行政公益訴訟檢察建議的實(shí)踐邏輯

□ 夏引業(yè)

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

一、問題的提出

從整體上看，行政公益訴訟檢察建議是一項(xiàng)有效的制度。自2015年行政公益訴訟試點(diǎn)以來，絕大部分檢察建議都得到了有效執(zhí)行，行政公益類案件也都解決在檢察建議階段，檢察機(jī)關(guān)最終提起訴訟的情況相對(duì)較少。據(jù)最高人民檢察院的報(bào)告顯示，2017年行政公益訴訟正式全面實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議的到期整改回復(fù)率超過96．9%，實(shí)現(xiàn)良好監(jiān)督效果的同時(shí)節(jié)約了司法資源。

二、制度基礎(chǔ)：對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的基本信任

（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的基本信任的體現(xiàn)

一是對(duì)行政獨(dú)立性的尊重。行政公益訴訟檢察建議仍是通過行政機(jī)關(guān)依法履職以達(dá)到目的，而非直接代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。二是對(duì)行政自制的肯定?？傮w而言，行政機(jī)關(guān)能夠依法履職、保護(hù)公共利益，因而“建議”性質(zhì)的柔性監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有功效。三是檢察謙抑性的保持。在我國(guó)，檢察權(quán)的行使具有主動(dòng)性，而主動(dòng)性的權(quán)力往往有擴(kuò)張的傾向。為了實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)的平衡，檢察權(quán)的行使有必要保持一定的謙抑立場(chǎng)，如檢察機(jī)關(guān)不能過早介入行政過程，國(guó)家和公共利益損害的實(shí)際發(fā)生是提出檢察建議的啟動(dòng)要件；不動(dòng)輒采取強(qiáng)硬的監(jiān)督措施，行政公益訴訟檢察建議在其根本性質(zhì)上不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。以上三個(gè)方面的邏輯聯(lián)系在于：基于對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、保護(hù)公共利益的基本信任，因而依然要對(duì)行政的獨(dú)立性保持一定的尊重；一般情況下，行政機(jī)關(guān)能夠自覺而恰當(dāng)?shù)芈男新氊?zé)，少數(shù)的失職失責(zé)行為經(jīng)提醒、勸告和建議也能夠自覺、適時(shí)地予以糾正，行政自制發(fā)揮作用；基于對(duì)行政獨(dú)立性的尊重，檢察機(jī)關(guān)有必要保持一定的謙抑品格。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的基本信任的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)

行政合法性理論蘊(yùn)含了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的基本信任。根據(jù)德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯關(guān)于國(guó)家的定義，現(xiàn)代國(guó)家是關(guān)于暴力的合法性壟斷。作為統(tǒng)治權(quán)的作用，現(xiàn)代國(guó)家不僅要有強(qiáng)制性要素，也要有合法性要素。作為國(guó)家權(quán)力作用的重要分支部門，承擔(dān)國(guó)家行政職能的行政機(jī)關(guān)必然要承載和體現(xiàn)國(guó)家的合法性，即行政的合法化。傳統(tǒng)的行政合法化理論強(qiáng)調(diào)通過政治權(quán)威來為行政、行政權(quán)的運(yùn)作提供合法性框架，即經(jīng)由代議制度實(shí)現(xiàn)代議機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的“合法性傳遞”。由于傳統(tǒng)的行政合法化理論無法有效解決行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會(huì)不斷遭遇“民主赤字”的困境，因而在原有的行政合法化框架的基礎(chǔ)上又發(fā)展、吸納了公眾參與行政過程，注重協(xié)商民主和專家理性，強(qiáng)調(diào)行政績(jī)效等參與式民主、績(jī)效合法性要素。但不管如何演變，既然國(guó)家憲法和法律賦予了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和實(shí)施法律的職責(zé)，那么就假設(shè)了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職、保護(hù)公共利益的基本信任，行政合法化理論不過是通過強(qiáng)化行政權(quán)及其運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)來提升、改善行政機(jī)關(guān)依法履職的能力以及維持、鞏固和增強(qiáng)社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的基本信任。

