通往行政公益訴訟訴前程序?qū)嵸|(zhì)化之路
——以檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)為視角

□方頡琳，馮慶俊

（⒈江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013；⒉揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民檢察院，江蘇 揚(yáng)州 225001）

行政公益訴訟訴前程序“是最具有中國(guó)特色、符合中國(guó)非訟文化傳統(tǒng)，最直接、最充分體現(xiàn)我國(guó)公益訴訟制度價(jià)值的程序設(shè)計(jì)”。訴前程序?qū)嵸|(zhì)化是指在認(rèn)可訴前程序獨(dú)立價(jià)值的基礎(chǔ)上通過對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)達(dá)致在訴前程序即實(shí)現(xiàn)公益的目標(biāo)。無論是實(shí)務(wù)界還是理論界，對(duì)于我國(guó)行政公益訴訟的本質(zhì)問題都存在訴訟制度與檢察制度之爭(zhēng)，兩種不同的本質(zhì)界定將直接影響訴前程序以及整個(gè)行政公益訴訟的制度構(gòu)建。為此，本文以檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)為視角，力圖探尋通往行政公益訴訟訴前程序?qū)嵸|(zhì)化之路，以期為我國(guó)公益訴訟制度的發(fā)展有所助益。

一、中國(guó)特色檢察公益訴訟的制度邏輯

（一）以解決問題為根本導(dǎo)向

由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是一個(gè)典型的中國(guó)特色制度，其特殊性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)獨(dú)占起訴資格，與國(guó)際通行的多元訴權(quán)主體的立法例迥異。二是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和職能與多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)有所差別，故行政公益訴訟的制度本質(zhì)、其間的權(quán)力構(gòu)架、檢察機(jī)關(guān)的行為方式大相徑庭。目前，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)建立行政公益訴訟制度，這意味著行政公益訴訟的相關(guān)問題也屬于行政訴訟的討論范疇。行政公益訴訟制度的創(chuàng)立首先關(guān)涉的是行政訴權(quán)的拓展，其突破了傳統(tǒng)主觀訴訟模式下對(duì)原告資格的界定，核心是通過優(yōu)化行政公益訴訟的訴訟程序來強(qiáng)化對(duì)公共利益的保護(hù)。

在我國(guó)，行政公益訴訟制度以解決問題為根本導(dǎo)向，以《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）為基本依循，開創(chuàng)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，開辟了一條解決公益受損問題的最優(yōu)路徑?！皺z察公益訴訟的最主要目的是公益保護(hù)。只要公益得到維護(hù)，法律秩序得以恢復(fù)，并不一定要最終付諸審判程序”?！霸谥贫葍r(jià)值上，行政公益訴訟制度的旨趣不在于擴(kuò)張司法權(quán)而是督促行政”，其主要考慮的是其他相關(guān)制度共同形成國(guó)家治理之合力的協(xié)調(diào)性問題。

（二）檢察監(jiān)督作為更優(yōu)解決路徑的必然選擇

⒈檢察監(jiān)督理應(yīng)成為行政公益訴訟的上位概念。通過考察行政公益訴訟制度的設(shè)立背景可知，對(duì)行政違法行為的監(jiān)督和行政公益訴訟具有同源性，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是為了強(qiáng)化其對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，并不以訴訟為中心。“設(shè)置行政公益訴訟制度，絕不意味著對(duì)行政公益的救濟(jì)首先或主要地依賴于它，而是僅僅將它作為一種可能的途徑、備用的途徑、最終的途徑，以確保公正的最終實(shí)現(xiàn)?！币虼?，應(yīng)當(dāng)“通過對(duì)行政公益訴訟前置程序進(jìn)行制度建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從形式前置到實(shí)質(zhì)前置的轉(zhuǎn)換，可以使其成為檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能的創(chuàng)新落實(shí)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)將行政公益訴訟本身視為法律監(jiān)督手段甚至單純法律救濟(jì)手段的誤讀，讓訴訟回歸常態(tài)，成為檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督權(quán)的一種保證方式”。

