體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理：理論闡釋、實踐偏差與矯正機(jī)制
——以京津冀為例

高奎亭，陳家起，李樂虎

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展相繼提升為國家戰(zhàn)略，以城市群協(xié)同為主導(dǎo)的社會治理形態(tài)已成為我國社會發(fā)展的重要動力源。其實質(zhì)是各參與主體在共同利益下進(jìn)行的跨域協(xié)同治理。伴隨城市群協(xié)同治理的逐步深入，區(qū)域體育公共資源約束與非均衡發(fā)展問題凸顯。然而，我國有待建立與城市群協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略相契合的跨域體育公共服務(wù)協(xié)同治理體系，治理方式的碎片化不利于城市群體育公共服務(wù)的可持續(xù)供給。本研究在國家體育治理能力現(xiàn)代化情境下，基于新區(qū)域主義理論的理念，提出并建構(gòu)了城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理模式，以此鏡檢京津冀體育公共服務(wù)協(xié)同治理實踐，探尋當(dāng)前我國城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的實踐偏差與成因，最后從制度完善角度提出矯正實踐偏差的機(jī)制。

1 理論闡釋：核心概念、治理模式與時代價值

1.1 對新區(qū)域主義治理理念的認(rèn)識

協(xié)同治理作為一種新的公共治理模式，源于西方國家的政府失靈、市場失靈以及層級制度繁多誘發(fā)的治理危機(jī)。為了應(yīng)對市場失靈后政府相繼失靈的公共利益實現(xiàn)問題，公共治理理論在繼承和超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理范式的基礎(chǔ)上得以興起與發(fā)展（胡大偉，2012）。面對大都市區(qū)域如何更高質(zhì)量發(fā)展的研究命題，理論界經(jīng)歷了區(qū)域主義理論研究的新舊交替。大都市區(qū)政府向大都市區(qū)治理理念的轉(zhuǎn)換，代表著新、舊區(qū)域主義治理理念的演進(jìn)（圖1）。舊區(qū)域主義立足改革傳統(tǒng)和公共選擇視角的結(jié)構(gòu)性改革，強調(diào)“新的政府結(jié)構(gòu)的形成”，沒有擺脫傳統(tǒng)屬地治理的思維。興起于20世紀(jì)90年代的新區(qū)域主義理論融入創(chuàng)新理念，強調(diào)在相關(guān)主體之間建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制以提高區(qū)域性競爭力。其超越了屬地治理范疇，但并非試圖建立一個從事區(qū)域治理的政府，而是期望在大都市區(qū)建立一種推動地方政府自愿合作的方法（張緊跟，2010），著眼于解決提升多個行政區(qū)劃范圍內(nèi)資源的合理流動與充分利用，避免資源浪費與重復(fù)投入的區(qū)域發(fā)展問題。新區(qū)域主義理論強調(diào)區(qū)域成員為了共同利益自發(fā)組成區(qū)域聯(lián)盟，重視“國家-市場-社會-公眾”構(gòu)成的多元行為主體，從而更好地解決垂直大都市政府體系無法有效運作的城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題（張樹劍等，2020）。協(xié)同治理是新區(qū)域主義理論研究的焦點，其不再聚焦行政區(qū)劃問題，轉(zhuǎn)而強調(diào)地方政府間協(xié)商與合作對于區(qū)域發(fā)展的重要性，倡導(dǎo)構(gòu)建多方主體參與的協(xié)作機(jī)制，地方政府之間通過協(xié)商、對話、談判集聚共識，形成集體規(guī)則，采取協(xié)同行動（Ansell et al.，2008），為新時代城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理實踐提供了理論支撐。

圖1 區(qū)域協(xié)同發(fā)展新、舊區(qū)域主義治理理念演進(jìn)示意圖Figure 1. The Evolution of New and Old Regionalism Governance Concepts in Regional Collaborative Development

1.2 “跨域協(xié)同治理”概念辨析

目前，“協(xié)同治理”已成為學(xué)術(shù)研究中的高頻詞匯。協(xié)同治理旨在達(dá)成某項公共利益目標(biāo)，通過政府內(nèi)部不同部門的垂直或水平協(xié)作，政府與企業(yè)、社會組織、社會公眾之間以互動、協(xié)作、共贏為愿景，通過彼此間的協(xié)商互動、信息共享、資源共用，實現(xiàn)優(yōu)勢互補的治理體系。

