基層政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的困境與實(shí)現(xiàn)機(jī)理
——基于問(wèn)責(zé)承諾理論的分析

唐斌，劉順

（1.湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105；2.湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）

習(xí)近平總書(shū)記在十八大報(bào)告中指出要“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度?！盵1]并將生態(tài)文明建設(shè)納入了國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃中的“五位一體”戰(zhàn)略布局。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)行使生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要手段和建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，因此生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的必由之路，它不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是我國(guó)問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)和發(fā)展的重要組成部分。然而目前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)體系仍存在著法律體系不完備、權(quán)責(zé)分配不清晰、監(jiān)管主體職責(zé)邊界模糊導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)不精準(zhǔn)的問(wèn)題，亟待學(xué)術(shù)界研究出一套行之有效的改進(jìn)措施。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，現(xiàn)有研究囿于既有的邏輯體系，針對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)體系的研究主要集中在如何問(wèn)責(zé)，而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)進(jìn)行理論分析和實(shí)然層面的研究。因此本文立足于基層政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，基于問(wèn)責(zé)承諾理論以問(wèn)題為導(dǎo)向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)機(jī)理進(jìn)行深入研究，以期為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)提供行之有效的推進(jìn)路徑，最終為生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供理論支撐。

1 文獻(xiàn)述評(píng)

通過(guò)梳理以往文獻(xiàn)，學(xué)者們對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的研究主要集中在機(jī)制組成、機(jī)制演進(jìn)路徑以及法制演進(jìn)三個(gè)方面。首先，就生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的機(jī)制組成而言，它的構(gòu)成主體主要包括《環(huán)保督察規(guī)定》、環(huán)保督察制度和問(wèn)責(zé)依據(jù)三個(gè)部分[2]?！董h(huán)保督察規(guī)定》主要是起到了強(qiáng)化環(huán)保督察制度規(guī)范的作用，是環(huán)保督察制度法制化改造的第一步。環(huán)保督察制度則完成了由“督企”再到“督政”再到“黨政同責(zé)”的變化過(guò)程[3]，這標(biāo)志著環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制由行政問(wèn)責(zé)到政治問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變。而生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)在環(huán)保督察過(guò)程中所遵循的問(wèn)責(zé)依據(jù)主要來(lái)源于國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)，特點(diǎn)是“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”[4]。其次，在對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制的演進(jìn)路徑進(jìn)行解讀時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為由外及里（督企到督政）、由標(biāo)到本（督政到黨政同責(zé)）是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的邏輯演進(jìn)路徑[5]，并且具有問(wèn)責(zé)對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，問(wèn)責(zé)方式不斷轉(zhuǎn)變的特定，轉(zhuǎn)變的結(jié)果是由問(wèn)責(zé)政府到黨政同責(zé)。這其中包含著兩個(gè)方面的含義即責(zé)任層面黨委和政府共同承擔(dān)責(zé)任，職責(zé)層面黨委和政府共同負(fù)責(zé)[6]。再次，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法制演進(jìn)起點(diǎn)在于將問(wèn)責(zé)制度納入法治化軌道，應(yīng)該從法律責(zé)任和政治責(zé)任兩個(gè)維度獨(dú)立展開(kāi)，維持問(wèn)責(zé)機(jī)制的靈活機(jī)動(dòng)性[7]。具體操作可以從完善環(huán)保督察的法律依據(jù)、提升環(huán)保督察專門(mén)機(jī)構(gòu)的法律地位、規(guī)范環(huán)保督察問(wèn)責(zé)程序三個(gè)方面推進(jìn)。就目前問(wèn)責(zé)機(jī)制法制演進(jìn)過(guò)程中所遭遇的例如適用依據(jù)不完善、問(wèn)責(zé)主體及其職權(quán)設(shè)置法定性不足、責(zé)任對(duì)象權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)不強(qiáng)和制度運(yùn)行法治鑲嵌有限等法律規(guī)范體系化疏失困境[8]，則要從從形式層面完善法律條款的法律表達(dá)，從內(nèi)容層面實(shí)現(xiàn)法律制度體系化兩個(gè)方面來(lái)解決[9]。此外也有學(xué)者開(kāi)始從實(shí)證的角度來(lái)分析環(huán)境問(wèn)責(zé)與一些相關(guān)因素的關(guān)系，例如以環(huán)境問(wèn)責(zé)為自變量、政商關(guān)系為因變量的政商關(guān)系轉(zhuǎn)型研究[10]，還有以環(huán)境問(wèn)責(zé)為自變量、環(huán)境治理滿意度為因變量的環(huán)境治理研究[11]，以及以政績(jī)考核為自變量討論問(wèn)責(zé)與地方環(huán)境規(guī)制策略的關(guān)系[12]。