⒉公益的政治屬性決定了檢察監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)。相較于一般訴訟，公益訴訟具有較強(qiáng)的政治性，行政機(jī)關(guān)可以采取一定的行動(dòng)或措施，使公益不再受害。因此，我國(guó)行政公益訴訟“需要直面如何與既定政治體制和法律秩序相契合的問題，任何關(guān)于公益訴訟制度模式的構(gòu)想都不能脫離社會(huì)主義社會(huì)特定的公益格局”。我國(guó)行政公益訴訟中的公益格局及其折射出的政治屬性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是檢察公益訴訟所欲實(shí)現(xiàn)的公益常與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)交織；二是公益可能與不特定多數(shù)人的私益交織；三是公益受損的緣由是當(dāng)?shù)刎?cái)政支出等客觀事由；四是通過公益訴訟的方式解決歷史遺留問題。

檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公益上的制度優(yōu)勢(shì)是相對(duì)于法院審判而言的，通過對(duì)蘊(yùn)含了政治屬性的行政公益訴訟案件進(jìn)行實(shí)證分析，可以清晰地反映出二者的效能對(duì)比（見表1）。

相較于法院主導(dǎo)的訴訟程序，檢察院主導(dǎo)的訴前程序在解決公益受損的問題上具有以下優(yōu)勢(shì)：一是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督更具主動(dòng)性，明顯區(qū)別于法院審判不告不理的啟動(dòng)原則?！靶姓嬖V訟制度的引入將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的間接監(jiān)督擴(kuò)展至直接監(jiān)督，解決了審判權(quán)不能自行啟動(dòng)使得司法監(jiān)督不力的問題，通過發(fā)揮檢察權(quán)的積極主動(dòng)性強(qiáng)化了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督力度”。二是法院審判嚴(yán)格受訴訟系屬羈束，在面臨執(zhí)法職權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜的情形時(shí)，無法有效協(xié)調(diào)所有相關(guān)主體，難以形成解決問題的合力。三是法院審判具有明顯的個(gè)案拘束性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)踐常能取得“辦理一案、治理一片”的效果。四是法院審判須嚴(yán)格遵循既有訴訟制度、訴訟程序；檢察監(jiān)督具有靈活性，適宜解決涉及多方利益以及政策考量的公益問題。

二、經(jīng)由良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴前程序?qū)嵸|(zhì)化的證成

訴前程序?qū)嵸|(zhì)化可以經(jīng)由多種途徑實(shí)現(xiàn)，如回歸檢察職能的最初狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督，通過強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)增強(qiáng)訴前程序的剛性，訴前程序適度司法化，等等。筆者認(rèn)為，上述途徑有其合理性，而通過檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴前程序?qū)嵸|(zhì)化符合我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于解決相關(guān)問題。

（一）符合我國(guó)《憲法》規(guī)定的權(quán)力分工配合格局

行政公益訴訟制度創(chuàng)新事關(guān)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院之間的關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行，《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。我國(guó)《憲法》規(guī)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為權(quán)力分工與配合的格局和職能分工原則。職能分工原則具體包括人民主權(quán)、職能分工、配合制約，各級(jí)政府、法院、檢察院各司其職，為了完成共同的任務(wù)、遵循共同的原則，政府、法院、檢察院應(yīng)當(dāng)在政策導(dǎo)向、程序協(xié)調(diào)、功能銜接等方面保持密切的配合關(guān)系，在權(quán)威資源的分配方面保持審慎地制約平衡關(guān)系。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)通過協(xié)作、協(xié)調(diào)共同解決公益受損問題契合我國(guó)《憲法》規(guī)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（二）檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)上具有同一性

