論地下水資源保護(hù)與規(guī)制的刑事立法

北京師范大學(xué)珠海分校 邱梅蘭，涂睿

一、地下水資源保護(hù)的問題緣起

近年來，隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的深入，“著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”成了全面建成小康社會(huì)，攜手邁進(jìn)全人類幸福的綠色底色。盡管根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部最新公布的《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》可知，在2020年開展的“碧海2020”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)中，我國地下水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了較好的成效，全國地表優(yōu)良水質(zhì)斷面比例提高到了83.4%（目標(biāo)70%），劣V類水質(zhì)斷面比例也下降到了0.6%（目標(biāo)5%），相較于2019年的總體狀況而言有較大的改善，但不可否認(rèn)的是，地下水資源的拯救保護(hù)行動(dòng)仍舊是迫在眉睫。

通過對(duì)中國裁判文書網(wǎng)的檢索可知，涉及環(huán)境資源保護(hù)的訴訟在2020年有26319起、2021年11629起，而2022年截至檢索之日止有501起。其中，涉及地下水資源濫用、破壞的案件在2020年有254起，2021年有95起，而2022年截至檢索之日止有4起?？梢?，加快對(duì)地下水資源的刑事立法保護(hù)是重要且必要的（見表1）。

表1 環(huán)境資源保護(hù)訴訟與地下水保護(hù)訴訟的對(duì)比表

2021年9月15日，中華人民共和國國務(wù)院第149次常務(wù)會(huì)議通過并頒布了《地下水管理?xiàng)l例》，該條例自2021年12月1日起施行。其作為行政管理?xiàng)l例，雖然在一定程度上打破了《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》等法律的局限，卻并未解決違法行為打擊力度不夠的問題，其第六十二條對(duì)超過限度的違法行為也只是做了個(gè)指引性的規(guī)定，本質(zhì)上并沒有解決破壞水資源入刑的問題?；诖?，本文將從刑事立法保護(hù)的角度切入，探究地下水資源違法犯罪的規(guī)制與保護(hù)。

二、從刑事立法角度對(duì)地下水資源保護(hù)的思考

（一）我國現(xiàn)行刑法缺少對(duì)地下水資源的專項(xiàng)保護(hù)

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第九條的規(guī)定,礦藏、水流等自然資源均屬于國家所有，即全民所有；國家保障自然資源的合理利用；禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?？梢?，自然資源作為我們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，其存在與發(fā)展都受著我國憲法的深入保護(hù)。

而這種保護(hù)也同樣體現(xiàn)在我國的刑法中，在我國刑法分則的第六章第六節(jié)專門設(shè)置了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”,當(dāng)中共9條，設(shè)置了14個(gè)罪名,其分別針對(duì)侵占或者破壞野生動(dòng)植物資源、漁業(yè)資源、森林資源、礦產(chǎn)資源和土地資源的違法犯罪行為,規(guī)定了危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪、非法狩獵罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪、濫伐林木罪和非法采礦罪等。但值得注意的是，上述列舉的種種罪名中并沒有對(duì)于地下水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)定，這意味著刑法在對(duì)地下水資源的專項(xiàng)保護(hù)上是有所缺失的。

對(duì)于非法采集地下水是否構(gòu)成犯罪，若構(gòu)成犯罪的話又應(yīng)當(dāng)適用何種法律法規(guī)等種種問題，在司法實(shí)踐中均有所分歧。而造成這一現(xiàn)象的很大一部分原因就來源于我國現(xiàn)行刑法中缺少了對(duì)地下水的專項(xiàng)保護(hù)，即便是想要認(rèn)定非法采集地下水構(gòu)成犯罪，也只能以非法采礦罪予以論處。而隨著社會(huì)主義司法建設(shè)的不斷完善，刑法對(duì)地下水資源的保護(hù)空白問題日益顯現(xiàn)，促進(jìn)刑法對(duì)地下水資源的專項(xiàng)保護(hù)必將成為日后司法完善的一個(gè)重要方向。

（二）地下水資源缺少刑法專項(xiàng)保護(hù)的原因分析

如前文所述，現(xiàn)行刑法在對(duì)地下水的專項(xiàng)保護(hù)上是有所欠缺的，至于為何會(huì)造成此種法律空白，主要有以下兩點(diǎn)原因：

