淺析我國(guó)農(nóng)作物種子政策法規(guī)的沿革與現(xiàn)狀

凌婉陽(yáng)，陳士偉，鄭乾坤,4，吳如慧，李 強(qiáng),4，崔小麗,4，吳文龍,4*

(1廣東省科學(xué)院南繁種業(yè)研究所，廣東 廣州 510316；2全國(guó)甘蔗糖業(yè)信息中心，廣東 廣州 510316；3廣東農(nóng)墾熱帶農(nóng)業(yè)研究院有限公司，廣東 廣州 511300；4廣東省湛江農(nóng)墾科學(xué)研究所，廣東 湛江 524086)

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量連年增長(zhǎng)，2021年全國(guó)糧食總產(chǎn)超過(guò)6.82億t，再創(chuàng)歷史新高。但隨著消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，我國(guó)的糧食自給率仍比較低，僅有84%[1]，糧食安全問(wèn)題仍十分嚴(yán)峻。2022年4月，習(xí)近平總書記在海南省三亞市崖州灣種子實(shí)驗(yàn)室考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，種子是我國(guó)糧食安全的關(guān)鍵。種子作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本、最重要的生產(chǎn)資料，在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、提升農(nóng)民收入、保障國(guó)家糧食安全等方面具有不可替代的重要作用。種子政策法規(guī)是最有效且直接的行政手段，能通過(guò)行政措施對(duì)種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行宏觀調(diào)控，在規(guī)范種業(yè)市場(chǎng)秩序、保障種子和糧食安全、驅(qū)動(dòng)種業(yè)改革發(fā)展等方面具有廣泛且深刻的指導(dǎo)意義[2]。

國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家種子政策法規(guī)制定實(shí)施的時(shí)間較早，美國(guó)于1905年實(shí)施的《年度進(jìn)口法》就涉及了農(nóng)業(yè)種子的法規(guī)制度，相較之下，我國(guó)種子政策法規(guī)體系的建設(shè)起步較晚。從新中國(guó)成立之初，中國(guó)政府就將種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展放在重要的位置，1949年第一次全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議就提出加強(qiáng)良種繁育和推廣的工作方針，為我國(guó)種子事業(yè)的起步奠定了基調(diào)，經(jīng)過(guò)70多年的發(fā)展，特別是近年來(lái)政府高度重視種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，陸續(xù)出臺(tái)了許多相關(guān)政策加強(qiáng)種業(yè)建設(shè)和監(jiān)管，形成了一套以《中華人民共和國(guó)種子法》(下稱《種子法》)為核心，以行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章為重要支撐的種子法律規(guī)章體系[3]。

然而，目前我國(guó)種子政策法規(guī)仍在探索發(fā)展階段，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)種子(主要指農(nóng)作物種子，下同)政策和法律規(guī)章歷史發(fā)展和現(xiàn)狀進(jìn)行歸納分析，剖析我國(guó)種業(yè)政策法規(guī)發(fā)展的趨勢(shì)和存在的問(wèn)題，提出種業(yè)政策法規(guī)體系的構(gòu)建與完善建議。

1 種業(yè)政策法規(guī)的歷史沿革

1.1 發(fā)展階段劃分

新中國(guó)成立后，我國(guó)種子政策法規(guī)經(jīng)歷了不同時(shí)期的探索，逐漸形成了一條符合中國(guó)種業(yè)發(fā)展的政策路線，根據(jù)種子政策法規(guī)和種業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，不同學(xué)者將其劃分為不同階段，目前主要的劃分方法包括三階段[4]、四階段[5-7]和五階段[3]等，具體劃分方法見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)種業(yè)政策法規(guī)發(fā)展階段主要?jiǎng)澐址椒?/p>

1.2 重要種業(yè)政策法規(guī)時(shí)間節(jié)點(diǎn)與事件

整體而言，新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)種業(yè)政策法規(guī)的發(fā)展就是種子育繁推工作從“自繁自用”到“統(tǒng)一調(diào)控”再到“市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化”的發(fā)展過(guò)程，盡管目前不同學(xué)者的研究對(duì)于我國(guó)種業(yè)政策法規(guī)發(fā)展階段的劃分及描述不盡相同，但其劃分階段依據(jù)的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)與事件具有相似性，體現(xiàn)了我國(guó)種業(yè)政策法規(guī)發(fā)展的階段性變革。通過(guò)對(duì)相關(guān)研究的整理，從1949年至今，我國(guó)種業(yè)政策法規(guī)發(fā)展歷程中具有重要意義的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與事件主要包括：

(1)種子事業(yè)的起步。在1949年12月農(nóng)業(yè)部召開(kāi)第一次全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議，首次強(qiáng)調(diào)了推廣良種作為恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施之一[8]，指出了良種繁育和推廣的重要地位，為我國(guó)種子事業(yè)的起步奠定了基調(diào)。

(2)群眾選種運(yùn)動(dòng)的興起。1950年3月農(nóng)業(yè)部發(fā)布《五年良種普及計(jì)劃(草案)》，這是1949年以來(lái)第一份種業(yè)規(guī)劃，要求廣泛組織農(nóng)民發(fā)掘優(yōu)良品種，就地繁殖，迅速推廣，要求各省成立種子公司開(kāi)展良種推廣、種子檢測(cè)和品種調(diào)配。提出的“群眾選種”“良種評(píng)選”方針，奠定了新中國(guó)成立初期我國(guó)種子工作的整體基調(diào)。至1957年“一五”計(jì)劃完成，全國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了“家家種田，戶戶留種”的良種選育運(yùn)動(dòng)[3]。