目標(biāo)同一性是進(jìn)行良性互動(dòng)的基礎(chǔ)，否則雙方將無法協(xié)調(diào)，且協(xié)調(diào)也將失去最低限度的可能性。檢察機(jī)關(guān)與政府部門雖然分工不同，但是工作目標(biāo)、追求效果完全一致。行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)和檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表者、維護(hù)者、實(shí)現(xiàn)者，實(shí)現(xiàn)公共利益是其行政執(zhí)法的基本追求；檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)是為了保證行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共利益。由于檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)上具有同一性，實(shí)踐中存在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督，開啟行政公益訴訟訴前程序的實(shí)例。如在湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟（訴前程序）案中，由于拆除存續(xù)14年之久的違法建筑和投肥養(yǎng)魚用的漁網(wǎng)需要多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn)，黃石市國(guó)土局和下陸區(qū)城管局主動(dòng)與市檢察院對(duì)接，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟介入，以促成行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)法合力，徹底破解這一困擾多年的執(zhí)法難題。在西塞山區(qū)檢察院向市園林局等五家行政單位分別發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)召開行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，制定聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，經(jīng)過聯(lián)合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益保護(hù)目標(biāo)。

（三）多方主體需要加強(qiáng)互動(dòng)

作為行政公益訴訟中核心概念的公共利益是一個(gè)典型的不確定法律概念?！肮怖娴淖畲筇匦栽谟谒姆懂牭膹V延性、判斷標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)空性、考量規(guī)則的多元性等，這些特性都表明公共利益是一個(gè)包含極大柔性的概念”。在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境權(quán)益是一個(gè)典型的相對(duì)權(quán)，其內(nèi)涵呈現(xiàn)出不確定性和多因素關(guān)聯(lián)性。在環(huán)境行政領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)在判斷承擔(dān)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)并足以保護(hù)環(huán)境公共利益時(shí)存在一定的專業(yè)困難，需要檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間充分溝通與合作。由于公共利益是一個(gè)內(nèi)涵不清晰的概念，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)易對(duì)其產(chǎn)生分歧，雙方只有通過不斷地溝通、協(xié)調(diào)才能增進(jìn)對(duì)公共利益的認(rèn)知理性，才能在行政機(jī)關(guān)的履職是否足以使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益不受侵害的問題上達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。

（四）良性互動(dòng)更有利于公益問題的實(shí)質(zhì)解決

良性互動(dòng)將在兩種不同的情境中實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)解決公益問題的功能：一是在行政公益訴訟的閉合體系內(nèi)公益難以實(shí)現(xiàn)之時(shí)；二是由于公益的實(shí)現(xiàn)方式不恰當(dāng)，公益保護(hù)方式從行政公益訴訟延伸至行政檢察領(lǐng)域之時(shí)。在行政公益訴訟的閉合體系內(nèi)，由于互動(dòng)與合作的缺乏，導(dǎo)致行政公益訴訟實(shí)踐存在以下困境：行政職權(quán)交叉重疊導(dǎo)致難以確認(rèn)監(jiān)督對(duì)象。如部分行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒導(dǎo)致調(diào)查取證工作開展阻力較大、行政機(jī)關(guān)未能有效整改但又不宜起訴導(dǎo)致案件擱淺、檢察機(jī)關(guān)忽視履職客觀困難提起行政公益訴訟導(dǎo)致法院審理難、執(zhí)行難。通過檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，能夠使檢察機(jī)關(guān)知悉行政執(zhí)法中存在的問題，協(xié)調(diào)相關(guān)部門和組織參與整改對(duì)策的探討、整改方案的完善，并督促行政機(jī)關(guān)履行。在某些特定情形下，行政機(jī)關(guān)有履職意愿，也不存在履職困難，但由于履職方式不當(dāng)，同樣不能實(shí)現(xiàn)公益。如本應(yīng)通過行政征收程序征繳防空易地建設(shè)費(fèi)，但行政機(jī)關(guān)卻通過行政處罰的方式征繳，相對(duì)人以超過處罰追訴期訴至法院，法院判決撤銷行政處罰決定。故良性互動(dòng)能夠在兩個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)公益的實(shí)現(xiàn)起到兜底保障作用：一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職回復(fù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查與跟蹤，建立履職是否可能引發(fā)后續(xù)行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審查機(jī)制，一旦存在引發(fā)糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)改正行政執(zhí)法措施，在進(jìn)入救濟(jì)程序前實(shí)現(xiàn)公益；另一方面，若行政機(jī)關(guān)接受檢察建議后的履職行為已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有效銜接公益訴訟職能與行政檢察職能，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，并與行政機(jī)關(guān)、法院良性互動(dòng)，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，促進(jìn)公益的實(shí)現(xiàn)。

