臺賬何以成為負(fù)擔(dān)？

│文 張園園

（作者系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生。原文載于《探索與爭鳴》2022年第2期，本文有刪減）

臺賬作為一種政府科層管理工具，具有刻畫社會(huì)現(xiàn)實(shí)、展示行政內(nèi)容和抽象過程環(huán)節(jié)的重要作用。近年來，臺賬在基層治理中的重要性不斷增加，并逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化。

通過查閱不同臺賬內(nèi)容，人們可以快速判斷各級政府部門的關(guān)注重點(diǎn)、績效情況以及工作范圍。各級政府對于自己承擔(dān)的項(xiàng)目、任務(wù)以及行政事項(xiàng)進(jìn)行電子或紙質(zhì)版的留痕，方便部門內(nèi)部、上級單位或橫向組織查閱和跟蹤。

在實(shí)踐過程中，上級政府的文本或信息的控制方式顯示出強(qiáng)大的科層力量，但政府的層層加碼、動(dòng)員機(jī)制不同程度地在文本治理的環(huán)節(jié)中展現(xiàn)，臺賬治理形式也給體制帶來一定負(fù)擔(dān)。

宏觀治理：全景描繪也有“模糊”地帶

“自然資源局辦公室近年來最常見的辦公用品就是一個(gè)個(gè)藍(lán)色的文件盒，每個(gè)盒子里都裝著一個(gè)村莊的若干地圖，每個(gè)盒子都是一個(gè)土地項(xiàng)目，工作人員在這些圖紙上作業(yè)，規(guī)劃著中國的未來城市和鄉(xiāng)村。當(dāng)項(xiàng)目完成后，這些地圖會(huì)被放到棕色的盒子里，運(yùn)到檔案室里封存起來以便接受上級的檢查?！憋@而易見，上述藍(lán)色文件盒裝著的就是政府的臺賬。

從宏觀治理的角度看，這些臺賬是治理過程的基礎(chǔ)要素，是上級獲取信息的直接來源。國家利用各種基礎(chǔ)設(shè)施和后勤技術(shù)滲透社會(huì)，來貫徹國家的意志，實(shí)現(xiàn)國家的目標(biāo)。

臺賬的原本之意是擺放在臺上供人查閱與翻閱的賬簿，其作用在于信息留痕與記錄。隨著時(shí)代的發(fā)展，臺賬不再被認(rèn)為僅是一種記錄的存檔，而是更深入地成為自上而下規(guī)劃的藍(lán)圖和自下而上行動(dòng)的藍(lán)本。對事實(shí)過程描繪的精準(zhǔn)性與清晰性將會(huì)影響國家治理效能。

首先，臺賬的真實(shí)性與技術(shù)和事實(shí)的互動(dòng)有關(guān)。人們可以多大程度地描繪與還原社會(huì)事實(shí)，并且以數(shù)字化或圖像化的方式展現(xiàn)出來，是由技術(shù)本身的水平和事實(shí)的復(fù)雜性決定的。臺賬治理技術(shù)受到信息發(fā)展水平的影響，通過系統(tǒng)創(chuàng)造的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)方式去框套復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，信息難免因技術(shù)工具的限制產(chǎn)生偏差，偏差的臺賬內(nèi)容將會(huì)持續(xù)影響政策治理的實(shí)踐過程。

其次，臺賬的真實(shí)性與技術(shù)發(fā)展的程度有關(guān)。大數(shù)據(jù)推動(dòng)了政府臺賬的變革，使臺賬治理技術(shù)向數(shù)字化方向轉(zhuǎn)變。公眾的偏好和訴求被轉(zhuǎn)化為數(shù)字符號，社會(huì)問題被具象為可以操作和實(shí)時(shí)監(jiān)控的數(shù)字語言。社會(huì)不僅僅是臺賬上的社會(huì)，更是由多個(gè)小的數(shù)據(jù)庫集合而成的大系統(tǒng)。對于治理問題明確、信息要求較高、專業(yè)性較強(qiáng)的問題，臺賬治理技術(shù)會(huì)產(chǎn)生較好的結(jié)果，但對那些治理問題模糊、組織目標(biāo)不明確的項(xiàng)目往往收效甚微。