三、運(yùn)行機(jī)制：檢察對(duì)行政的監(jiān)督及其基本問題

從監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)來看，行政公益訴訟檢察建議是“法律”層面的監(jiān)督，而不包括非“法”的監(jiān)督?！缎姓V訟法》第二十五條第四款的“違法行使職權(quán)”與“依法履行職責(zé)”中“法”的范圍界定，也涉及檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議和提起公益訴訟的規(guī)范依據(jù)的認(rèn)定。實(shí)踐中，曾出現(xiàn)將行政規(guī)范性文件作為檢察機(jī)關(guān)提出建議依據(jù)的情況。如某地人民檢察院依據(jù)行政規(guī)范性文件向本市某區(qū)城市管理局制發(fā)檢察建議，而這一行政規(guī)范性文件卻與《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》部分內(nèi)容存在沖突。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，憲法、法律和立法解釋可以作為監(jiān)督依據(jù)，行政法規(guī)和行政規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、條約和協(xié)定、行政解釋、司法解釋等能否作為監(jiān)督依據(jù)則有待進(jìn)一步的討論，但行政規(guī)范性文件則不宜作為檢察機(jī)關(guān)提出建議的依據(jù)。筆者認(rèn)為，前述“法”的范圍界定與檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位密切相關(guān)。正如有學(xué)者認(rèn)為，此處“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”中的“法律”只能解釋為形式意義的法律，且應(yīng)嚴(yán)格限制其范圍的隨意擴(kuò)大。按照這一邏輯，行政公益訴訟檢察建議的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是形式意義的法律。也就是說，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）規(guī)定的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及自治條例、單行條例等正式的法律淵源都可以作為行政公益訴訟檢察建議的依據(jù)，但行政規(guī)范性文件不宜作為建議的依據(jù)。

從監(jiān)督方式來看，行政公益訴訟檢察建議屬于個(gè)案監(jiān)督，而非抽象性監(jiān)督、一般性監(jiān)督。行政公益訴訟檢察建議屬于個(gè)案監(jiān)督，這與人大監(jiān)督的抽象性監(jiān)督、一般性監(jiān)督有所區(qū)別。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《立法法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）所確立的備案審查制度是人大監(jiān)督的一種方式，屬于間接的、宏觀的、抽象的監(jiān)督，一般通過審查撤銷規(guī)范性文件的方式開展監(jiān)督，而不涉及具體的案件；人大常委會(huì)根據(jù)《監(jiān)督法》《立法法》開展的執(zhí)法檢查通常為一般性的監(jiān)督方式，也不介入具體個(gè)案。而行政公益訴訟檢察建議，則是通過具體的個(gè)案來督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，是一種非抽象性、非一般性的監(jiān)督方式。

行政公益訴訟檢察建議的個(gè)案監(jiān)督方式與社會(huì)治理型檢察建議有所區(qū)別，后者屬于一般性監(jiān)督，實(shí)務(wù)中存在行政公益訴訟檢察建議與社會(huì)綜合治理建議相融合的情況。 如在寧夏中寧縣校園周邊食品安全公益訴訟案中，中寧縣人民檢察院提出了兩項(xiàng)檢察建議：一是要求中寧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局采取有效措施，加強(qiáng)校園及周邊食品安全監(jiān)督檢查力度，杜絕“問題食品”再次出現(xiàn)于校園周圍和全縣其他地區(qū)；二是要求對(duì)問題飲料依法處理。前一項(xiàng)屬于社會(huì)綜合治理建議，后一項(xiàng)屬于行政公益訴訟檢查建議。前者屬于一般性監(jiān)督，后者屬于個(gè)案性監(jiān)督。如果將要求加強(qiáng)食品安全監(jiān)督檢查的檢察建議也作為行政公益訴訟建議處理，那么訴訟階段的檢察機(jī)關(guān)很難承擔(dān)行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，對(duì)兩種不同性質(zhì)的檢察建議可以一并提出，但對(duì)其不同類型的區(qū)分應(yīng)該有較為清晰的認(rèn)識(shí)，檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)跟進(jìn)措施以及能否提起訴訟也應(yīng)有所不同。

從監(jiān)督時(shí)機(jī)來看，行政公益訴訟檢察建議屬事中事后監(jiān)督，而非事前監(jiān)督。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家或者社會(huì)公共利益受到侵害的”，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議。從規(guī)范角度分析，檢察建議的介入時(shí)機(jī)需要同時(shí)符合兩個(gè)條件，即行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為以及國(guó)家或者社會(huì)公共利益受到現(xiàn)實(shí)的侵害。兩個(gè)條件必須同時(shí)具備，缺一不可。也就是說，檢察機(jī)關(guān)只有在行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)或者行政不作為導(dǎo)致國(guó)家或社會(huì)公共利益的損害發(fā)生時(shí)才介入，而非“即將發(fā)生”或“可能發(fā)生”就提出建議。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)以是否損害國(guó)家利益為標(biāo)準(zhǔn)，只有發(fā)生了侵害國(guó)家利益的行為，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)介入。如果侵害國(guó)家或社會(huì)公共利益的后果尚未發(fā)生，但檢察機(jī)關(guān)主觀上認(rèn)為即將發(fā)生或可能發(fā)生而提前提出檢察建議，其潛在的邏輯前提是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職喪失了基本的信任，在理論上也可能構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的運(yùn)作構(gòu)成不當(dāng)干預(yù)。因?yàn)椤肮妗笔且粋€(gè)十分寬泛的概念，行政機(jī)關(guān)的行為無疑都具有公益性。

