探析寧夏固原市農(nóng)村人口防返貧對(duì)策研究*

施育婷，王曉明,2，石晶晶，趙俊淇，何志強(qiáng)，安文雨

1.銀川科技學(xué)院；2.寧夏大學(xué)土木與水利工程學(xué)院

一、研究背景

2020年黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國人民的承諾，在脫貧攻堅(jiān)的8年里固原市發(fā)生了翻天覆地的變化，人民的生活也變得越來越好。全市現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的26.72萬貧困人口全部脫貧，624個(gè)貧困村全部脫貧出列。2018年隆德縣、涇源縣、彭陽縣脫貧摘帽，2019年原州區(qū)脫貧摘帽，2020年西吉縣脫貧摘帽，絕對(duì)貧困現(xiàn)象消除[1]。在脫貧道路上，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在自治區(qū)的歷屆黨委、政府的不懈努力下，歷經(jīng)“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)[2]、“雙百”扶貧攻堅(jiān)、千村扶貧整村推進(jìn)[3]、百萬貧困人口扶貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧[4]五個(gè)階段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從輸血式、救濟(jì)式扶貧向造血式、開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變[5]，從分散幫扶、普惠扶持向精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧轉(zhuǎn)變，走出了一條符合寧夏實(shí)際、具有寧夏特色的脫貧攻堅(jiān)之路[6]。雖然農(nóng)村人口全部脫貧的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但還要鞏固現(xiàn)有的脫貧成果，完善后續(xù)出現(xiàn)的因失業(yè)、災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品銷路等方面導(dǎo)致的返貧問題。

二、返貧的原因

（一）扶貧形式化

部分扶貧地區(qū)扶貧人員不深入調(diào)查便開展模式化工作，對(duì)貧困人員無差別發(fā)放物資，對(duì)于其他地方成功的脫貧案例進(jìn)行照搬照抄，工作業(yè)績只表現(xiàn)在文件上，不挖掘返貧的深層原因，不具體問題具體分析，只重視短期效果，只做表面文章。這種形式化的扶貧只能讓貧困戶得到一時(shí)的改善，并不能使之真正脫貧，這種情況下，返貧只是時(shí)間問題。

（二）因失業(yè)返貧，因?yàn)?zāi)返貧

在整體經(jīng)濟(jì)下滑的大背景下，農(nóng)村的務(wù)工、產(chǎn)品銷路、收入等很多方面都受到了影響。圖一為整體經(jīng)濟(jì)下滑對(duì)于農(nóng)村情況的影響，受影響最大的無一例外是外出務(wù)工和農(nóng)耕，其次是收入減少和農(nóng)副產(chǎn)品滯銷，最后影響最小的為畜禽飼料短缺和生活必需品短缺。我們要將這些影響降到最低，防止因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下滑而導(dǎo)致返貧，除此之外還要防止因?yàn)?zāi)返貧。

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下滑，各行各業(yè)都受到了不同程度的沖擊，很多公司裁員力度加大，失業(yè)人員增加，導(dǎo)致有很多家庭因失業(yè)返貧。雖然，2022年第一季度城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率均值為5.5%，但事實(shí)上，實(shí)際失業(yè)人員遠(yuǎn)比統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)更多。并且社會(huì)就業(yè)形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，社會(huì)環(huán)境、市場環(huán)境對(duì)于就業(yè)人員要求越來越高。

我們?cè)诠淘輩^(qū)三營鎮(zhèn)、黃鐸堡鄉(xiāng)、頭營等地，通過走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)下滑對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響如圖1所示。影響最大的就是勞務(wù)輸出，所占比例為28%，而這一直是固原市農(nóng)村地區(qū)脫貧的支柱產(chǎn)業(yè)；緊隨其后是影響農(nóng)耕，占到27%，這關(guān)系到靠天吃飯的農(nóng)民的命運(yùn)；人們收入的不斷減少，影響比例占到21%，很容易致使剛剛脫貧的人們?cè)俣确地殹?/p>

圖1 整體經(jīng)濟(jì)下滑對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響

（三）部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、娛樂基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

在教育方面，農(nóng)村師資力量薄弱，鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺，辦學(xué)條件落后，教師隊(duì)伍留不住人，質(zhì)量不高[7]。使學(xué)生無法得到更好的教育，上不了更好的學(xué)校，只能外出務(wù)工或者務(wù)農(nóng)，低水平的教育使貧困人員能力不足，無法掌握技術(shù)，提高不了自身的競爭力，導(dǎo)致就業(yè)面狹窄，無法獲得較高的收入。脫貧人員對(duì)于子女的教育重視不夠，致使下一代受教育落后，如此往復(fù)，致使階層固化[8]。