(3)“四自一輔”工作方針的提出。1958年4月農(nóng)業(yè)部在第三次全國(guó)種子會(huì)議上提出“主要依靠農(nóng)業(yè)社自繁、自選、自留、自用，輔之以必要調(diào)劑”的“四自一輔”工作方針。區(qū)別于群眾選種運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)個(gè)人繁種留種，“四自一輔”工作方針強(qiáng)調(diào)以合作社為選種育種的單位，依靠集體自給解決生產(chǎn)用種問(wèn)題，在這方針指導(dǎo)下，培養(yǎng)了大量種子生產(chǎn)技術(shù)人才，也培育了一批良種，我國(guó)種子工作逐步走向良性發(fā)展軌道。

(4)“四化一供”工作方針的提出。1978年5月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)林部《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》時(shí)提出了種子工作的“四化一供”工作方針，即“品種布局區(qū)域化、種子生產(chǎn)專業(yè)化、種子加工機(jī)械化和種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)行以縣為單位的統(tǒng)一供種”。“四化一供”工作方針的提出，我國(guó)種業(yè)開(kāi)始突破群眾化繁育的傳統(tǒng)路徑向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變，建立了全國(guó)各級(jí)種子管理經(jīng)營(yíng)體系，使我國(guó)種子工作逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并在改革開(kāi)放政策下大力開(kāi)展種業(yè)的國(guó)際交流合作。

(5)“種子工程”的開(kāi)啟?！鞍宋濉蹦瑢?shí)施種子工程的思路逐漸形成，1995年9月4日，全國(guó)種子工作會(huì)議上《積極推薦種子產(chǎn)業(yè)化開(kāi)創(chuàng)種子工作新局面》的講話，明確了種子工程建設(shè)的主要任務(wù)以及推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)化的重點(diǎn)工作。其后，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和二〇一〇年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)突出抓好“種子工程”，“加快良種培育、引進(jìn)和推廣”。這是從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)“種子工程”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，《提高認(rèn)識(shí)狠抓落實(shí)全面推進(jìn)種子工程》《九五種子工程項(xiàng)目建議書》《種子工程總體規(guī)劃》《關(guān)于實(shí)施種子工程總體情況的報(bào)告》《關(guān)于種子工程九五總體批復(fù)》等一系列相關(guān)的重要講話和文件發(fā)布，自此種子工程正式啟動(dòng)實(shí)施[9]，實(shí)施種子工程成為了“九五”期間乃至2010年我國(guó)種子工作的中心任務(wù)。

(6)《種子法》的實(shí)施。2000年發(fā)布了《中華人民共和國(guó)種子法》，是我國(guó)第一個(gè)種子法律，內(nèi)容囊括了從種質(zhì)資源保護(hù)到新品種培育、種子的生產(chǎn)到流通使用等種子產(chǎn)業(yè)相關(guān)的方方面面。其后，國(guó)務(wù)院及部委以及地方相關(guān)部門機(jī)構(gòu)先后制定出臺(tái)了多項(xiàng)配套法規(guī)和規(guī)章，形成了以《種子法》為核心的多層次的種業(yè)法律規(guī)章體系，我國(guó)種業(yè)進(jìn)入依法治種時(shí)期[3]，為我國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)化營(yíng)造了穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，種業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步顯著，市場(chǎng)監(jiān)管和品種保護(hù)制度逐步完善。

(7)種子執(zhí)法年的確定。2009年11月農(nóng)業(yè)部全國(guó)種子管理會(huì)議中提出要將確保種業(yè)“四大安全”(品種種植安全、供種數(shù)量安全、種子質(zhì)量安全、種子產(chǎn)業(yè)安全)作為近期我國(guó)種業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)，同時(shí)把2010年定為“種子執(zhí)法年”[10]，通過(guò)執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展推進(jìn)種業(yè)的發(fā)展，加大種子執(zhí)法力度，營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍。2009年12月農(nóng)業(yè)部印發(fā)《2010年種子執(zhí)法年活動(dòng)方案》，提出清理不合格種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)并開(kāi)展種子市場(chǎng)大檢查，將依法治種推向高潮。

(8)種業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的加快推進(jìn)。為進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，2011年4月《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，提出要構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的“育繁推一體化”的現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)體系，種業(yè)改革進(jìn)程邁出實(shí)質(zhì)性的一步，此后，種業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化成為我國(guó)種業(yè)的發(fā)展方向，并開(kāi)啟了加強(qiáng)種業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)程。

(9)種業(yè)振興行動(dòng)的實(shí)施。2021年7月9日，《種業(yè)振興行動(dòng)方案》強(qiáng)調(diào)了種源安全的戰(zhàn)略地位，要求“集中力量破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控”。《種業(yè)振興行動(dòng)方案》是國(guó)家對(duì)種業(yè)發(fā)展的重要部署，體現(xiàn)了打贏種業(yè)翻身仗的決心，是種業(yè)現(xiàn)代化的行動(dòng)指南，為我國(guó)種業(yè)現(xiàn)代化取得重大發(fā)展成就提供了保障。8月27日，國(guó)務(wù)院在全國(guó)推進(jìn)種業(yè)振興電視電話會(huì)議中對(duì)種業(yè)振興工作進(jìn)行全面部署，種業(yè)振興行動(dòng)正式實(shí)施。

1.3 我國(guó)主要種子政策法規(guī)