從監(jiān)督效力來看，行政公益訴訟檢察建議止步于監(jiān)督法律關(guān)系領(lǐng)域，不構(gòu)成行政行為的直接依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)是“程序性”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)的行使一般僅具程序意義，而不具有終局和實(shí)體的意義，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)一般不包含實(shí)體處分權(quán)，也不涉及實(shí)體內(nèi)容的處分。具體落實(shí)到行政公益訴訟檢察建議上，體現(xiàn)為檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也屬于程序性的監(jiān)督，其效力限于程序性法律監(jiān)督關(guān)系領(lǐng)域，不應(yīng)直接介入行政法律關(guān)系領(lǐng)域，亦不應(yīng)代替行政機(jī)關(guān)直接處分行政相對(duì)人的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)不能直接以檢察建議為依據(jù)作出行政行為或處分決定，而是根據(jù)法律規(guī)定，嚴(yán)格依據(jù)法律程序處理。以實(shí)務(wù)中的一起違法侵占農(nóng)用地案件為例，行政相對(duì)人（A）違法占用某塊農(nóng)用地私建工廠，當(dāng)?shù)貒?guó)土主管部門（B）下屬一事業(yè)單位（C）征用該地卻給予了該行政相對(duì)人補(bǔ)償款，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)（D）在履職過程中發(fā)現(xiàn)后，向該國(guó)土管理部門（B）發(fā)出檢察建議，要求追繳發(fā)給行政相對(duì)人（A）的該筆征地補(bǔ)償款。該國(guó)土管理部門（B）收到檢察建議后，直接依據(jù)檢察建議向行政相對(duì)人（A）發(fā)出追繳通知，這顯然是不當(dāng)?shù)?。檢察建議不是行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的來源，其效力應(yīng)當(dāng)不及于行政相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)決定的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是法律而不是檢察建議。理論上，檢察建議的效力也應(yīng)不及于其后的受訴法院，其對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職的判斷并不當(dāng)然地約束受訴法院，受訴法院在查清事實(shí)和正確適用法律的基礎(chǔ)上應(yīng)作出獨(dú)立的判斷。

從監(jiān)督的層次性來看，行政公益訴訟檢察建議屬于中間層次的監(jiān)督。行政公益訴訟制度體現(xiàn)了對(duì)層次性監(jiān)督理念的貫徹。首先，該制度的設(shè)立在整體上構(gòu)成了第一層次的制度壓力。在對(duì)行政機(jī)關(guān)持有基本的信任前提下，包括檢察建議在內(nèi)的行政公益訴訟制度的確立，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)構(gòu)成了無形的壓力，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)其行為進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估和后果考量，事實(shí)上構(gòu)成了一種無形監(jiān)督。其次，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)造成公共利益受損的情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以“先柔后剛”“先禮后兵”，通過檢察建議方式督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，構(gòu)成第二層次的制度壓力。無形監(jiān)督須以有形監(jiān)督為其后盾，如果有形監(jiān)督形同虛設(shè)，無形監(jiān)督也就無從談起。無形監(jiān)督要發(fā)揮作用，就必須使被監(jiān)督者產(chǎn)生強(qiáng)烈的預(yù)期，即只要觸發(fā)一定的條件，就必然引發(fā)有形監(jiān)督。在行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)上，檢察建議被規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)正式提起公益訴訟的訴前程序，且具有前置性和法定性。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定，當(dāng)負(fù)有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)或行政不作為損害了國(guó)家或公共利益，檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”而非“可以”提出檢察建議。最后，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)需要采取進(jìn)一步的強(qiáng)硬措施，正式提起行政公益訴訟，構(gòu)成第三層制度壓力?？梢?，行政公益訴訟檢察建議對(duì)于層次性的監(jiān)督理念的貫徹，集中體現(xiàn)于這一制度作為中間層次的監(jiān)督，雖屬于柔性監(jiān)督機(jī)制，但在一定條件下必然發(fā)生作用。

四、關(guān)系特色：對(duì)“支持性監(jiān)督”理念的貫徹

前述關(guān)于制度基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制與關(guān)系特色三個(gè)方面的論述是一個(gè)步步深入、層層遞進(jìn)的過程。從制度的法律形式上來看，行政公益訴訟檢察建議在性質(zhì)上仍然屬于檢察對(duì)行政的監(jiān)督，是“法律”層面的監(jiān)督、個(gè)案監(jiān)督、事中事后監(jiān)督，其效力應(yīng)止步于法律監(jiān)督關(guān)系領(lǐng)域，而不宜直接作為行政行為的依據(jù)，從其在行政公益訴訟整體制度定位來看，其屬于中間層次的監(jiān)督。從權(quán)力運(yùn)作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，行政公益訴訟檢察建議中檢察與行政的權(quán)力關(guān)系仍具有“支持性監(jiān)督”的制度屬性。