最后，臺賬的全景描繪受制于觀圖者的偏好和注意力。臺賬治理技術(shù)歸根結(jié)底是為迎接檢查、明晰權(quán)責(zé)、方便查閱、維系科層運(yùn)行的行政管理過程。上級政府的要求決定了下級單位的臺賬數(shù)量、存放形式、匯報(bào)方式。在臺賬的全景描繪中，作為“畫圖者”的下級政府具有較強(qiáng)的意識去揣摩上級“觀圖者”的偏好與注意力，這個(gè)意識滲透到臺賬留痕、臺賬編撰、臺賬行政甚至是最終的規(guī)劃實(shí)施過程中。

中觀行政：科層控制手段深度依賴

在各級政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，臺賬成為不可或缺的考察工具和行動(dòng)憑證。

詳盡、細(xì)致、清晰的臺賬被上級政府青睞，然而臺賬的清晰程度并不與組織績效直接掛鉤，進(jìn)一步說，上級無法通過判斷臺賬的清晰程度而對下級單位進(jìn)行優(yōu)劣評判。從純粹的控制角度來說，只有量化的指標(biāo)數(shù)據(jù)可以從臺賬文本中直接展現(xiàn)，但涉及自由度較大的非指標(biāo)性工作時(shí)，上級很難從文字的敘述中直接評判績效。

為了保證組織效率，避免偏差，上級設(shè)置了一系列預(yù)防“失控”的手段。基層事務(wù)繁雜，其指標(biāo)設(shè)置具有模糊的特征，很難對各個(gè)領(lǐng)域報(bào)告詳盡。上級政府的主要做法是選取關(guān)鍵部分進(jìn)行檢查。下級政府需要在隨機(jī)抽檢的過程中表現(xiàn)出較好的內(nèi)容，即使最終只有10%的臺賬報(bào)告被抽檢，也需要在100%的領(lǐng)域內(nèi)做好。

在政府信息管理決策中，上級決策制定通常依賴于下級的臺賬信息，而下級也樂于將治理過程反映在臺賬中。但即使是最真實(shí)的第一手信息獲取，在傳播的過程中也難以避免歪曲和變形。臺賬在層層的編制與篩選過程中，不斷被更正與修改以期展現(xiàn)出令人滿意的內(nèi)容，其最終呈現(xiàn)結(jié)果可能已與真實(shí)情況相去甚遠(yuǎn)。

不管是上級規(guī)定的臺賬書寫格式、內(nèi)容分類，還是過程控制，均代表著一種固定的科層語言格式，而其正式的實(shí)施過程，則需要依靠上級政治壓力與績效考核來推動(dòng)。科層官員遵循理性、程序、標(biāo)準(zhǔn)的底線思維，形成相似的人格面具，容易導(dǎo)致“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的價(jià)值意識盛行。

當(dāng)前眾多科層治理任務(wù)并非層級傳遞，而是采取更加靈活的領(lǐng)導(dǎo)小組或任務(wù)組織的方式。當(dāng)臺賬控制技術(shù)被視為唯一重要的治理工具時(shí)，這一過程易加深臺賬技術(shù)與科層體制的同構(gòu)。臺賬技術(shù)被體制吸納后，重塑制度和習(xí)慣，干部們生出濃厚的依賴性，喪失了某些真實(shí)的實(shí)踐和體驗(yàn)，導(dǎo)致進(jìn)入“體制依賴臺賬，臺賬固化體制”的循環(huán)。

微觀行動(dòng)：行為憑證存在“表演”痕跡

“為了迎接檢查團(tuán)花費(fèi)了十多萬表格打印費(fèi)”；“不在田間地頭忙工作，卻在加班加點(diǎn)填表格做臺賬”；“上報(bào)的材料對字體、段落有要求，不規(guī)范要重新填寫，反復(fù)改了很多遍也不合格”。