我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了“自由生產(chǎn)——自由與計(jì)劃生產(chǎn)相結(jié)合——計(jì)劃生產(chǎn)——宏觀調(diào)控的市場(chǎng)調(diào)節(jié)生產(chǎn)”的演變[5]，種子政策法規(guī)的發(fā)展也經(jīng)歷了曲折的探索過(guò)程。目前，新中國(guó)種業(yè)發(fā)展歷史上主要的種子政策法規(guī)見(jiàn)表2。

表2 我國(guó)主要種子政策法規(guī)發(fā)展

時(shí)間 頒布機(jī)構(gòu) 事件及政策法規(guī) 主要內(nèi)容及意義 2006年5月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的意見(jiàn)》 部署了推進(jìn)種子管理體制改革、完善種子管理體系和強(qiáng)化種子市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)工作。 2008年7月 國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議 審議通過(guò)轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項(xiàng)。 2009年11月 農(nóng)業(yè)部 全國(guó)種子管理會(huì)議 提出我國(guó)種業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)是確保四大安全并強(qiáng)調(diào)種子市場(chǎng)秩序，要依法治種，把2010年定為種子執(zhí)法年。 2009年12月 農(nóng)業(yè)部 《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)種子管理工作的意見(jiàn)》 強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化種子市場(chǎng)監(jiān)督、嚴(yán)格種子市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)范區(qū)域試驗(yàn)和品種審定、加強(qiáng)種子生產(chǎn)基地管理和完善種子市場(chǎng)調(diào)控，提高種子管理隊(duì)伍執(zhí)法能力。 2009年12月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》 切實(shí)把農(nóng)業(yè)科技的重點(diǎn)放在良種培育上,加快農(nóng)業(yè)生物育種創(chuàng)新和推廣應(yīng)用體系建設(shè)。推動(dòng)國(guó)內(nèi)種業(yè)加快企業(yè)并購(gòu)和產(chǎn)業(yè)整合，引導(dǎo)種子企業(yè)與科研單位聯(lián)合,抓緊培育有核心競(jìng)爭(zhēng)力的大型種子企業(yè)。 2010年4月 農(nóng)業(yè)部 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)種子管理工作的緊急通知》 進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)種子市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任，加大執(zhí)法力度，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。 2011年4月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》 提出要“構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、基地為依托、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、‘育繁推一體化’的現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)體系，全面提升我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展水平”。 2012年12月 國(guó)務(wù)院 《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》 對(duì)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展進(jìn)行全面規(guī)劃，加強(qiáng)種業(yè)創(chuàng)新研究和人才培養(yǎng)、優(yōu)化育種體系主體、加強(qiáng)種子生產(chǎn)基地建設(shè)、嚴(yán)格品種審定與保護(hù)、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督調(diào)控、加強(qiáng)種業(yè)國(guó)際交流與合作，強(qiáng)調(diào)企業(yè)在育種體系中的重要地位，提出做大做強(qiáng)種子企業(yè)等。 2013年12月 國(guó)務(wù)院辦公廳 《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見(jiàn)》 深化種業(yè)體制改革和促進(jìn)創(chuàng)新能力提升，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的資源配置作用，突出了企業(yè)創(chuàng)新主體的地位，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，構(gòu)建商業(yè)化育種體系。 2015年5月 農(nóng)業(yè)部 《關(guān)于加快推進(jìn)種業(yè)“事企脫鉤”工作的通知》 明確公益性的科研院所和高等院校所辦的種子企業(yè)“事企脫鉤”的標(biāo)準(zhǔn)，即“產(chǎn)權(quán)清晰”“股權(quán)多元”“權(quán)責(zé)明確”。 2015年7月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》 深化種業(yè)體制改革，在完善種業(yè)科研成果權(quán)益分配，健全種業(yè)科技資源、人才向企業(yè)流動(dòng)機(jī)制，做大做強(qiáng)育繁推一體化種子企業(yè)。 2015年12月 中共中央、國(guó)務(wù)院 《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》 指出要大力推進(jìn)“育繁推一體化”，加快現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展，提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力，保障國(guó)家種業(yè)安全；加快推進(jìn)育種制種基地和良種繁育基地建設(shè)；強(qiáng)化企業(yè)育種創(chuàng)新主體地位，加快培訓(xùn)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代種業(yè)企業(yè)。 2016年1月 農(nóng)業(yè)部 《農(nóng)業(yè)部關(guān)于扎實(shí)做好2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見(jiàn)》 加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)。實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)建設(shè)工程和種業(yè)自主創(chuàng)新重大工程，大力推進(jìn)“育繁推一體化”。推進(jìn)國(guó)家級(jí)育制種基地和區(qū)域性良種繁育基地建設(shè)。開(kāi)展種質(zhì)資源普查收集，加大保護(hù)利用力度。 2016年7月 農(nóng)業(yè)部、科技部、財(cái)政部、教育部、人力資源和社會(huì)保障部 《關(guān)于擴(kuò)大種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 對(duì)種業(yè)科研體制改革做了具體規(guī)定，建立種業(yè)人才和科研成果改革新機(jī)制，構(gòu)建起以科研院校為主體的基礎(chǔ)性公益性研究和以企業(yè)為主體的“雙輪驅(qū)動(dòng)”的現(xiàn)代種業(yè)科技創(chuàng)新體系。 2016年10月 國(guó)務(wù)院 《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》 對(duì)“十三五”期間，關(guān)于推進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃：加強(qiáng)設(shè)計(jì)育種、高效制種、突破性新品種關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，完善良種繁育基地條件建設(shè)，健全繁育體系，推動(dòng)新一輪品種更新?lián)Q代。 2018年3月 國(guó)務(wù)院 《知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓有關(guān)工作辦法(試行)》 對(duì)有關(guān)單位審查的重點(diǎn)內(nèi)容為擬轉(zhuǎn)讓的植物新品種權(quán)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)安全特別是糧食安全和種業(yè)安全的影響。 2018年6月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部 《關(guān)于實(shí)施綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目的通知》 推進(jìn)品種改良、品質(zhì)改進(jìn)，篩選一批優(yōu)質(zhì)、抗病、適應(yīng)性強(qiáng)、適銷對(duì)路的優(yōu)良品種，恢復(fù)一批傳統(tǒng)特色當(dāng)家品種，提升良種繁育能力。 2019年1月 中共中央、國(guó)務(wù)院 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》 要求加快農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)，推動(dòng)生物種業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新。繼續(xù)組織主要農(nóng)作物良種選育聯(lián)合攻關(guān)，推進(jìn)新品種新技術(shù)示范推廣。