協(xié)同治理與當(dāng)前學(xué)術(shù)研究中的合作治理、網(wǎng)格化治理在治理理念上存有共同之處：三者均主張治理主體的多元化、治理權(quán)力的分散化，以實現(xiàn)治理目標(biāo)的互益共贏。但是在具體治理范疇與治理機(jī)制上，三者又存在明顯區(qū)別：合作治理僅限于應(yīng)對政府與非政府之間的關(guān)系，在公共部門之間或非政府組織之間進(jìn)行的活動都不屬于合作治理的范疇（顏佳華等，2015）；網(wǎng)格化治理倡導(dǎo)通過區(qū)域基層網(wǎng)格單元的劃分，將治理權(quán)力向基層政權(quán)組織轉(zhuǎn)移，借助基層政權(quán)組織的扁平化達(dá)到治理目的，其實質(zhì)依然是自上而下的科層制行政治理；協(xié)同治理強調(diào)的是政府主導(dǎo)下的多元參與主體的平等參與以及主體間集體行動的協(xié)調(diào)有序，重視協(xié)商、倡導(dǎo)民主，實質(zhì)是用平行分權(quán)的治理思維破除垂直集權(quán)式治理形態(tài)，避免政府單一主體治理造成的公共服務(wù)治理困境。跨域協(xié)同治理是在協(xié)同治理基礎(chǔ)上，引入“跨行政區(qū)”這一變量，倡導(dǎo)協(xié)同治理參與主體間以協(xié)商民主為價值取向的跨行政區(qū)協(xié)同行動。

1.3 城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理模式與特征

作為公共物品的體育公共服務(wù)，具有跨域服務(wù)的連續(xù)性，使得跨域協(xié)同治理成為可能。伴隨國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提升，以及“后奧運”效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)，社會公眾的體育健身理念發(fā)生改變。在當(dāng)前便利的交通移動基礎(chǔ)上，社會公眾的體育公共服務(wù)需求超出行政區(qū)劃邊界，突破了行政區(qū)劃的管理權(quán)限。加之行政區(qū)劃內(nèi)體育公共服務(wù)資源的稀缺性迫使區(qū)域間的依賴性增強，以屬地為主的體育公共服務(wù)治理模式在當(dāng)前體育公共服務(wù)跨域性需求特征面前亟需完善。

以政府、市場、體育社會組織與社會公眾等多元主體平等互動的跨域協(xié)同治理模式倡導(dǎo)各參與主體的平等地位，契合政府滿足社會公眾體育公共服務(wù)需求的服務(wù)型導(dǎo)向。體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理結(jié)構(gòu)以體育公共資源為紐帶，以政府、企業(yè)、體育社會組織、社會公眾、第三方機(jī)構(gòu)等參與者平等協(xié)商共治為原則，既有橫向協(xié)作又有縱向協(xié)同，表現(xiàn)為一種多元主體參與、多層嵌套交流的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)形態(tài)（圖2），旨在通過相關(guān)政策措施的推行，實現(xiàn)體育公共服務(wù)資源跨區(qū)域合理配置，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)相關(guān)者通過締結(jié)伙伴關(guān)系達(dá)成協(xié)同治理共識，實現(xiàn)區(qū)域體育公共服務(wù)資源的規(guī)模效益，從而解決外部性、跨域性的多樣化體育公共服務(wù)需求問題。

圖2 城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理模式示意圖Figure 2. Cross Domain Collaborative Governance Model of Sports Public Service in Urban Agglomeration

城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理模式的主要特征：1）治理主體多元化?？缬騾f(xié)同治理區(qū)別于基于政府權(quán)力的垂直治理，其不僅表現(xiàn)為行政區(qū)劃內(nèi)地方政府、體育社會組織、企業(yè)、社會媒體與公眾等綜合性治理體系，還表現(xiàn)為跨區(qū)域主體共同參與治理，由政府單一主體垂直集權(quán)的治理思維轉(zhuǎn)向多元主體平行分權(quán)治理。2）治理手段彈性化。體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理強調(diào)治理主體間的相互信任與協(xié)作，倡導(dǎo)治理主體間通過持續(xù)的互動、協(xié)商、反饋等柔性手段，達(dá)成互利多贏的協(xié)同方案，激發(fā)主體的主動參與動機(jī)。3）治理過程跨域協(xié)調(diào)聯(lián)動。跨域協(xié)同治理是區(qū)域內(nèi)政府、體育社會組織、企業(yè)、社會媒體與公眾間相互支持和相互監(jiān)督以及協(xié)調(diào)聯(lián)動參與的過程，政府與區(qū)域內(nèi)其他相關(guān)者將采取雙向多維的協(xié)同、反饋來消除單一主體治理失靈的風(fēng)險。4）治理信息互聯(lián)共享?？缬騾f(xié)同治理強調(diào)跨區(qū)域、跨部門、跨主體的信息互聯(lián)共享，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各參與主體的互動溝通，整合區(qū)域內(nèi)有限的體育公共資源并進(jìn)行統(tǒng)籌配置，提高區(qū)域內(nèi)體育公共資源的利用率。5）治理目標(biāo)追求持續(xù)共贏。治理目標(biāo)的共贏是區(qū)域間協(xié)同治理得以展開的前提，因此共贏成為各主體參與公共事務(wù)治理的動力源泉（田千山，2013）。