三、良性互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建

（一）充分利用良性互動(dòng)的既有制度資源

⒈各級(jí)人大提供的制度支持。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有14個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定，20個(gè)市級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定，13個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的決議。各級(jí)人大常委會(huì)的決定或決議從以下三個(gè)方面為檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中開展良性互動(dòng)提供了制度支持：一是決定或決議明確要求檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)與行政機(jī)關(guān)建立良性互動(dòng)關(guān)系；二是決定或決議規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的支持；三是決定或決議規(guī)定了企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織和個(gè)人對(duì)檢察公益訴訟工作的配合和協(xié)助義務(wù)。

⒉各級(jí)黨委和政府提供的制度支持。行政公益訴訟試點(diǎn)期間的實(shí)踐已經(jīng)證明，“試點(diǎn)工作開展得比較順利，效果比較好的地方，都是在試點(diǎn)工作開展之前，就有比較好的行政檢察基礎(chǔ)，受到當(dāng)?shù)攸h委、政府和其他機(jī)關(guān)支持的地區(qū)”。目前，相關(guān)的制度支持表現(xiàn)為三種形式，即黨委和政府共同發(fā)文、黨委發(fā)文、政府發(fā)文。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有13個(gè)省級(jí)黨委和政府出臺(tái)關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)全面開展提起公益訴訟工作的意見，24個(gè)市級(jí)黨委和政府出臺(tái)關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的意見，19個(gè)縣級(jí)黨委和政府出臺(tái)關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的意見。

⒊檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)作合意。檢察機(jī)關(guān)和特定的行政機(jī)關(guān)是行政公益訴訟訴前程序中的直接參與主體，行政機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)公共利益的直接責(zé)任主體，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督、督促其實(shí)現(xiàn)公共利益的主體。因此，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)作是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)最直接的表現(xiàn)形式。在中央層面，最高人民檢察院、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見》，最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、司法部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》。在地方層面，多地檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)也發(fā)布了具有地方特色的行政公益訴訟協(xié)作文件，如福建省人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于建立行政公益訴訟訴前圓桌會(huì)議機(jī)制的規(guī)定（試行）》。

⒋檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)工作經(jīng)驗(yàn)。在既有的制度實(shí)踐中，已有一些在訴前程序通過良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)公益的典型案例，主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。具體開展方式既包括檢察機(jī)關(guān)借助外力，使相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)或形成執(zhí)法合力進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，或借助黨委政府的助力破除執(zhí)法困境，也包括檢察機(jī)關(guān)與案涉行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。良性互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)充分吸收這些既有工作經(jīng)驗(yàn)，在梳理、細(xì)化之后形成普遍適用的規(guī)則。

（二）科學(xué)界定良性互動(dòng)的雙向內(nèi)涵

由于良性互動(dòng)的內(nèi)涵與機(jī)制具有不確定性，應(yīng)明確良性互動(dòng)的雙向內(nèi)涵。在良性監(jiān)督面向上，要注意檢察監(jiān)督的力度與邊界，重點(diǎn)把握好檢察建議與行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)之間的關(guān)系，保證檢察建議詳略得當(dāng)，既能發(fā)揮監(jiān)督功能又不過度干涉行政權(quán)，同時(shí)完善行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的異議制度。在良性協(xié)作面向上，要明確協(xié)作的啟動(dòng)事由和程序，以法治作為協(xié)作的開展邊界。