時(shí)間 頒布機(jī)構(gòu) 事件及政策法規(guī) 主要內(nèi)容及意義 2019年6月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》 支持種業(yè)育繁推一體化，培育一批競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型種業(yè)企業(yè)集團(tuán)。 2019年12月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用的意見(jiàn)》 到2035年種質(zhì)資源保護(hù)建設(shè)目標(biāo)：建成系統(tǒng)完整、科學(xué)高校的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用體系，提升重要種質(zhì)資源的收集、保護(hù)、評(píng)價(jià)與利用水平，資源保存總量位居世界前列、資源創(chuàng)新利用達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。 2020年1月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《關(guān)于印發(fā)2020年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管工作方案的通知》 對(duì)種子企業(yè)的育種材料及相關(guān)育種基地開(kāi)展轉(zhuǎn)基因成分監(jiān)測(cè)，嚴(yán)防非法轉(zhuǎn)基因育種。 2020年2月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《國(guó)家現(xiàn)代種業(yè)提升工程項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法(試行)》 規(guī)范國(guó)家現(xiàn)代種業(yè)提升工程項(xiàng)目運(yùn)行管理，確保項(xiàng)目建設(shè)成效，持續(xù)發(fā)揮投資效益，推進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 2020年2月 中共中央國(guó)務(wù)院 《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生物技術(shù)研發(fā)，大力實(shí)施種業(yè)自主創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)利用工程，推進(jìn)南繁科研育種基地建設(shè)。 2020年3月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《2020年種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管工作方案》 規(guī)范生產(chǎn)基地，推進(jìn)許可備案信息化，嚴(yán)查非法轉(zhuǎn)基因種子，嚴(yán)格監(jiān)督種子質(zhì)量，加強(qiáng)植物新品種權(quán)保護(hù)。 2021年1月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《2021年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管工作方案》 加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)抽樣監(jiān)測(cè)，提高玉米田間抽樣檢測(cè)工作覆蓋率，目標(biāo)為加快推進(jìn)生物育種研發(fā)應(yīng)用，加大監(jiān)管查處非法制種、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的力度，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因研發(fā)應(yīng)用健康有序發(fā)展。 2021年2月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物原始創(chuàng)新和規(guī)范生物材料轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)育的通知》 強(qiáng)調(diào)明確全程責(zé)任，壓實(shí)責(zé)任主體。生產(chǎn)應(yīng)用安全證書所有者承擔(dān)該農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物從研發(fā)、品種選育、種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、作物生產(chǎn)貿(mào)易到產(chǎn)品退市等全生命周期的生物安全管理主體責(zé)任。 2021年2月 中共中央、國(guó)務(wù)院 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》 強(qiáng)調(diào)打好種業(yè)翻身仗，加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用和種質(zhì)資源庫(kù)建設(shè)，加大生物育種科研項(xiàng)目的支持，支持種業(yè)龍頭企業(yè)建立健全商業(yè)化育種體系，加強(qiáng)制種基地和良種繁育體系建設(shè)。 2021年3月 全國(guó)人民代表大會(huì) 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 要加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)利用和種子庫(kù)建設(shè)，確保種源安全。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)良種技術(shù)攻關(guān)，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的種業(yè)龍頭企業(yè)，完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，創(chuàng)新農(nóng)技推廣服務(wù)方式，建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)。 2021年7月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《關(guān)于開(kāi)展保護(hù)種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》 全面推進(jìn)種業(yè)監(jiān)管，并集中開(kāi)展種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)專項(xiàng)整治行動(dòng)，以品種權(quán)侵權(quán)、制售假劣、非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因種子等為重點(diǎn)，加大案件查辦力度。 2021年7月 中央全面深化改革委員會(huì) 《種業(yè)振興行動(dòng)方案》 明確指出要把種源安全提升到關(guān)系國(guó)家安全，強(qiáng)調(diào)保障種源自主可控，實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控。 2021年10月 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)的意見(jiàn)》 引導(dǎo)種業(yè)龍頭企業(yè)加大種質(zhì)資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，強(qiáng)化重點(diǎn)種源關(guān)鍵核心技術(shù)和農(nóng)業(yè)生物育種技術(shù)研發(fā)能力，建立健全商業(yè)化育種體系，培育新品種、新品系。 2021年8月 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《“十四五”現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)規(guī)劃》 提出資源保護(hù)、育種創(chuàng)新、測(cè)試評(píng)價(jià)、良種繁育等四大發(fā)展目標(biāo)。 2021年11月 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》 聚焦生物育種、耕地質(zhì)量、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、農(nóng)業(yè)綠色投入品等領(lǐng)域，加快研發(fā)關(guān)鍵核心技術(shù)及產(chǎn)品，推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；圍繞生物育種、生物安全、資源環(huán)境、智能農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、綠色投入品創(chuàng)制等領(lǐng)域，新建科技設(shè)施裝備、實(shí)驗(yàn)室和工業(yè)觀測(cè)實(shí)驗(yàn)站。 2022年1月 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部 《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》 境外投資者禁止投資農(nóng)作物、種畜禽、水產(chǎn)苗種轉(zhuǎn)基因品種選育及其轉(zhuǎn)基因種子(苗)生產(chǎn)。 2022年2月 中共中央、國(guó)務(wù)院 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》 強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)、種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)重大創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、種質(zhì)資源普查和鑒定評(píng)價(jià)，實(shí)行“揭榜掛帥”、“部省聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目制度。