上述現(xiàn)象在基層并非個(gè)例。基層作為行政管理體制的末梢，需要面對各級政府的項(xiàng)目審查與任務(wù)安排。在此過程中，價(jià)值理性發(fā)生轉(zhuǎn)變、臺賬內(nèi)容懸浮于社會(huì)事實(shí)、重“痕”不重“績”的現(xiàn)象頻發(fā)。那么，在基層，臺賬是否完全失敗呢？

筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)基層人員看來，臺賬仍然是非常重要的科層治理工具，但對其使用要有度。

當(dāng)某項(xiàng)工作任務(wù)專業(yè)化分工較強(qiáng)、工作場景固定、工作對象非人格化時(shí)，臺賬治理手段將成為必不可少的行為憑證和痕跡，具有不可替代的權(quán)責(zé)查驗(yàn)與風(fēng)險(xiǎn)控制的優(yōu)勢。然而，當(dāng)基層政府的工作內(nèi)容是與人接觸，處理各類與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的公共事務(wù)時(shí)，則難以通過標(biāo)準(zhǔn)直接評判與定性，剛性流程標(biāo)準(zhǔn)難以還原上述治理過程。

以基層臺賬填表流程為例，不僅需要各級單位簽字蓋章，通過各級的檢查，同時(shí)還引入大數(shù)據(jù)電子系統(tǒng)，通過電子數(shù)據(jù)的對比與核查來判斷基層政策實(shí)施的情況。只有通過了這兩層內(nèi)容的核驗(yàn)，取得上級肯定的反饋，臺賬才算通過，得以存檔。

即使是建立如此完備的臺賬錄入系統(tǒng)，也難以避免信息流通中的傳遞偏差與內(nèi)容失真。臺賬的錄入需要與曾經(jīng)的事實(shí)依據(jù)相吻合，同時(shí)保留事務(wù)隨時(shí)間變化而發(fā)展的痕跡。然而，社會(huì)事實(shí)并不會(huì)像臺賬描繪如此精巧，更不會(huì)在預(yù)設(shè)的環(huán)境內(nèi)發(fā)展，因而在這個(gè)過程中，“變通”成為上下級之間默許的行為方式，呈現(xiàn)出多重邏輯的治理思路。

第一，技術(shù)理性占據(jù)的行為邏輯?；鶎油ㄟ^程序性、實(shí)效性、操作性的規(guī)則體系和技術(shù)手段來構(gòu)建組織運(yùn)行架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。臺賬技術(shù)治理是其中的典型，容易導(dǎo)致人不再專注于事務(wù)本身，而更關(guān)注采用何種手段有效實(shí)現(xiàn)上級任務(wù)。

第二，體制壓力下的免責(zé)邏輯。上級政府通過層層壓力傳遞的方式使政策有效落實(shí)。但是當(dāng)壓力超過了基層政府實(shí)際能力時(shí)，臺賬治理的成效就難以保障，將在一定程度上造成臺賬文本中的事實(shí)裁剪。

第三，復(fù)雜情境下的表演思維。隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和不確定性不斷增加，在責(zé)任無限擴(kuò)張的治理情景下，基層干部通過追求文本完備，實(shí)現(xiàn)程序安全。久而久之，臺賬不再成為一種純粹的工作記錄，而成為一項(xiàng)同上級交流的工作平臺，并緩慢衍生出臺賬編纂者的“表演”思維。

臺賬治理技術(shù)是中國科層治理場景中不可忽視的重要內(nèi)容，其背后的治理邏輯展現(xiàn)了當(dāng)前技術(shù)治理的困頓。長此以往，這種滲透于組織的行為將會(huì)影響人的績效表現(xiàn)，干部隊(duì)伍呈現(xiàn)出一種非人格、工具化、流程性的傾向，會(huì)導(dǎo)致組織運(yùn)行內(nèi)耗、公共服務(wù)功能異化。

在政治學(xué)的范疇中，柏拉圖的“洞穴之喻”被解釋為絕對理想與相對理想之間的距離，從這個(gè)層面來說，想要窮盡一切手段還原現(xiàn)實(shí)是很難的，要展示“洞外”的場景只能通過“光影”的方式進(jìn)行呈現(xiàn)。臺賬深刻影響著國家治理的效能，技術(shù)治理必須警惕“洞穴之喻”的陷阱。