在醫(yī)療建設(shè)方面，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備少，基礎(chǔ)條件差，薪資待遇低，沒有新鮮血液流入，醫(yī)療技術(shù)也不高，缺乏臨床經(jīng)驗(yàn)，很多疾病不敢看，沒有條件看，一些醫(yī)院甚至出現(xiàn)了衰退斷代的趨勢(shì)。而且農(nóng)民“看病難，看病貴”的現(xiàn)狀仍沒有較大的改變，農(nóng)民由于交通和財(cái)務(wù)方面等原因不愿去看病；而到市、縣大醫(yī)院看病，患者人數(shù)多，住院都需要排隊(duì)等候，一些有名的醫(yī)生床位可能都排到了好幾個(gè)月以后，一些科室沒有熟人難以入住?！翱床≠F”致使農(nóng)民不敢也不能得上大病，如果得上大病，少則花掉幾年的收入，多則背負(fù)沉重的債務(wù)。

在文化娛樂設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村文化娛樂基礎(chǔ)設(shè)施落后，中老年文化娛樂設(shè)施少，有些地方甚至沒有。農(nóng)村娛樂活動(dòng)形式單一，缺少對(duì)于文化活動(dòng)的舉辦，不能滿足人們娛樂的正常需求。

（四）農(nóng)產(chǎn)品銷路受阻

目前市場競爭越來越激烈，對(duì)于產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格等方面有了更高的要求。疫情大環(huán)境下，疫情防護(hù)和隔離措施使農(nóng)產(chǎn)品銷路受阻。農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)接受信息落后，家里多是老人與兒童，對(duì)于新媒體技術(shù)認(rèn)知度不高，不了解電商對(duì)于產(chǎn)品銷售帶來的作用，仍采用傳統(tǒng)售賣模式，但因?yàn)檗r(nóng)村人口流出，購買力不足，產(chǎn)品銷量低。還有一些地區(qū)儲(chǔ)存、保險(xiǎn)、冷鏈物流等配套設(shè)施不足，產(chǎn)品無法遠(yuǎn)銷，銷路受阻。

（五）脫貧人員思想未轉(zhuǎn)變，缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

在脫貧工作中，雖然脫貧戶通過政策扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持等方面在物質(zhì)上得到了提高，收入超過貧困線,但一些貧困戶“等靠要”思想沒有較大的變化。這導(dǎo)致脫貧人員的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足，無法長久、可持續(xù)地發(fā)展下去。

脫貧人員自身貧困時(shí)間長以及文化程度不高，對(duì)于現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)、科技等方面的發(fā)展認(rèn)識(shí)不足，無法使用先進(jìn)的技術(shù)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和效率，而且由于缺乏對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)、法律等方面的認(rèn)知，容易相信互聯(lián)網(wǎng)上一些虛假信息而導(dǎo)致上當(dāng)受騙，或者當(dāng)自身權(quán)利受到侵害時(shí)不能通過法律等手段維護(hù)自身利益。

三、如何解決返貧問題

（一）建立扶貧監(jiān)督幫扶平臺(tái)

甘肅省扶貧（民生）領(lǐng)域監(jiān)督平臺(tái)在脫貧攻堅(jiān)中起到了非常大的作用，寧夏也可以建立有關(guān)扶貧監(jiān)督幫扶的平臺(tái)和App，讓扶貧信息化、公開化，這個(gè)平臺(tái)可以對(duì)扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)貪污現(xiàn)象，群眾還可以進(jìn)行投訴，對(duì)于出現(xiàn)的問題可以提出問詢，政府相關(guān)人員進(jìn)行答復(fù)和采取幫扶措施，消除返貧的潛在因素，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。幫扶監(jiān)督平臺(tái)不僅可以隨時(shí)更新和掌握扶貧對(duì)象的扶貧狀況，還可以對(duì)于扶貧資源進(jìn)行監(jiān)督和管理，有效防止扶貧形式化。