良性監(jiān)督與良性協(xié)作之間具有相互依存的關(guān)系：一方面，良性監(jiān)督可以轉(zhuǎn)化為良性協(xié)作并通過協(xié)作實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。如行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后沒有依法履行法定職責(zé)，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)可能發(fā)出二次建議或三次建議，如此反復(fù)建議可能會(huì)消解公益訴訟制度的剛性和嚴(yán)肅性，且未必能夠?qū)崿F(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)在第一次檢察建議未落實(shí)后應(yīng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通，要求行政機(jī)關(guān)說明理由，了解行政機(jī)關(guān)未依法履職的原因，經(jīng)判斷若符合啟動(dòng)協(xié)作情形的，應(yīng)當(dāng)積極開展協(xié)作，或就公益認(rèn)識(shí)問題與行政機(jī)關(guān)磋商，或就公益實(shí)現(xiàn)問題商請(qǐng)其他主體參與協(xié)調(diào)，真正解決行政機(jī)關(guān)履職中的障礙；另一方面，良性協(xié)作需借由良性監(jiān)督實(shí)現(xiàn)其法治依循。不論有幾方主體參與良性協(xié)作，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)始終以“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的角色對(duì)其中的法律適用問題進(jìn)行監(jiān)督，保證協(xié)作的程序、協(xié)作的結(jié)果符合法治。

（三）劃清良性互動(dòng)的作用場(chǎng)域

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有一定的作用場(chǎng)域，筆者將作用場(chǎng)域的起因歸納為主觀原因和客觀原因。主觀原因主要是各方對(duì)是否存在公共利益、公共利益是否受損、采取何種履職方式才能實(shí)現(xiàn)公共利益等基本問題產(chǎn)生分歧，“檢察機(jī)關(guān)代表公益提起訴訟只是一種應(yīng)然的理想狀態(tài)，并不能說明檢察機(jī)關(guān)的任何訴訟請(qǐng)求都符合公共利益的需要”，如日常生活中常見的騷擾電話、推銷電話是否侵害了公共利益，對(duì)被毀林地的異地修復(fù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益均為實(shí)例。客觀原因主要是指行政機(jī)關(guān)面臨的客觀履職障礙，良性互動(dòng)的開啟首先要求檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握行政機(jī)關(guān)的履職難點(diǎn)。具體包括以下情形：一是履職涉及政治利益，難以統(tǒng)一法律效果和政治效果。如對(duì)有環(huán)境違法行為的企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法將對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響，此時(shí)需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的同時(shí)尋求彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)影響的替代方案。二是履職涉及群眾利益，難以統(tǒng)一法律效果和社會(huì)效果。如存在與違法行為有關(guān)的善意第三人，制止或改正違法行為將損害其權(quán)益，應(yīng)在公共利益與群眾利益之間尋求平衡。三是因自然條件限制難以履職，如生態(tài)修復(fù)受制于季節(jié)因素和生長(zhǎng)周期，可以通過協(xié)調(diào)確定科學(xué)的履職時(shí)限與履職標(biāo)準(zhǔn)。四是違法行為系歷史遺留問題，執(zhí)法難度相對(duì)較大。這需要政府及各相關(guān)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌，也需要將直接違法主體納入?yún)f(xié)調(diào)程序中，增加其對(duì)協(xié)調(diào)程序的參與度。五是公益的實(shí)現(xiàn)需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)法合力聯(lián)合執(zhí)法的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確研判負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其職能邊界，向多個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，協(xié)調(diào)、推動(dòng)多個(gè)行政機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法。