從歷年的種子政策法規(guī)中，我們可以看出，我國(guó)從20世紀(jì)50年代就開(kāi)始推動(dòng)科研育種工作，在良種選擇、繁育、推廣工作和管理上進(jìn)行了大量的探索和實(shí)踐，總結(jié)出一條具有中國(guó)特色的種子政策法規(guī)道路，實(shí)現(xiàn)了種業(yè)管理法治化。隨著時(shí)代和技術(shù)發(fā)展，我國(guó)種子法律規(guī)章經(jīng)歷了多次修訂，種業(yè)管理體制進(jìn)一步完善，種業(yè)市場(chǎng)環(huán)境不斷優(yōu)化，為我國(guó)種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供了基本保障，為種業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展指明了方向。

2 國(guó)家種子法律規(guī)章發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 現(xiàn)行國(guó)家種子法律規(guī)章

為推動(dòng)中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)一直采取積極的產(chǎn)業(yè)政策，并制定了相應(yīng)的種子法律規(guī)章。2000年7月8日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)種子法》，并分別在2004、2013、2015和2021年進(jìn)行修訂，同時(shí)全國(guó)各省市制定了實(shí)施種子法的地方性法規(guī)，農(nóng)業(yè)部制定了一系列配套規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)《種子法》的主要章節(jié)和內(nèi)容，我國(guó)現(xiàn)行種子法律規(guī)章確立了種質(zhì)資源保護(hù)制度、新品種保護(hù)制度、品種審定與登記制度、種子儲(chǔ)備制度、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可和種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案制度、種子標(biāo)簽真實(shí)制度、種子檢疫制度、轉(zhuǎn)基因植物安全評(píng)價(jià)制度等基本法律制度[11]，具體法律規(guī)章及分類見(jiàn)表3～11。

表3 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之基本法律

表4 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之種質(zhì)資源保護(hù)制度

表5 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之新品種保護(hù)制度

表6 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之品種審定與登記制度

表7 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之種子儲(chǔ)備制度

表8 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可和種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案制度

表9 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之種子標(biāo)簽真實(shí)制度

表10 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之種子檢疫制度

表11 國(guó)家現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章之轉(zhuǎn)基因植物安全評(píng)價(jià)制度

2.2 種子法律規(guī)章基本制度

2.2.1 種質(zhì)資源保護(hù)制度

對(duì)于種質(zhì)資源的保護(hù)，目前我國(guó)憲法和《專利法》等其他法律也有相關(guān)規(guī)定。而《種子法》更是對(duì)此設(shè)立專章，規(guī)定國(guó)家享有種子資源的主權(quán)，是種質(zhì)資源保護(hù)的重要主體，主要負(fù)責(zé)種子資源的收集、整理、鑒定、登記、保存、交流和利用工作開(kāi)展，以及定期公布種子資源名錄。各級(jí)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或者保護(hù)地的建設(shè)開(kāi)展種質(zhì)資源保護(hù)。種子資源的境外利用需要經(jīng)過(guò)對(duì)應(yīng)行政主管部門的批準(zhǔn)。

2.2.2 新品種保護(hù)制度

植物新品種權(quán)是種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，是種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的源頭活水。我國(guó)現(xiàn)行的植物新品種保護(hù)制度是參照1978年《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》制定的。新品種保護(hù)制度的有效實(shí)施，能有效保護(hù)新品種權(quán)，是保障育種者權(quán)益，激勵(lì)育種創(chuàng)新積極性的重要舉措?！斗N子法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行植物新品種保護(hù)制度，對(duì)植物新品種權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)具備新異性、特制性、一致性、穩(wěn)定性，名稱適當(dāng)或?qū)儆趪?guó)家植物品種保護(hù)名錄，新品種權(quán)人和育種者的依法享有合法權(quán)益。

2.2.3 品種審定與登記制度

國(guó)家層面的品種審定制度建立于1982年[12]。品種審定制度和品種登記制度是品種從選育成功到生產(chǎn)引用推廣的良種主要方式[13]。國(guó)家支持開(kāi)展育種的基礎(chǔ)性、前沿性和應(yīng)用技術(shù)研究，對(duì)品種實(shí)行審定、登記和退出制度。具體而言，對(duì)主要農(nóng)作物實(shí)行品種審定制度，在推廣前應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)審定程序；對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度；對(duì)出現(xiàn)種型退化、喪失使用價(jià)值、有明顯缺陷的問(wèn)題品種實(shí)行退出機(jī)制。根據(jù)《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》，目前我國(guó)確立的主要農(nóng)作物包括水稻、玉米、小麥、棉花、大豆、油菜和馬鈴薯，各省還能根據(jù)具體情況確定一到兩種主要農(nóng)作物。