1.4 城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的動因分析

1.4.1 推進(jìn)公民社會建設(shè)不可或缺的手段

公民社會突出公民的自主性，強調(diào)社會組織發(fā)揮作用，有賴于“國家-社會-個人”的三元有機(jī)結(jié)合，同時也是體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的內(nèi)在本質(zhì)。城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理有賴于市場、體育社會組織、社會公眾等社會力量廣泛和自愿的協(xié)作，通過主體間協(xié)商民主的方式，讓社會力量參與到體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理相關(guān)決策與實踐中，保障其權(quán)利的行使，并將社會力量合理、可行的意愿融入集體決策和實踐當(dāng)中，提高決策的準(zhǔn)確性和執(zhí)行力。其實質(zhì)是國家權(quán)力的社會回歸。換言之，沒有社會力量的積極參與，就沒有跨域協(xié)同治理，廣泛的社會參與是以公民社會的形式表現(xiàn)出來的?？梢姡谀繕?biāo)、理念和實踐路徑上，公民社會與體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理高度契合、相互支持。

1.4.2 應(yīng)對體育公共服務(wù)跨域性日顯的必然之選

步入后工業(yè)化與信息化時代，人們的生活水平不斷提高，交通一體化進(jìn)程不斷提速，區(qū)域間人口流動的速度、頻率逐步加快。《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，2015年我國流動人口規(guī)模達(dá)到近2.5億，占總?cè)丝诒壤慕?0%。有研究指出，京津冀地區(qū)2000—2015年人口跨越行政界限自由流動規(guī)模逐年增大，人口流動頻率逐年提升，三地間基本保持相對平衡的態(tài)勢（梁林等，2019；孫桂平等，2019）。區(qū)域間人口的頻繁流動、社會公共需求的日趨提高以及屬地體育公共服務(wù)存在的供需矛盾，使得社會公眾體育公共服務(wù)需求超出了行政區(qū)劃的邊界，突破了行政區(qū)劃的管理權(quán)限，隸屬單一屬地供給的體育公共服務(wù)愈發(fā)凸顯出外部化和無邊界化。以空間溢出和空間關(guān)聯(lián)為特點的體育公共服務(wù)跨域性特征比以往任何時候表現(xiàn)得都更為突出。作為屬地治理的組織界限變得日益模糊，其必須通過多個省域間建立相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制進(jìn)行跨域治理（馬德浩，2019）。打破分割式治理模式，強化跨域協(xié)同，成為區(qū)域間體育公共服務(wù)治理的必然選擇。

1.4.3 響應(yīng)體育治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義

體育公共資源橫跨不同行政區(qū)劃地域空間，加之區(qū)域內(nèi)體育公共資源的稀缺性，迫使區(qū)域間的依賴性增強，跨域協(xié)同治理成為破解區(qū)域體育公共服務(wù)資源短缺的應(yīng)然選擇。跨域協(xié)同治理能夠?qū)⒄?、企業(yè)、體育社會組織、社會公眾等多元主體跨域聯(lián)結(jié)起來，實現(xiàn)主體、資源、利益的多元整合，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為配合、體育社會組織為紐帶、社會公眾廣泛參與的協(xié)同治理格局。它使各治理主體在參與治理的過程中充分合作，以互動、協(xié)作、共贏為愿景，從而實現(xiàn)治理效率的協(xié)同增效（臧雷振等，2018），契合國家體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新性訴求?？梢姡缬騾f(xié)同治理能力已成為衡量國家體育治理現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)，是未來體育公共治理的核心議題。