（四）完善良性互動(dòng)的參與主體

良性互動(dòng)參與主體因互動(dòng)格局而異，互動(dòng)格局包括雙方互動(dòng)和多方互動(dòng)。雙方互動(dòng)是指檢察機(jī)關(guān)和被監(jiān)督的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間對(duì)公益及其實(shí)現(xiàn)的認(rèn)知不一致，故雙方展開協(xié)調(diào)以求達(dá)成統(tǒng)一的理性認(rèn)知。多方互動(dòng)是指基于一些客觀原因?qū)е掠新穆氁庠傅男姓C(jī)關(guān)不能履職，需要他方主體介入提供執(zhí)法資源上的幫助。此處的他方主體主要包括職能交叉的相關(guān)行政機(jī)關(guān)、所屬政府及黨委、人大及其常委會(huì)。由于公益受損通常是由公民、法人、其他組織的違法行為直接導(dǎo)致的，因此，實(shí)施違法行為的公民、法人或者其他組織也是重要的互動(dòng)參與主體。違法行為人在互動(dòng)中的參與既表現(xiàn)為程序性參與，就其行為進(jìn)行陳述、申辯，也表現(xiàn)為實(shí)質(zhì)性參與，其權(quán)益應(yīng)在互動(dòng)中得以體現(xiàn)。 這就要求檢察機(jī)關(guān)在訴前程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)時(shí)應(yīng)充分考慮公益和私主體經(jīng)濟(jì)利益的平等保護(hù)，在對(duì)私主體進(jìn)行行為違法性釋明的同時(shí)，還應(yīng)在清晰了解私主體經(jīng)營(yíng)狀況的基礎(chǔ)上充分考慮、正面回應(yīng)其合理訴求，積極解決其改正違法行為的后顧之憂，將侵害公益的主體轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的有益力量。

多數(shù)情形下，良性互動(dòng)由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的，可以主動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，政府在獲知公益受損以及行政公益訴訟訴前程序信息后可以應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的請(qǐng)求或主動(dòng)組織協(xié)調(diào)。目前，行政公益訴訟在訴前程序的良性互動(dòng)主要表現(xiàn)為“一案一協(xié)調(diào)”，組織人事不固定。為此，有必要建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，完善協(xié)同式多元治理格局。

（五）確定良性互動(dòng)的適用空間

良性互動(dòng)應(yīng)當(dāng)在以下環(huán)節(jié)發(fā)揮作用：一是線索發(fā)現(xiàn)和移送。目前，檢察機(jī)關(guān)獲知線索的途徑相對(duì)狹窄，多數(shù)來源于檢察機(jī)關(guān)辦理的相關(guān)刑事案件，在涉職務(wù)犯罪職能移交監(jiān)察機(jī)關(guān)后，檢察機(jī)關(guān)的線索發(fā)現(xiàn)途徑將進(jìn)一步受限。因此，有必要在這一制度入口上強(qiáng)化互動(dòng)。二是調(diào)查取證?；?dòng)的前提在于知己知彼，而違法行為及查處的信息均掌握在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)手中，因此，檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在調(diào)查取證過程中的溝通協(xié)調(diào)。三是履職標(biāo)準(zhǔn)的確定。被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)是否依法履職關(guān)系著行政公益訴訟的程序走向，對(duì)這一爭(zhēng)議較大的問題，各地方政府機(jī)構(gòu)不同、履職標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)不同，需要在具體個(gè)案中通過良性互動(dòng)確定履職機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)。四是檢察建議的落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)密切互動(dòng)，分解執(zhí)法任務(wù)，制定工作責(zé)任清單以及推進(jìn)計(jì)劃，并通過日跟蹤、周報(bào)告等方式實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的督促作用。五是公益修復(fù)效果評(píng)估。“公益損害尤其是生態(tài)環(huán)境的損害往往是系統(tǒng)性、復(fù)雜性、綜合性的問題，對(duì)其客觀、全面、真實(shí)的判斷離不開專業(yè)的評(píng)估與認(rèn)定”，因此，應(yīng)當(dāng)完善多元考核驗(yàn)收機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過引入第三方評(píng)估、公開聽證、圓桌會(huì)議、公開宣告等形式聽取公益修復(fù)的工作效果，實(shí)現(xiàn)訴前程序?qū)嵸|(zhì)化落地見效。