綜上，學(xué)者們對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的不同角度開(kāi)展了較為廣泛和深入的研究，主要是針對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)本身，包括它的機(jī)制構(gòu)成、完善路徑和推進(jìn)路徑，其中不乏真知灼見(jiàn)，對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的發(fā)展都做出了比較大的貢獻(xiàn)。然而，大部分研究都是從比較宏觀的角度出發(fā)來(lái)討論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)是什么和如何實(shí)施的問(wèn)題，而忽略了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的“最后一公里”，缺少對(duì)基層政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的具體實(shí)施效果和推進(jìn)路徑的研究，同時(shí)也缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)理論依據(jù)的研究。因此本文將從Y 市X 區(qū)經(jīng)過(guò)兩輪環(huán)保督察后的問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀出發(fā)，以“問(wèn)責(zé)承諾”理論為依據(jù)來(lái)回答兩個(gè)問(wèn)題：即基層政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的現(xiàn)實(shí)困境是什么，以及如何促進(jìn)環(huán)境問(wèn)責(zé)在基層政府的實(shí)施效果。

2 理論框架與研究設(shè)計(jì)

2.1 “問(wèn)責(zé)承諾”理論

在學(xué)術(shù)界，基于問(wèn)責(zé)概念本身所蘊(yùn)含的復(fù)雜價(jià)值，關(guān)于問(wèn)責(zé)的研究一直難以形成一套統(tǒng)一的理論體系和概括性的概念。為了改變這種現(xiàn)狀，達(dá)布尼克和弗里德里克森經(jīng)過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)以往研究進(jìn)行整合和概念重塑之后提出了“問(wèn)責(zé)承諾”理論框架，該概念整合了將問(wèn)責(zé)視為“價(jià)值德性”或“管理機(jī)制”的不同觀點(diǎn)，突破了問(wèn)責(zé)研究中的理論困境。所謂問(wèn)責(zé)承諾，實(shí)質(zhì)就是指“問(wèn)責(zé)主體所懷有的期待運(yùn)用某些特定的手段或工具來(lái)實(shí)現(xiàn)自身治理過(guò)程中想要達(dá)成的目標(biāo)的信念”[13]。問(wèn)責(zé)主體之所以啟動(dòng)問(wèn)責(zé)是因?yàn)橄嘈艈?wèn)責(zé)機(jī)制能夠履行一定的承諾，但是這些承諾的履行效果本身就具有不穩(wěn)定性和不確定性。為了簡(jiǎn)化分析，便于對(duì)“問(wèn)責(zé)承諾”理論框架進(jìn)行理解，達(dá)布尼克和弗里德里克森建立了一個(gè)簡(jiǎn)單的模型，即將問(wèn)責(zé)承諾從時(shí)間過(guò)程上根據(jù)輸入——過(guò)程——輸出按時(shí)間順序進(jìn)行排列[14]。在此過(guò)程中，問(wèn)責(zé)承諾承載著控制承諾、正直承諾、適當(dāng)行為承諾、民主化承諾、績(jī)效承諾和公正承諾六個(gè)部分。控制承諾指的是通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制決定人力、物力等資源的獲取、使用和處置；適當(dāng)行為承諾指的是問(wèn)責(zé)機(jī)制能通過(guò)規(guī)范化、程序化的問(wèn)責(zé)程序防止不當(dāng)行為的發(fā)生；績(jī)效承諾指的是通過(guò)設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制集中于提高輸出和結(jié)果的績(jī)效。這三種承諾是問(wèn)責(zé)主體運(yùn)用的手段或工具。正直承諾旨在通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制證明控制資源的人具備控制資源的能力或值得信任；民主化承諾則通過(guò)問(wèn)責(zé)程序建立和維持與“民主化”相關(guān)的程序；而公正承諾是指問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)符合程序正義與過(guò)程正義，并能通過(guò)某些申訴機(jī)制維持公正的結(jié)果。這三種承諾是問(wèn)責(zé)主體想要達(dá)到的目的或本質(zhì)。一言以蔽之，這一框架背后蘊(yùn)含的邏輯是：“問(wèn)責(zé)機(jī)制的典型特征是其如何使得行為者或代理人因輸入——過(guò)程——輸出流程各階段所產(chǎn)生的問(wèn)題而對(duì)其他行為者或代理人負(fù)責(zé)任”[15]。