2.2.4 種子儲(chǔ)備制度

1989年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立國(guó)家種子儲(chǔ)備制度。2016年新修訂的《種子法》將種子儲(chǔ)備制度內(nèi)容納入其中。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指出要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家和省兩級(jí)種子儲(chǔ)備體系建設(shè)[15]。種子儲(chǔ)備是保障我國(guó)種業(yè)安全和糧食安全的重要措施。《種子法》明確建立種子儲(chǔ)備制度，主要用于備災(zāi)備荒，用于生產(chǎn)恢復(fù)及余缺調(diào)劑，并定期更新儲(chǔ)備種子，保障農(nóng)業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)安全?！秶?guó)家救災(zāi)備荒種子儲(chǔ)備補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》更是詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家定期制定國(guó)家救災(zāi)備荒種子儲(chǔ)備計(jì)劃明確各承儲(chǔ)省份儲(chǔ)備的作物種類類型、數(shù)量、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家救災(zāi)備荒種子重點(diǎn)儲(chǔ)備的作物范圍、承儲(chǔ)單位條件、補(bǔ)助資金撥付與使用方法和流程、國(guó)家救災(zāi)備荒種子調(diào)用、監(jiān)督與管理工作等。

2.2.5 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度和種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案制度

為規(guī)范農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，我國(guó)采取種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，具體實(shí)施辦法是通過(guò)種子的生產(chǎn)許可證制度實(shí)現(xiàn)的。許可的范圍包括主要農(nóng)作物種子、商品種子生產(chǎn)、轉(zhuǎn)基因植物種子生產(chǎn)和種子經(jīng)營(yíng)。在我國(guó)開(kāi)展種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)均需具備相應(yīng)的資質(zhì)和條件，并辦理經(jīng)營(yíng)許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

為進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，便于侵權(quán)行為的界定與證據(jù)追溯，我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案制度和檔案制度。種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)種子基本信息（來(lái)源、產(chǎn)地、數(shù)量、質(zhì)量等）以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息（銷售時(shí)間、銷售去向、責(zé)任人、合同、票據(jù)、賬簿等）建立檔案保存機(jī)制，并保證相關(guān)檔案內(nèi)容可追溯，根據(jù)相關(guān)規(guī)定確定保存期限。

2.2.6 種子標(biāo)簽真實(shí)制度

種子標(biāo)簽是種子營(yíng)銷市場(chǎng)準(zhǔn)入的通行證，種子標(biāo)簽真實(shí)制度是規(guī)范種子營(yíng)銷行為的基本制度和明確質(zhì)量責(zé)任的主要手段之一，是種子生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者與使用者合法權(quán)益保障的重要舉措[14]。種子標(biāo)簽真實(shí)制度下要求銷售的種子應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并附有與真實(shí)情況相符的種子標(biāo)簽和使用說(shuō)明，標(biāo)注的內(nèi)容包括種子類別、品種名稱、相關(guān)編號(hào)、種植說(shuō)明、質(zhì)量指標(biāo)、檢疫情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者基本信息等,。

2.2.7 種子檢疫制度

種子檢疫是保障國(guó)內(nèi)生物安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)安全的重要防線。種子的進(jìn)出口、運(yùn)輸或郵寄應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行種子生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程和種子檢驗(yàn)、檢疫規(guī)程，防止植物危險(xiǎn)病蟲(chóng)草及其他有害生物傳入境內(nèi)和傳出境外。

2.2.8 轉(zhuǎn)基因植物安全評(píng)價(jià)制度

轉(zhuǎn)基因技術(shù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)育種突破性發(fā)展的重要技術(shù)，隨著轉(zhuǎn)基因作物種子產(chǎn)業(yè)化，建立轉(zhuǎn)基因作物科學(xué)的評(píng)價(jià)、監(jiān)管體系勢(shì)在必行。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全實(shí)行分級(jí)管理評(píng)價(jià)制度?！斗N子法》規(guī)定，轉(zhuǎn)基因植物品種的選育、試驗(yàn)、審定、推廣，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)并嚴(yán)格安全控制。

3 現(xiàn)行主要種子政策與法律規(guī)章統(tǒng)計(jì)分析

3.1 制訂(頒布)與修訂時(shí)間

根據(jù)對(duì)現(xiàn)行35部主要種子法律規(guī)章制訂(頒布)與修訂時(shí)間的統(tǒng)計(jì)(圖1)顯示1997、2001、2002以及2016年是種子法律規(guī)章的立法高潮，新制訂(頒布)的種子法律規(guī)章都在3部以上，其中2002年最多，達(dá)到了5部。而在2004、2017、2022年是修法大年，每年修訂的種子法律規(guī)章都在6部以上，其中2004、2022年均達(dá)到了7部。

圖1 主要種子法律規(guī)章制訂(頒布)與修訂時(shí)間統(tǒng)計(jì)