2 實踐偏差：京津冀區(qū)域?qū)嵺`的表征、本質(zhì)與成因

2.1 京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的實踐表征

2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，正式將“京津冀協(xié)同發(fā)展”上升為國家戰(zhàn)略。綱要的頒布實施正式啟動京津冀三地“攜手推進(jìn)、協(xié)同治理”。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略不斷落實推進(jìn)，作為協(xié)同發(fā)展重要組成部分的體育公共服務(wù)協(xié)同治理也在不斷升級、提速?？紤]到近年來京津冀籌備2022年北京冬奧會、兌現(xiàn)“3億人上冰雪”的目標(biāo)，冰雪體育公共服務(wù)是京津冀區(qū)域協(xié)同治理較為典型的領(lǐng)域。本研究重點調(diào)研冰雪體育公共服務(wù)協(xié)同治理現(xiàn)狀，以反饋京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理現(xiàn)狀。通過對京津冀地方政府體育部門工作人員和部分體育社會組織負(fù)責(zé)人的訪談反饋，對照體育公共服務(wù)跨域協(xié)同的基本模式，當(dāng)前京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的具體表征體現(xiàn)為：1）治理主體單一。當(dāng)前，政府相關(guān)部門在京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理中的主體地位突出，亟待完善跨域協(xié)同治理強調(diào)的多元化主體。調(diào)查統(tǒng)計顯示，2015—2019年，三地冰雪體育公共服務(wù)協(xié)同治理的主體多為地方各級人民政府、體育局或旅游局等政府相關(guān)部門，有非政府組織參與治理的不足1/5（19.05%）。即使有非政府組織的參與，也均為在政府組織的資金支持下的聯(lián)合主辦，尚未真正發(fā)揮獨立的治理主體角色。2）治理手段行政化明顯。京津冀涉及區(qū)域范圍較廣，跨域協(xié)同治理存有難度，致使體育企業(yè)、體育社會力量主動參與的積極性不高。調(diào)研顯示，目前京津冀跨域協(xié)同治理內(nèi)容幾乎均由政府抉擇，由政府相關(guān)部門發(fā)起并通過行政公函聯(lián)絡(luò)其他省域進(jìn)行宣傳、策劃，待活動成熟時交由地方體育場館、組織承接舉辦。可見，當(dāng)前京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理中各主體間的互動、協(xié)商、反饋尚未被引入治理之內(nèi)。3）治理過程跨域聯(lián)動不足。調(diào)研顯示，各項活動的主辦單位多為各行政區(qū)劃內(nèi)的獨立組織操作，由三地協(xié)同組織的僅占23.8%，足見跨域協(xié)同治理仍未擺脫屬地治理的范疇。雖然三地間建立起了一定的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，但是市場參與有限。在具體治理中，除了三地各級政府府際間以會議、協(xié)議為主的協(xié)商互動之外，體育社會組織和企業(yè)等參與主體間的溝通、交流、互動，以及區(qū)劃間的聯(lián)動有待加強。作為享有主要利益的社會公眾亦尚未被有效吸納進(jìn)政策決策、治理供給之內(nèi)，三地間的體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理多元主體協(xié)同聯(lián)動機(jī)制尚待建立健全。4）治理信息共享程度較低。當(dāng)前，京津冀體育公共服務(wù)治理信息共享渠道十分有限。雖然2019年4月三地共建的京津冀體育產(chǎn)業(yè)資源交易平臺正式上線，但是該平臺以優(yōu)化市場環(huán)境、價格發(fā)現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)孵化功能為主，旨在加強體育產(chǎn)業(yè)的交流合作，有關(guān)體育公共服務(wù)方面的信息功能有待完善。此外，三地體育局官方網(wǎng)站獨立運維，對推進(jìn)三地協(xié)同治理更關(guān)鍵的場館分布、服務(wù)介紹、資源數(shù)量、群體健身活動、治理需求、協(xié)同進(jìn)展等核心信息及專門鏈接缺失，賽事活動信息分散在“工作動態(tài)”欄目之內(nèi)。5）治理目標(biāo)未超越“金牌思維”。訪談以及文本資料反饋，當(dāng)前京津冀協(xié)同舉辦的全民賽事活動集中在競技體育的小眾群體范圍內(nèi)，普遍面向三地社會公眾的全民健身政策文本、資金投入以及體質(zhì)健康監(jiān)測、體育健身技能培訓(xùn)、體育健康知識講座、全民體育賽事活動等不足。調(diào)研顯示，目前活動內(nèi)容多為群眾基礎(chǔ)薄弱的冷門項目（冰蹴球、冰壺、雪地馬術(shù)、越野滑雪等），參與人數(shù)有限。如此，需進(jìn)一步堅持體育公共服務(wù)供給滿足社會公眾普遍性需求的方向。

2.2 京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的內(nèi)在本質(zhì)

從當(dāng)前京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的整體進(jìn)程與上述表征來看，其多為政府行政強制推進(jìn)，政府之外的參與主體被動參與，動力不足，參與方式與路徑十分有限。其實質(zhì)是一種以政府單主體參與推進(jìn)為主要特征的任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理（圖3）：三地政府通過區(qū)域間政府會議協(xié)商推動等手段，圍繞區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同治理協(xié)商約定各行政區(qū)劃范圍內(nèi)的服務(wù)供給任務(wù)，并作為任務(wù)的主要推進(jìn)主體再次以行政命令部署任務(wù)安排，通過投資補助交由各行政區(qū)劃范圍內(nèi)的體育社會組織或企業(yè)操作落實，向區(qū)域范圍內(nèi)的社會公眾供給。

圖3 京津冀體育公共服務(wù)任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理示意圖Figure 3. “Task Driven”Collaborative Governance of Beijing-Tianjin-Hebei Sports Public Service

不可否認(rèn)，跨域協(xié)同治理具有階段性。在起步階段，作為公共利益性產(chǎn)品的體育公共服務(wù)治理存在市場失靈現(xiàn)象在所難免，加之跨域協(xié)同治理交易成本的存在，其往往需要政府相關(guān)部門的介入。任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理啟動快，行動效率高，短期內(nèi)效果明顯。但是隨著協(xié)同治理的深入，單純依賴行政手段推進(jìn)，其弊端日漸凸顯。對京津冀的調(diào)研顯示，其舉辦的各類區(qū)域性群眾體育活動多表現(xiàn)為一次性、臨時性舉辦特征。同時，任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理對區(qū)域內(nèi)社會公眾的體育公共服務(wù)需求回應(yīng)不足，忽視了市場機(jī)制，企業(yè)及社會組織等社會力量不能主動參與，過度依賴政府管制性政策推進(jìn)，造成對政府權(quán)力推進(jìn)的路徑依賴。最終使區(qū)域協(xié)同治理可持續(xù)性動力不足。此外，任務(wù)驅(qū)動對非政府組織、企業(yè)、社會公眾難以維持，過多采用行政調(diào)控手段可能帶來反調(diào)控效應(yīng)，造成治理結(jié)果反彈，存在增加后續(xù)治理成本的風(fēng)險。