第一，在地下水資源的利用與保護(hù)上，大部分人缺少了必要的觀念和意識(shí)。群體保護(hù)意識(shí)的淡薄與匱乏，使得很多人對(duì)地下水資源目前的利用現(xiàn)狀以及存在的生態(tài)問題幾乎是一無所知的。樹立地下水資源的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，踐行綠色低碳生活方式,不斷增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感和使命感,倡導(dǎo)群眾關(guān)注地下水資源的環(huán)境現(xiàn)狀是重要且必要的，當(dāng)越來越多的人形成對(duì)地下水資源的環(huán)境保護(hù)意識(shí)時(shí)，相信所擔(dān)心的問題隨之也會(huì)得到相應(yīng)的改善。

第二，地下水資源的保護(hù)問題在學(xué)界的關(guān)注度尚不夠高。且看當(dāng)前刑法學(xué)界的研究動(dòng)向，不是類似貨拉拉事件、高空拋物案映射的社會(huì)熱點(diǎn)，就是死刑廢除、婚內(nèi)強(qiáng)奸這些老生常談的經(jīng)典問題，幾乎很少有專業(yè)學(xué)者就環(huán)境保護(hù)的問題發(fā)表權(quán)威文章與觀點(diǎn)，而對(duì)于地下水資源保護(hù)問題進(jìn)行深入研究的學(xué)者就更是微乎其微了。尚且拋開專業(yè)研究人員少的問題，人性本身的弱點(diǎn)也是影響立法研究的一個(gè)因素所在。刑法作為維護(hù)社會(huì)、促進(jìn)和諧的根本之法，即便其再權(quán)威，也是人們出于自身利益以及公共秩序的考量所設(shè)立出來的，其主要職責(zé)就是為人類的和諧共生而服務(wù)，因此其或多或少都會(huì)更偏倚于人類自身的權(quán)益保護(hù)。即便立法者將地下水資源納入刑法專項(xiàng)保護(hù)的范疇，其很大一部分原因也是出于人類對(duì)地下水資源的可持續(xù)利用來進(jìn)行考量的，而非地下水資源本身的稀缺，因此這也就不難理解為什么在地下水資源的保護(hù)問題上，學(xué)者們沒有過多的關(guān)注與研究。

（三）完善地下水資源監(jiān)管保護(hù)體系的必要性

刑法作為保護(hù)社會(huì)、維穩(wěn)治安的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)盡可能地照顧到社會(huì)中的每一項(xiàng)法益。而對(duì)于地下水資源的監(jiān)管保護(hù)來說，其在我國目前只有《水法》《水污染防治法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)有所涉及。盡管水資源實(shí)行取水許可制度,并規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水或未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,但非法取水行為屢禁不止,不少水污染現(xiàn)象仍舊在頻繁地發(fā)生著。為了從根本上減少這些侵害行為的發(fā)生，完善健全地下水資源的管理保護(hù)確有必要。

簡單的行政處罰對(duì)于司法實(shí)踐中非法采集地下水的打擊力度已經(jīng)不夠了，即便是受到了行政處罰也仍舊會(huì)不以為然地繼續(xù)去做違法亂紀(jì)的事情，所以需要一個(gè)威懾力更強(qiáng)、約束力更大的法律來對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行一系列的解決，而刑法作為法律系統(tǒng)中的最后一道防線，其應(yīng)當(dāng)對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問題起到解決、維護(hù)的作用。一部法律可以因?yàn)橐恍┛陀^原因而不夠完善，但長期的法律空白絕不是其逃避問題的借口。

三、對(duì)破壞地下水資源刑罰處罰措施的完善建議

（一）采用單獨(dú)、分立的立法模式

基于目前的情勢(shì)狀況，我國的地下水資源刑事立法是滯后的。我國在地下水資源的保護(hù)問題上也應(yīng)當(dāng)采用單獨(dú)、分立的立法模式，切實(shí)落實(shí)地下水資源的規(guī)制與保護(hù)。