結(jié)合種子政策法規(guī)的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，“九五”期間“種子工程”中“加快良種培育、引進(jìn)和推廣”的方針，鼓勵(lì)了種子進(jìn)口，與1997年前后大量制訂了關(guān)于種子進(jìn)出口管理的法律規(guī)章相對(duì)應(yīng)；1996年轉(zhuǎn)基因種子在美國(guó)商業(yè)化后，引發(fā)了各國(guó)對(duì)創(chuàng)新育種技術(shù)和轉(zhuǎn)基因生物安全的關(guān)注，因而2001、2002年制訂和2004修訂的法律規(guī)章主要為新品種保護(hù)、種質(zhì)資源保護(hù)和轉(zhuǎn)基因種子管理等；2016年新制訂和2017年修訂的法律規(guī)章均圍繞新品種保護(hù)、轉(zhuǎn)基因、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，與相關(guān)政策中鼓勵(lì)育種創(chuàng)新，發(fā)展生物育種技術(shù)和強(qiáng)調(diào)企業(yè)為主題的現(xiàn)代種業(yè)科技創(chuàng)新體系相適應(yīng)。而2022年是隨著近年來(lái)糧食安全問(wèn)題、種業(yè)“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題日益突出，亟需種業(yè)體制改革和種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，保障種業(yè)安全，因此政策上以新品種保護(hù)、種質(zhì)資源保護(hù)與利用、促進(jìn)育種產(chǎn)業(yè)化、提高生物育種技術(shù)和安全為主要內(nèi)容，對(duì)應(yīng)地，多個(gè)法律規(guī)章被對(duì)應(yīng)更新。

單部法律規(guī)章來(lái)看，《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》自2016年公布至今，6年間修訂了5次，是現(xiàn)行種子法律規(guī)章中修訂次數(shù)最多的，并且在2022年1月7日和1月21日短時(shí)間內(nèi)連續(xù)修訂了2次，與《進(jìn)境植物繁殖材料檢疫管理辦法》(2018年4月28日、2018年5月29日修正)成為僅有的2部在一年內(nèi)修訂2次的法律法規(guī)。其他法律規(guī)章自公布之日起至今修訂了4次的法律法規(guī)有2部，為《中華人民共和國(guó)種子法》和《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》；修訂了3次的2部，為《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則(農(nóng)業(yè)部分)》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》；修訂了2次的9部，修訂了1次的4部，從未修訂的17部(表12)。其中發(fā)布或修訂至今時(shí)間最長(zhǎng)，即更新時(shí)間最久遠(yuǎn)的為1996年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》，其次為1997年公布的《進(jìn)出口農(nóng)作物種子(苗)管理暫行辦法》和《關(guān)于設(shè)立外商投資農(nóng)作物種子企業(yè)審批和登記管理的規(guī)定》，這些法律規(guī)章已經(jīng)超過(guò)25年未進(jìn)行修訂。其他超過(guò)20年的法律法規(guī)有6個(gè)，超過(guò)10年的7個(gè)，低于10年的只有20個(gè)?，F(xiàn)行法律規(guī)章更新至今平均為10.05年。

表12 種子法律規(guī)章制訂與修訂情況

整體而言，我國(guó)種子法律規(guī)章的更新時(shí)間較長(zhǎng)，許多相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)落后于國(guó)際[16]，甚至不同法律規(guī)章之間存在標(biāo)準(zhǔn)模糊、責(zé)任不明[17]等問(wèn)題，因此，需要進(jìn)一步加快種子法律規(guī)章更新和與國(guó)際對(duì)接的步伐。

3.2 法律規(guī)章制訂(頒布)機(jī)構(gòu)與類型

現(xiàn)行35部主要種子法律規(guī)章中，制訂(頒布)的 機(jī)構(gòu)主要為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部25部，其中2部為聯(lián)合制訂；國(guó)務(wù)院5部；全國(guó)人民代表大會(huì)2部，其他部門機(jī)構(gòu)還包括最高人民法院、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家工商行政管理局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署等(表3～11)。因此，在種子管理執(zhí)法中容易出現(xiàn)多部門管理、信息溝通不暢、管理效率低等問(wèn)題，對(duì)此，需要完善對(duì)應(yīng)主體責(zé)任，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工和建立完善的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)法律體系主要由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等構(gòu)成。其中，法律在我國(guó)是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，制定、修改并頒布的基本法律和普通法律總稱；行政法規(guī)是法令、條例、規(guī)則和章程等法定文件的總稱，行政法規(guī)的效力僅次于憲法和法律，一般由國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作制定的；部門規(guī)章一般指由國(guó)務(wù)院各部委制定發(fā)布根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令?，F(xiàn)行主要種子法律規(guī)章中法律為2部，即《種子法》和《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》；行政法規(guī)5部；部門規(guī)章28部。我國(guó)種子法律規(guī)章仍以部門規(guī)章為主，在假冒偽劣種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、種質(zhì)資源管理等一些方面規(guī)范力度不足，因此可適當(dāng)將一些現(xiàn)有的條例和制度上升至法律層次，加大違規(guī)懲罰力度[18]，以增加種子侵權(quán)的成本。

3.3 法律規(guī)章內(nèi)容分類

根據(jù)《種子法》的章節(jié)和內(nèi)容，我國(guó)種子法律規(guī)章能具體分為種質(zhì)資源保護(hù)等8個(gè)制度類型，除《種子法》之外，其余主要種子法律規(guī)章都側(cè)重于1～2個(gè)主要內(nèi)容，根據(jù)制度分類可知，種子資源保護(hù)制度相關(guān)的4部，品種審定與登記制度4部，新品種保護(hù)制度5部，種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度和種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案制度4部，種子標(biāo)簽真實(shí)制度4部，種子檢疫制度8部，種子儲(chǔ)備制度1部，轉(zhuǎn)基因植物安全評(píng)價(jià)制度7部。各個(gè)類別中的法律規(guī)章有一定的重合，其中，關(guān)于種子進(jìn)出口和轉(zhuǎn)基因植物使用等涉及用種安全的法律規(guī)章較多，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)用種安全的重視，但整體來(lái)看，各法律規(guī)章類型在數(shù)量上分布不均，容易造成種子法律規(guī)章整體不平衡，某些領(lǐng)域法律保護(hù)不健全不夠細(xì)致。