2.3 京津冀任務(wù)驅(qū)動式跨域協(xié)同治理的致因分析

2.3.1 屬地治理根深蒂固，權(quán)力分享實現(xiàn)困難

跨域協(xié)同治理要求治理權(quán)力在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行廣泛的多元化配置。然而，當(dāng)前我國現(xiàn)行法律對于地方體育治理采取屬地治理原則。雖然其在調(diào)動地方政府的積極性、強化治理主體責(zé)任方面有著不可替代的作用，但是在區(qū)域協(xié)同治理實踐需求下尚需完善明確的法律依據(jù)。加之三地間的橫向?qū)Ρ炔┺模鞯卣嚓P(guān)部門在政策制定與執(zhí)行中局限于轄區(qū)內(nèi)的體育公共事務(wù)，如天津市體育局發(fā)布了《天津市關(guān)于推進(jìn)體育強市建設(shè)的實施意見》，北京市、河北省也分別提出建設(shè)“體育強市”“體育強省”的發(fā)展目標(biāo)。如此將無法形成整個區(qū)域范圍內(nèi)的系統(tǒng)性政策聯(lián)動機(jī)制。此外，目前京津冀缺乏統(tǒng)一的績效考核與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，競爭大于合作的零和博弈思維導(dǎo)致地方政府相關(guān)部門將秉承經(jīng)濟(jì)人的有限理性，在涉及區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同治理時往往源于體育公共產(chǎn)品的公共性，不愿選擇率先或獨自承擔(dān)協(xié)同治理成本。

2.3.2 社會力量參與不足，跨域治理合力難以形成

區(qū)域范圍內(nèi)平等開放的多元主體參與是確?？缬騾f(xié)同治理有效性的必要前提。然而，當(dāng)前京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理突出表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的治理格局，與跨域協(xié)同治理的平等、協(xié)商、共治的要求尚存差距。市場力量參與公共服務(wù)供給是其履行社會責(zé)任的表現(xiàn)，履行社會責(zé)任并非一定會給市場帶來負(fù)擔(dān)，反而能促使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長。但是，當(dāng)前京津冀體育企業(yè)自身發(fā)展均處于爬坡期，而體育公共服務(wù)投入大、產(chǎn)業(yè)回報周期長，決定了市場力量、民間資本參與體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的動力不足。黨的十九大報告指出，“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，在體育公共服務(wù)供給領(lǐng)域，體育社會組織與政府、市場組織鼎足而立，被寄予厚望。然而，據(jù)不完全統(tǒng)計，京津冀地區(qū)共有各級各類體育社團(tuán)近600家，這些社團(tuán)除了每年舉辦固定的幾次活動外，大多是“僵尸社團(tuán)”（李燕，2016），且當(dāng)前體育社會組織承接服務(wù)能力、溝通協(xié)調(diào)能力和組織合作能力等發(fā)育不足（杜梅等，2019）。加之企業(yè)與體育社會組織在資源、制度支持等方面對政府的依賴性較強，其表現(xiàn)出明顯的弱主體性，導(dǎo)致多元主體平等互動的協(xié)同治理合力難以形成，進(jìn)一步促生京津冀任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理的特征。

2.3.3 跨域協(xié)商渠道缺失，主體間溝通梗阻

多元主體平等協(xié)商參與是跨域協(xié)同治理的突出特征之一。然而，當(dāng)前在京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理過程中，多元主體間的信息共享平臺尚未建立。政府承擔(dān)了社會力量和社會公眾的職責(zé)，社會力量、社會公眾治理意愿的引導(dǎo)和回應(yīng)有待加強，也是造成當(dāng)前任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理的重要原因。政府將與其他參與主體間的合作伙伴關(guān)系變?yōu)槊钆c服從的行政隸屬關(guān)系。政府干預(yù)的范圍超出政策引導(dǎo)、資源協(xié)調(diào)、宣傳培育及法律監(jiān)督等職責(zé)范疇，介入包括服務(wù)項目的決策、供給對象的指定等協(xié)同治理的各個環(huán)節(jié)，陷入直接供給的藩籬。

2.3.4 主體間信息共享失靈，誘發(fā)信任危機(jī)