（二）精準(zhǔn)援助，精準(zhǔn)對(duì)接

對(duì)于因?yàn)橐咔槎艿接绊懙霓r(nóng)民，政府要對(duì)困難對(duì)象進(jìn)行幫扶，完善疫情管控措施，既要做好疫情防護(hù)也要保障農(nóng)民的需求，處理好疫情與耕種、物流等之間的矛盾，調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各個(gè)方面，精準(zhǔn)對(duì)接，防止因疫情而返貧。對(duì)于因?yàn)?zāi)返貧人員，政府可以進(jìn)行精準(zhǔn)對(duì)接，普及相關(guān)優(yōu)惠政策，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，并與農(nóng)民一起承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。提高居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互助技能[9]。針對(duì)養(yǎng)殖、種植的新手農(nóng)戶可以進(jìn)行知識(shí)宣講，設(shè)立線下與線上的咨詢處，提供有針對(duì)性的幫助。

對(duì)于因疫情而導(dǎo)致的失業(yè)返貧人員，可以精準(zhǔn)援助，普及失業(yè)保障政策，加大就業(yè)援助力度,適當(dāng)增加失業(yè)補(bǔ)助。組織失業(yè)人員參加政府部門提供的相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，提高自身競爭力，通過政府和相關(guān)企業(yè)的合作，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，提高就業(yè)率。對(duì)于因疫情導(dǎo)致資金鏈比較緊張的村辦企業(yè)，政府可以加大幫扶力度[10]。

（三）加大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、娛樂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

在農(nóng)村教育方面，政府可以把政策向農(nóng)村教師傾斜，提高其整體素質(zhì)。加大農(nóng)村教育方面的資金投入，配齊教育設(shè)施，讓農(nóng)村有較好的教育環(huán)境，配齊配強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍，創(chuàng)新農(nóng)村教育形式，理論與實(shí)踐相結(jié)合，讓家鄉(xiāng)發(fā)展、時(shí)代發(fā)展、生態(tài)教育與課堂相結(jié)合，讓孩子可以得到更好的教育，打破階級(jí)固化。健全教育扶貧體系，形成資源微循環(huán)，政府應(yīng)建立完整的教育扶貧系統(tǒng),通過教育扶貧的大數(shù)據(jù)平臺(tái)全程跟蹤教育扶貧情況,了解扶貧對(duì)象的狀況以及扶貧資源的流向[11]。

在醫(yī)療建設(shè)方面，更新醫(yī)療設(shè)備，加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療人才培養(yǎng)力度，宣傳普及農(nóng)村訂單定向醫(yī)學(xué)生免費(fèi)培訓(xùn)計(jì)劃，提高薪資待遇，運(yùn)用市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院互幫模式，讓下級(jí)醫(yī)院到上級(jí)醫(yī)院學(xué)習(xí)，上級(jí)醫(yī)院到下級(jí)醫(yī)院指導(dǎo)幫扶，提高醫(yī)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。除了要加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育，還要保障醫(yī)生的權(quán)益，預(yù)防醫(yī)鬧的事件發(fā)生。完善醫(yī)療保障體系，提高總體醫(yī)療業(yè)務(wù)水平。

隨著人民生活水平的不斷提高，娛樂生活在農(nóng)村也變得不可或缺，農(nóng)村娛樂設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村娛樂活動(dòng)的基礎(chǔ)與保障，加大農(nóng)村娛樂設(shè)施的資金投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村娛樂活動(dòng)的重視，多開展文化活動(dòng)，讓農(nóng)村的娛樂生活變得豐富起來。

（四）與知名電商合作，增加產(chǎn)品曝光度

對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品銷路問題，雖然有關(guān)于扶貧產(chǎn)品售賣的平臺(tái)，例如832扶貧—脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)，但這種平臺(tái)，曝光度不夠并且有地域性限制，操作也不如App快捷便利，產(chǎn)品銷量少，多為與其有合作的單位或者政府。扶貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品并沒有真正與廣大消費(fèi)群體融合起來，并沒有“接地氣”。

可以與淘寶、京東等有名的電商App合作。在電商App上建立專門的扶貧產(chǎn)品銷售網(wǎng)頁,內(nèi)容上最好有關(guān)于扶貧地區(qū)和扶貧產(chǎn)品的簡介，并在首頁進(jìn)行流動(dòng)推薦。增加廣告、短視頻等之類的營銷手段，擴(kuò)大產(chǎn)品曝光度吸引消費(fèi)者。做到“接地氣”，搭建扶貧產(chǎn)品與廣大消費(fèi)群體的橋梁，讓消費(fèi)群體可以接觸到各個(gè)地方的扶貧產(chǎn)品。同時(shí)還要完善儲(chǔ)存、保險(xiǎn)、冷鏈物流等配套設(shè)施，保證物流暢通，讓產(chǎn)品可以遠(yuǎn)銷。