所謂單獨(dú)、分立的立法模式，即針對(duì)不同的水資源破壞行為制定不同的懲治措施與刑罰罪名。例如對(duì)地下水資源的污染破壞行為，可以單獨(dú)設(shè)立“水污染罪”予以懲治，而對(duì)于擅自采集利用地下水資源的行為，可以設(shè)立“非法取水罪”予以定罪量刑。其中，對(duì)“水污染罪”的制定，可以參考當(dāng)前刑法的第三百三十八條對(duì)污染環(huán)境罪具體的定罪描述，并考慮將“水污染罪”設(shè)置成地下水資源污染、破壞的特別條款，在遇到違法行為時(shí)享有優(yōu)先適用性，而刑法第三百三十八條的污染環(huán)境罪則作為水資源污染保護(hù)的兜底條款來適用。與“水污染罪”不同，依據(jù)地下水具有礦產(chǎn)資源和水資源的雙重屬性，“非法取水罪”的具體條文設(shè)定可以參考當(dāng)前刑法第三百四十三條對(duì)“非法采礦罪”的設(shè)定。對(duì)更高量刑所對(duì)應(yīng)的刑罰，則可以考慮如下“情節(jié)嚴(yán)重”的情況，例如在劃定禁采區(qū)、超采區(qū)范圍內(nèi)違法取水的行為,取水量較大或者行為比較惡劣的,造成水資源破壞或地質(zhì)、生態(tài)破壞的行為等。至于為什么采取單獨(dú)、分立的立法模式更為事宜是因?yàn)榛旌夏Ｊ降牧⒎ㄔ趯?shí)踐中對(duì)相關(guān)行為很難定性，司法機(jī)關(guān)的可操作性極低，又因在地下水資源破壞的犯罪行為定性過程中，行為之間的因果關(guān)系鏈條復(fù)雜，具體危害后果難以準(zhǔn)確查實(shí)，不利于司法實(shí)踐中具體認(rèn)定，且容易導(dǎo)致在處理實(shí)務(wù)過程中因邊界模糊僥幸處置，大大削弱了刑罰懲治地下水資源犯罪的打擊力度，甚至嚴(yán)重的時(shí)期會(huì)導(dǎo)致相關(guān)法條的運(yùn)用實(shí)質(zhì)是名存實(shí)亡的?；诨旌狭⒎Ｊ剿鶐淼呢?fù)面影響，采用單獨(dú)、分立的立法模式來具體問題具體分析更符合我國當(dāng)下的國情。

（二）以危險(xiǎn)犯處罰地下水資源破壞

世界上大部分國家的刑法對(duì)造成水污染的高度危險(xiǎn)行為是持否定態(tài)度的。水污染犯罪無論基于故意還是過失，只要對(duì)人類生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅就應(yīng)當(dāng)成立犯罪，當(dāng)事人的行為結(jié)果只是作為加大懲罰力度的一種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而存在。

1.緊迫性

在我國《刑法》第三百三十八條中規(guī)定，只有嚴(yán)重污染環(huán)境，才能被處以刑罰。若沒有后果的發(fā)生，則不被處罰。但根據(jù)長期的實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地下水資源因其自身特殊的屬性，其地下水資源的破壞具有長時(shí)間的潛伏性和隱蔽性，一定程度破壞之后不僅不易被察覺，且若沒有專家團(tuán)隊(duì)前往深入調(diào)查研究，取證將會(huì)是一道歷史性的難題，最終無法獲取完整的證據(jù)鏈。且難以確定污染行為特別是那種由于長期違法排污積累而形成的污染與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。因污染環(huán)境行為因果鏈條復(fù)雜，具體危害后果難以準(zhǔn)確查實(shí)等因素，2020年刑法修正案（十一）將“后果特別嚴(yán)重”修改為“情節(jié)嚴(yán)重”，這大大增強(qiáng)了法律的可操作性，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因地下水資源破壞的犯罪中責(zé)任主體難以確定，等待時(shí)間漫長，甚至超過了訴訟時(shí)效，司法機(jī)關(guān)在訴訟實(shí)踐中也常常陷入尷尬的處境。同時(shí)，由于地下水資源牽涉到眾多法律所保護(hù)的其他利益，因此只處罰實(shí)害犯，并不能發(fā)揮出刑法的預(yù)防功能，唯有將破壞地下水資源的罪行列為危險(xiǎn)犯才能更好地預(yù)防并遏制不良現(xiàn)象的發(fā)生。

2.必要性

隨著刑法的一次次修正，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的指示，進(jìn)一步提高污染環(huán)境犯罪的懲處力度，將破壞地下水資源問題入刑確有必要。