信息資源是各參與主體間互信互任、主動參與協(xié)同治理的紐帶，是實現(xiàn)體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的基礎(chǔ)性資源。京津冀體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理涵蓋多個省市、多類參與主體，各參與主體又分不同的層次，同時涉及人才、場地設(shè)施、信息、培訓(xùn)、交通、旅游、宣傳等許多方面（高奎亭等，2018），協(xié)同范圍廣、難度大。信任是多元主體有效參與跨域協(xié)同治理的前提條件（弗朗西斯·福山，2001）。就目前實踐來看，京津冀更多的是一種政府基于會議協(xié)商的非制度化的協(xié)同治理。這種協(xié)同治理在推動交流互動、討論合作及聯(lián)合舉辦賽事活動等層次淺和難度低的項目時能夠發(fā)揮一定的作用，但是涉及體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實行健身一卡通等難度高且復(fù)雜的項目時自驅(qū)力有待加強。加之不同行政區(qū)劃參與主體間面臨著信任危機(jī)，逐漸演化為協(xié)同治理的信任壁壘，目前治理信息不對稱、信息共享有待加強，致使三地間條塊分割、資源分散的狀況未得到有效改善。

3 矯正機(jī)制：以多元主體需求驅(qū)動為核心的機(jī)制體系構(gòu)建

目前，我國城市群體育公共服務(wù)處于政府行政推進(jìn)的低層次任務(wù)驅(qū)動狀態(tài)，歸根結(jié)底在于區(qū)域內(nèi)各主體對于參與區(qū)域性體育公共服務(wù)的內(nèi)生性需求不足，建立以多元主體需求驅(qū)動為核心的跨域協(xié)同治理機(jī)制體系（圖4）成為體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理的當(dāng)務(wù)之急。要想達(dá)成集體行動，需具備認(rèn)知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)、制度約束3個前提條件（曼瑟爾·奧爾森，2017）。

圖4 城市群體育公共服務(wù)需求驅(qū)動式跨域協(xié)同治理機(jī)制示意圖Figure 4. Demand Driven Cross Domain Collaborative Governance Mechanism of Sports Public Service in Urban Agglomeration

3.1 構(gòu)建跨域治理組織協(xié)調(diào)機(jī)制：達(dá)成集體行動共識

為了有效協(xié)調(diào)跨域協(xié)同治理中各參與主體的利益沖突，創(chuàng)設(shè)區(qū)域多元主體間的良性競合關(guān)系，新區(qū)域主義倡導(dǎo)設(shè)置跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。倡導(dǎo)設(shè)置跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并非排斥屬地治理，而是在堅持屬地治理的基礎(chǔ)上推進(jìn)跨域協(xié)同治理，在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌下的跨域協(xié)同治理目標(biāo)達(dá)成和行動實踐還需各地政府相關(guān)部門按照屬地管理原則落實執(zhí)行。該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)由區(qū)域范圍內(nèi)各行政區(qū)的參與主體以解決區(qū)域性體育公共服務(wù)需求問題為目標(biāo)，以創(chuàng)設(shè)區(qū)域內(nèi)各參與主體間的競合關(guān)系為己任，基于共同利益驅(qū)動而建立，著眼于發(fā)揮各地資源優(yōu)勢、共同謀劃區(qū)域體育公共事務(wù)等。其擔(dān)負(fù)著將黨中央、國務(wù)院的政策部署轉(zhuǎn)化為區(qū)域行動方案，召集區(qū)域各參與主體對話協(xié)商、利益分歧磋商、匯聚跨域治理共識，協(xié)調(diào)政策落實與監(jiān)督考核的重任。通過制度化的方式，可對整體跨域協(xié)同治理狀態(tài)進(jìn)行統(tǒng)籌把握和監(jiān)督，著力化解跨域協(xié)同治理中的障礙因素，實現(xiàn)區(qū)域體育公共服務(wù)資源的跨域配置，推動形成以地方各級政府為主導(dǎo)、企業(yè)為配合、體育社會組織為紐帶、社會公眾廣泛參與的治理組織網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

在建立體育公共服務(wù)跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，力爭做到“二明確、三統(tǒng)一”。1）明確目標(biāo)任務(wù)：科學(xué)論證與制定適合區(qū)域?qū)嶋H的體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)體育公共資源的分布狀況，編制明確的、不同參與主體的權(quán)責(zé)清單和治理進(jìn)度時間表。2）明確職責(zé)分工：合理界定政府與市場、社會的邊界，這是現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)政府的主要區(qū)別，也是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志（婁成武等，2015）。體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理必須要厘清多元主體間的關(guān)系，明確角色與職責(zé)，建立起地方各級政府相關(guān)部門的強制機(jī)制、企業(yè)的市場交換機(jī)制與體育社會組織的志愿服務(wù)機(jī)制交互作用的運行機(jī)制，充分發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢作用，提升治理效率。3）統(tǒng)一政策規(guī)劃：在研究制定“區(qū)域體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，制定促進(jìn)區(qū)域體育企業(yè)參與跨域協(xié)同治理的財稅補貼、公私伙伴PPP（public-private partnership）、信貸支持、特許經(jīng)營等政策制度，調(diào)動企業(yè)參與區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同治理的合作意愿。加大區(qū)域性體育社會組織聯(lián)盟建設(shè)與發(fā)展的政策支持力度，頒布區(qū)域性體育社會組織管理辦法，注重營造區(qū)域性體育社會組織生態(tài)結(jié)構(gòu)中的競爭性，予以區(qū)域體育社會組織更大的自主參與決策權(quán)。4）統(tǒng)一治理資金：統(tǒng)一資金是國際城市群區(qū)域治理通用的做法，如歐盟、俄勒岡等均設(shè)立了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金。可通過政府財政資金、體育福利彩票基金、企業(yè)與社會捐助等方式建立區(qū)域體育公共服務(wù)專項治理共同基金，并配合實行財政轉(zhuǎn)移支付、利益補償?shù)葏^(qū)域制度創(chuàng)新，化解區(qū)域間各參與主體間的信任危機(jī)。5）統(tǒng)一績效評估：廢除屬地行政區(qū)劃評估制度，按照統(tǒng)一規(guī)劃建立一系列區(qū)域內(nèi)共同執(zhí)行的政府行為準(zhǔn)則、市場競爭規(guī)則、體育社會組織發(fā)展制度等，根據(jù)跨域治理目標(biāo)以及權(quán)責(zé)清單，設(shè)計適合不同參與主體的跨域治理績效考核標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一進(jìn)行績效評估。