（五）培養(yǎng)自立自強(qiáng)精神，激發(fā)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

在思想上對(duì)于“等靠要”的貧困戶進(jìn)行教育與動(dòng)員，培養(yǎng)自立自強(qiáng)精神，推行禁賭政策，激發(fā)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的能力，規(guī)劃職業(yè)方向，開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高自身能力，搭建就業(yè)平臺(tái)。

加強(qiáng)農(nóng)村法制化建設(shè)，舉辦文化活動(dòng)，普及法律知識(shí)和法制宣傳，培育和增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，在九年義務(wù)教育中增加有關(guān)法律的占比。完善法律體系，提高基層執(zhí)法人員的素質(zhì)。

四、結(jié)語

消除可能導(dǎo)致返貧的潛在因素，防止脫貧人口返貧，可以建立扶貧監(jiān)督幫扶平臺(tái)；精準(zhǔn)援助，精準(zhǔn)對(duì)接；加大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、娛樂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度；與知名電商合作，增加產(chǎn)品曝光度等策略；培養(yǎng)自立自強(qiáng)精神，激發(fā)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。解決和完善脫貧的后續(xù)問題，努力縮小城鄉(xiāng)差距，縮小貧富差距，改善民生。

相關(guān)鏈接

精準(zhǔn)防貧機(jī)制是河北省邯鄲市在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中在全國率先探索實(shí)施的防止脫貧不穩(wěn)定戶返貧、防止邊緣易致貧戶致貧的長效工作機(jī)制。

精準(zhǔn)防貧機(jī)制的核心內(nèi)容是，針對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶"兩類重點(diǎn)人群″，設(shè)定了收入上限、支出下限"兩個(gè)認(rèn)定條件″，采取了自上而下大數(shù)據(jù)篩查、自下而上農(nóng)戶申請(qǐng)"兩種篩查方式"，實(shí)施了解決支出驟增和收入驟減問題的"兩類救助措施″，防止其返貧或致貧。

邯鄲是精準(zhǔn)防貧工作的主要措施是，基金救助、就業(yè)援助、社保兜底、專人幫扶。

邯鄲是位于河北省南部的農(nóng)業(yè)大市。2017年初，邯鄲市委書記高宏志提出了“未貧要防”的工作思路和要求，在全國率先推出了一套防止其因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)而重陷貧困的精準(zhǔn)防貧措施。自2017年以來，邯鄲市精準(zhǔn)防貧工作經(jīng)歷了先行試點(diǎn)、全面推開、總結(jié)完善三個(gè)階段。2020年3月，率先出臺(tái)《邯鄲市精準(zhǔn)防貧工作實(shí)施辦法（試行）》，防貧工作進(jìn)入系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化新階段。

“四個(gè)二”精準(zhǔn)防貧機(jī)制主要內(nèi)容為：一是關(guān)注兩個(gè)重點(diǎn)人群。分別是脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶。二是設(shè)定兩個(gè)認(rèn)定條件。同時(shí)符合收入條件和支出條件的便可列為防貧對(duì)象。收入條件即家庭年人均可支配收入在國家貧困線1.5倍以下；支出方面，或因病，或因?qū)W，或因意外事故，或因產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)達(dá)到一定數(shù)額的。三是采取兩種篩查方式。或自上而下通過縣級(jí)醫(yī)療、教育等部門的大數(shù)據(jù)篩查，或農(nóng)戶自下而上申請(qǐng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)核查確認(rèn)。四是實(shí)施兩類救助措施。分別是針對(duì)支出問題實(shí)施基金救助，針對(duì)收入問題實(shí)施產(chǎn)業(yè)援助和社保兜底。

邯鄲精準(zhǔn)防貧機(jī)制初衷是控制貧困增量，但從實(shí)際效果看，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期。

一是有效解決了邊脫貧邊返貧、邊減貧邊增貧的問題。2019年全市沒有一戶脫貧戶返貧，沒有一戶邊緣戶致貧。

二是有效解決了低收入戶缺乏政策支持問題。一些在貧困邊緣的農(nóng)村低收入戶在遇到困難時(shí)，能夠及時(shí)得到防貧政策的救助，縮小了貧與非貧的政策差距。