《刑法》中重大環(huán)境污染事故罪的客觀構(gòu)要件為“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果的”，而在之后的刑法修正案（八）中則被修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境的”。從這次修改可以看出，立法者有意將原來的結(jié)果犯標(biāo)準(zhǔn)向危險(xiǎn)犯標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了立法機(jī)關(guān)要嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪的決心。在這個(gè)過程中不管危害行為是否造成危害后果，只要使客體對(duì)象存在一種危險(xiǎn)，哪怕是潛在的危險(xiǎn)都被認(rèn)定為是犯罪既遂。若使地下水資源處于一種實(shí)際的危險(xiǎn)狀態(tài)，如果沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止，可能會(huì)對(duì)生命財(cái)產(chǎn)等造成極其嚴(yán)重的后果。因此在我國以后的立法中，關(guān)于對(duì)地下水資源犯罪的規(guī)制都應(yīng)該按照危險(xiǎn)犯的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置。對(duì)待地下水資源犯罪采用危險(xiǎn)犯的衡量標(biāo)準(zhǔn)，具有非常重要的意義：第一，有利于發(fā)揮刑法的預(yù)防犯罪功能，通過危險(xiǎn)犯的認(rèn)定預(yù)防地下水資源的犯罪，更加有效地保護(hù)地下水資源；第二，有利于發(fā)揮刑法的預(yù)測(cè)和指引作用，事先設(shè)定法律后果，人們能夠預(yù)先認(rèn)識(shí)到自己行為的法律后果，可以適當(dāng)約束自身的行為，順勢(shì)消滅犯意的進(jìn)一步轉(zhuǎn)化，使之能夠保護(hù)地下水資源；第三，設(shè)置危險(xiǎn)犯的處罰標(biāo)準(zhǔn)，既可以彌補(bǔ)對(duì)行為犯的打擊不力，也可以增強(qiáng)刑法的權(quán)威性，有效遏制隱性犯罪，又可以預(yù)防對(duì)結(jié)果犯的打擊滯后，是一種適合多元化時(shí)代，多種作案手段下積極、合理的懲戒制度。

（三）刑期的設(shè)計(jì)與計(jì)算

地下水資源保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫，但在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，與地下水資源保護(hù)相關(guān)的雖在民事行政法中有所規(guī)定，但處罰力度都很輕。刑事立法是打擊水資源犯罪的有力武器，是保護(hù)人類自身合法權(quán)益的最后一道防線，也是對(duì)地下水資源保護(hù)的最重要的一種方式。刑罰是掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)的國家機(jī)關(guān)用以懲罰犯罪的一種制裁方式，具有預(yù)測(cè)和指引功能，根據(jù)刑法對(duì)法律后果的設(shè)定，人們可以對(duì)自己的行為預(yù)測(cè)其法律后果。我國目前涉及相關(guān)水資源的法定刑偏低且刑種單一，污染環(huán)境罪的法定刑偏低，規(guī)定最高刑只有7年，在一定程度上根本起不到威懾地下水資源罪犯的作用。第一，適當(dāng)提高法定刑，增加適用無期徒刑，加大刑法的懲戒力度。水是生命之源，沒有水，無所謂國家的發(fā)展，它對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展起著統(tǒng)籌全局的作用，通過提高法定刑，不僅能夠折射出國家對(duì)地下水資源的重視，也能夠讓更多的國民意識(shí)到地下水資源對(duì)全人類的重大價(jià)值；第二，建立多元化的刑罰體系。我國刑罰主要采取的是自由刑及罰金刑，比較單一，不能夠適應(yīng)現(xiàn)今對(duì)地下水資源破壞復(fù)雜多樣的刑事犯罪行為，加之罰金刑在立法中規(guī)定的也比較模糊，沒有明確數(shù)額及具體司法操作問題，使得司法實(shí)踐中罰金刑執(zhí)行難一直未得到解決。應(yīng)根據(jù)地下水資源犯罪情節(jié)，包括情節(jié)嚴(yán)重和情節(jié)特別嚴(yán)重或開采數(shù)量巨大或數(shù)量特別巨大來決定罰金數(shù)額。其次是應(yīng)該增加資格刑，即以剝奪犯罪人享有一定資格為內(nèi)容的刑罰方法。同時(shí)也應(yīng)加大非刑罰手段，除賠償經(jīng)濟(jì)損失、訓(xùn)誡等，也可增加責(zé)令補(bǔ)救、限期治理等，可以切實(shí)有效地從各個(gè)方面來保護(hù)地下水資源。

四、結(jié)語

水是一切生命之源，沒有水，何談國家的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及在發(fā)展中人類的大肆破壞，全球的環(huán)境持續(xù)惡化，地下水資源保護(hù)的問題已經(jīng)成了全人類的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象、在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，與地下水資源保護(hù)相關(guān)的僅在民事，行政法中有所規(guī)定，但在刑法中并沒有針對(duì)性的法律條文去懲戒破壞地下水資源的相關(guān)犯罪，連最基本的有法可依都做不到，更別談執(zhí)法與司法了。我國作為世界上水資源較為匱乏的國家之一,盡快完善水資源的刑法保護(hù)更顯必要。唯有早日將水資源保護(hù)刑罰制度提上日程，才能從真正意義上制止一些不必要的水資源破壞行為的發(fā)生。