3.2 構(gòu)建跨域治理協(xié)商決策機(jī)制：搭建集體行動平臺

協(xié)商是跨域協(xié)同治理伙伴關(guān)系建立、確立協(xié)同治理基礎(chǔ)、明確治理目標(biāo)的重要工具，是推進(jìn)跨域協(xié)同治理不可或缺的關(guān)鍵因素。公共領(lǐng)域是交流信息和表達(dá)觀點的網(wǎng)絡(luò)，信息經(jīng)過過濾和綜合，形成與特定公共事務(wù)相關(guān)的信息束（曹煜玲等，2010）。破除任務(wù)驅(qū)動式協(xié)同治理，樹立社會需求為本的服務(wù)理念，建立多元主體平等參與的協(xié)商平臺，根據(jù)活動類型、資源優(yōu)勢等不同條件，以民主協(xié)商合作的形式推進(jìn)主體間的互動與協(xié)同共治。

1）建立跨域協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)平臺。支撐通過大數(shù)據(jù)平臺收集、分析與評估治理信息，為跨域治理協(xié)商決策提供平臺。各參與主體可以自由在該平臺上發(fā)布信息、開展交流活動、詢問政策執(zhí)行進(jìn)展情況、表達(dá)訴求、進(jìn)行監(jiān)督反饋等。同時，在地方各級政府相關(guān)部門的配合下，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時協(xié)調(diào)與處理治理中的矛盾與分歧。2）建立治理信息及時公開機(jī)制。知情權(quán)是社會多元主體參與體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理決策與監(jiān)督的基礎(chǔ)，只有及時公開相關(guān)信息，才能有效避免區(qū)域間治理信息的滯后，使社會力量充分行使參與權(quán)，從而提高參與質(zhì)量。同時，確保社會公眾了解和獲悉公開的內(nèi)容、形式、時間等，從而為參與決策和監(jiān)督創(chuàng)造條件。3）建立主體間跨域治理信息共享機(jī)制。針對信息不對稱以及各參與主體間溝通不暢導(dǎo)致的資源重復(fù)供給與閑置等浪費現(xiàn)象，應(yīng)加強治理信息的共享、治理行為的協(xié)調(diào)聯(lián)動、治理效果的及時反饋。實現(xiàn)信息共享是達(dá)成跨域協(xié)同治理的前提，其能推進(jìn)各參與主體間的互動與合作，進(jìn)而推動實質(zhì)性進(jìn)展。4）建立跨域協(xié)同治理利益訴求表達(dá)機(jī)制。各參與主體的利益訴求是協(xié)同治理決策的依據(jù)，是形成治理合力的關(guān)鍵。在協(xié)商網(wǎng)絡(luò)平臺的基礎(chǔ)上，要拓展利益訴求調(diào)查、熱線、聽證等方式，暢通利益訴求表達(dá)渠道與平臺。5）重視與支持跨域體育公共服務(wù)協(xié)同治理專業(yè)第三方中介組織或民間機(jī)構(gòu)的發(fā)展、培育和壯大，以市場化的手段不斷優(yōu)化其發(fā)展環(huán)境，積極發(fā)揮專業(yè)第三方中介組織或民間機(jī)構(gòu)在治理中的信息收集、治理監(jiān)督與評估作用，為科學(xué)決策提供智慧支撐。此外，跨域協(xié)同治理雖強調(diào)多元主體平等，但并非否認(rèn)政府的主導(dǎo)角色?？紤]到跨域協(xié)同治理起步階段政府主導(dǎo)作用的不可或缺，應(yīng)尤為強調(diào)建立跨區(qū)域、跨部門的主管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席協(xié)商機(jī)制，定期/不定期就區(qū)域政策調(diào)整、推行、監(jiān)督以及區(qū)域協(xié)同資金投入、資源優(yōu)化配置、人員調(diào)配、活動開展等事宜召開協(xié)商會議，理順區(qū)域內(nèi)政府部門間的條塊關(guān)系，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)行政體制自上而下的激勵、約束以及平行關(guān)系間的協(xié)同互動，通過政策創(chuàng)新、制度供給驅(qū)動各轄區(qū)參與主體內(nèi)生體育公共服務(wù)的供給需求，推動做好各轄區(qū)內(nèi)跨域協(xié)同治理的宏觀調(diào)控。

