng)險，在半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中所處的地位也存在不確定性。高端芯片這類極度精細(xì)、復(fù)雜的制造技術(shù)，需要長期投入和反復(fù)試驗(yàn)來進(jìn)行追趕，很難實(shí)現(xiàn)“彎道超車”（胡偉武，2022）。對此，中國應(yīng)以“冷板凳”心態(tài)保持對關(guān)鍵核心技術(shù)的長期基礎(chǔ)科研投入，逐步解決“卡脖子”問題和“競爭護(hù)城河”問題。

第二，求同存異，打造“競合同在”的中美科技關(guān)系。一方面要強(qiáng)化中美科技合作互惠關(guān)系。進(jìn)一步擴(kuò)大高技術(shù)外資準(zhǔn)入，鼓勵和吸引美對華高技術(shù)投資，大力提升美高技術(shù)企業(yè)對華依賴。著重與佛羅里達(dá)、賓夕法尼亞、佐治亞、密歇根等美國搖擺州發(fā)展科技經(jīng)濟(jì)合作與人文交流關(guān)系。另一方面嘗試與美協(xié)商確定高技術(shù)領(lǐng)域的競合邊界，澄清“國家安全”界限，為中美在非安全領(lǐng)域開展科技合作交流創(chuàng)造空間。

第三，借中歐CAI（《中歐全面投資協(xié)定》）和RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）構(gòu)筑中國“科技后院”。歐盟、日韓與東盟，既可能是幫助美國構(gòu)建遏華科技聯(lián)盟的最重要第三方力量，也可能是幫助中國突破美國科技封鎖的最重要第三方力量。中國應(yīng)著眼長遠(yuǎn)利益，以經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域更大力度的互惠融合，確保歐盟、日韓與東盟不在中美科技關(guān)系中“選邊站”。并可探索通過中歐CAI與RCEP發(fā)起和參與區(qū)域科技治理，推動區(qū)域內(nèi)科技規(guī)則與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對接，以“經(jīng)貿(mào)掛鉤”防范“科技脫鉤”。