從各類型制定時(shí)間而言，種子檢疫制度最早完成制定，除了2022年最新頒布的《外來(lái)入侵物種管理辦法》，在2000年之前就基本確定現(xiàn)行法律規(guī)章的規(guī)模；其次為種子資源保護(hù)制度；而品種審定與登記制度最晚，除了《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》在2001年制定，其余均在2010年后制定。

從各類型的更新時(shí)間來(lái)看，種子資源保護(hù)制度、品種審定與登記制度更新年限最短，約為6年，種子儲(chǔ)備制度、轉(zhuǎn)基因植物安全評(píng)價(jià)制度、種子標(biāo)簽真實(shí)制度的法律規(guī)章更新均在8年以下，而種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度和種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案制度、新品種保護(hù)制度較長(zhǎng)，均在15年以上。

由此看來(lái)，進(jìn)一步顯示了我國(guó)種子法律規(guī)章亟需加快更新步伐，與現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展需求相匹配。

3.4 關(guān)鍵詞與法治熱點(diǎn)

根據(jù)對(duì)現(xiàn)行主要種子法律規(guī)章制訂與修訂的情況與內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞提取整理，能進(jìn)一步窺見(jiàn)我國(guó)種子政策法規(guī)的導(dǎo)向以及發(fā)展進(jìn)程。

政策法規(guī)的關(guān)鍵詞分析結(jié)果與法律規(guī)章關(guān)鍵詞分析結(jié)果高度一致，充分體現(xiàn)了法律規(guī)章是政策的集中體現(xiàn)。1980年以前，我國(guó)種子法律規(guī)章還未起步，政策法規(guī)重點(diǎn)圍繞“群眾選種”“統(tǒng)一供種”“良種繁育推廣”“良種繁育體系”等方面，顯示這段時(shí)期我國(guó)種業(yè)政策主要是關(guān)于推進(jìn)種業(yè)的良種繁育、良種推廣種質(zhì)的政策，并探索組建種子管理機(jī)構(gòu)和良種繁育體系。1980年到2000年之間，“種子選育”“品種審定”“種子儲(chǔ)備”“種質(zhì)資源”“引進(jìn)與推廣”“檢驗(yàn)檢疫”“種子工程”等成為種業(yè)政策法規(guī)的關(guān)注重點(diǎn)；而法律規(guī)章的關(guān)鍵詞主要為“檢疫”“引種”“進(jìn)出口”“種質(zhì)”“品種”等，說(shuō)明這一階段種子育繁推市場(chǎng)進(jìn)一步打開(kāi)，從之前的“自繁”到有計(jì)劃的“選育”“引種”“進(jìn)口”，進(jìn)而對(duì)種質(zhì)資源管理以及種子檢驗(yàn)檢疫技術(shù)和規(guī)范產(chǎn)生需求。2000～2010年政策法規(guī)的關(guān)鍵詞包括“新品種”“良種補(bǔ)貼”“轉(zhuǎn)基因”“生物育種”“創(chuàng)新育種”“推廣應(yīng)用”等；法律規(guī)章的關(guān)鍵詞中“轉(zhuǎn)基因”出現(xiàn)頻率最高，其次為“種子標(biāo)識(shí)”“品種保護(hù)”等，顯示種業(yè)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)入生物育種、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、提高種業(yè)科技水平。2010年至今，我國(guó)種業(yè)進(jìn)入快車道，重點(diǎn)圍繞“現(xiàn)代種業(yè)”“體制改革”“育繁推一體化”“種業(yè)創(chuàng)新”“種質(zhì)資源”“新品種”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”“市場(chǎng)”“龍頭企業(yè)”“種業(yè)安全”“關(guān)鍵技術(shù)”等領(lǐng)域密集出臺(tái)了一批種業(yè)政策法規(guī)；法律規(guī)章方面，“品種審定”“新品種保護(hù)”“種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”為主要關(guān)鍵詞，其中2017以來(lái)，關(guān)于“種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的出現(xiàn)頻率逐漸增多，顯示近年來(lái)我國(guó)大力開(kāi)展育種技術(shù)攻關(guān)，鼓勵(lì)種業(yè)創(chuàng)新做大做強(qiáng)，加大種業(yè)企業(yè)的培養(yǎng)，種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性和安全性成為種業(yè)政策法規(guī)的重要考量。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著糧食安全問(wèn)題全球化，我國(guó)種業(yè)迎來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，亟需對(duì)種業(yè)進(jìn)行深化改革，以科研技術(shù)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提質(zhì)增效，我國(guó)正處于新發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，強(qiáng)化種業(yè)自主創(chuàng)新、加強(qiáng)種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、重視種質(zhì)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、重視生物育種商業(yè)化引用等成為重要的發(fā)展趨勢(shì)[19]，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)相應(yīng)種子政策法規(guī)的制訂，發(fā)揮政策的導(dǎo)向和支持作用，引領(lǐng)我國(guó)種業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。