3.3 構(gòu)建跨域治理激勵約束機(jī)制：集體行動的反饋與調(diào)整

體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理亟須構(gòu)建與多元主體需求驅(qū)動式協(xié)同治理相適應(yīng)的激勵與約束機(jī)制，以制度形式推進(jìn)多元主體協(xié)同治理的積極性與有序性。同時，需充分發(fā)揮跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同治理中的協(xié)調(diào)作用，利用上述設(shè)計統(tǒng)一政策、資金與績效評估制度，聯(lián)合地方發(fā)改委、體育局、財政廳等政府相關(guān)部門以及體育企業(yè)、體育社會組織、社會公眾、社會媒體等共同構(gòu)建完善的跨域協(xié)同治理激勵與約束機(jī)制，引領(lǐng)各參與主體基于內(nèi)生發(fā)展需求自愿達(dá)成跨域協(xié)同治理秩序。

1）競爭機(jī)制。競爭機(jī)制是一種優(yōu)勝劣汰機(jī)制，是跨域協(xié)同治理的引擎，關(guān)系到協(xié)同治理的程度。要充分發(fā)揮“統(tǒng)一治理資金”的杠桿作用，構(gòu)建區(qū)域財政協(xié)同預(yù)算-支出體系，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付基金、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府財政資金以及社會公益基金，建立起合理的財政轉(zhuǎn)移支付、利益分配制度；設(shè)立區(qū)域體育公共服務(wù)政府購買資金，由區(qū)域內(nèi)體育企業(yè)、體育社會組織根據(jù)自身優(yōu)勢與掌握的資源進(jìn)行資金申報，跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需根據(jù)申報情況擇優(yōu)立項并撥發(fā)治理資金；設(shè)立區(qū)域體育企業(yè)、區(qū)域體育社會組織服務(wù)等級認(rèn)定以及年檢制度等，形成競爭氛圍，激發(fā)社會力量的參與需求。2）監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是保障，對其他3個機(jī)制起到基礎(chǔ)性保障作用。各參與主體需借助跨域協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)平臺，嚴(yán)格執(zhí)行治理信息及時公開和治理信息共享制度，實時公布與傳遞治理需求、治理進(jìn)度、治理安排、資金使用、活動組織等相關(guān)信息，自覺接受其他主體的監(jiān)督。同時，積極培育和引導(dǎo)第三方評估或監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會媒體參與治理全過程的監(jiān)督與評價，形成自下而上的跨域協(xié)同治理促進(jìn)機(jī)制。3）評估機(jī)制。評估機(jī)制是關(guān)鍵，不僅具有反饋功能，也具備監(jiān)督作用。針對地方各級政府、體育企業(yè)、體育社會組織參與協(xié)同治理的角色定位與職責(zé)，需分門別類建立績效評價標(biāo)準(zhǔn)，將區(qū)域協(xié)同治理政策制度制定、治理信息公開共享、協(xié)商平臺共建、協(xié)同治理財政支出等列為績效考核并上升為一票否決的“硬指標(biāo)”，充分考慮其是否具有開放發(fā)展理念、區(qū)域合作層次與頻率以及能否合理處理區(qū)域利益與局部利益的關(guān)系等，從而以評促改推動跨域協(xié)同不斷走向深入。4）獎懲機(jī)制。獎懲機(jī)制是動力，是其他3個機(jī)制順暢運行的催化劑。綜合依據(jù)所設(shè)立的競爭措施、績效評估結(jié)果以及監(jiān)督反饋信息，對推進(jìn)區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同治理作出突出貢獻(xiàn)的企業(yè)、體育社會組織以及個人予以獎勵或給予政策制度上的支持。如區(qū)域政府購買體育公共服務(wù)、區(qū)域體育社會組織等級評定予以優(yōu)先考慮等。

4 結(jié)語

伴隨我國城市群協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理在政府相關(guān)任務(wù)的推動下，各參與主體形成較為松散的協(xié)同關(guān)系，總體處于同謀思路、共打基礎(chǔ)的起步階段。“十四五”時期，各城市群應(yīng)進(jìn)一步明晰多主體參與角色定位，積極引導(dǎo)社會力量參與，構(gòu)建跨域協(xié)同治理主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與利益協(xié)商平臺，建立激勵與約束機(jī)制，實現(xiàn)跨域協(xié)同治理契約化，共同攜手邁入“攻堅克難、協(xié)同突破”的關(guān)鍵階段，引領(lǐng)城市群體育公共服務(wù)跨域協(xié)同治理由政府任務(wù)驅(qū)動轉(zhuǎn)向多元主體需求驅(qū)動。