2.2 基于“問(wèn)責(zé)承諾”理論的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)分析框架

科層體制下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)分配實(shí)則包含四個(gè)層面：即上級(jí)政府與下級(jí)政府的權(quán)責(zé)分配，上級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)與下級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)分配，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)分配以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)與地方政府的權(quán)責(zé)分配。這意味著在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中，問(wèn)責(zé)機(jī)制往往需要應(yīng)對(duì)多重責(zé)任困境。由這種多重責(zé)任導(dǎo)致的多頭管理和責(zé)任重疊一直是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中的痼疾，進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)度。“問(wèn)責(zé)承諾”理論從時(shí)間過(guò)程層面肯定了多重責(zé)任的存在，突出了問(wèn)責(zé)的價(jià)值理性和工具理性，覆蓋了多重責(zé)任下可能的失職情形，同時(shí)能夠基于不同的問(wèn)責(zé)承諾明確失職行為來(lái)實(shí)施對(duì)失責(zé)代理人的有效制裁，[16]恰好彌補(bǔ)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管多重責(zé)任下無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的困境。

圖1 基層政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)分析框架

以“問(wèn)責(zé)承諾”為嵌入點(diǎn)，問(wèn)責(zé)機(jī)制主要嵌入了基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委托-代理過(guò)程的三個(gè)階段：上級(jí)政府及環(huán)保部門(mén)向基層政府和官員傳達(dá)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指令的輸入階段、基層政府執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)指令的過(guò)程階段，以及基層政府執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)指令后將成果向社會(huì)和上級(jí)反饋的輸出階段。根據(jù)“問(wèn)責(zé)承諾”理論工具-本質(zhì)的分析框架：在輸入階段，上級(jí)政府及環(huán)保部門(mén)通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制向基層政府行使人事控制權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和督察權(quán)的“控制承諾”進(jìn)行層級(jí)控制和程序規(guī)范，促使基層政府更加負(fù)責(zé)。同時(shí)上級(jí)政府及環(huán)保部門(mén)通過(guò)向下配置資源在基層政府創(chuàng)造信任和能力文化，并期望通過(guò)賦予自由裁量權(quán)塑造其主動(dòng)負(fù)責(zé)的“正直承諾”。在過(guò)程階段，上級(jí)政府及環(huán)保部門(mén)通過(guò)政策制定和組織設(shè)計(jì)產(chǎn)生嚴(yán)格規(guī)范的問(wèn)責(zé)制度以防止基層政府及官員不當(dāng)行為的發(fā)生，從而形成“適當(dāng)行為承諾”。同時(shí)地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制維護(hù)“民主化”的程序獲得本質(zhì)性承諾“民主承諾”，期望地方生態(tài)環(huán)境職能部門(mén)所設(shè)置的問(wèn)責(zé)程序可以跨越領(lǐng)導(dǎo)意志獲得民主的結(jié)果。在輸出階段，上級(jí)政府及環(huán)保部門(mén)利用問(wèn)責(zé)機(jī)制提高輸出結(jié)果獲得“績(jī)效承諾”，即期望通過(guò)績(jī)效評(píng)估可以促使基層政府更加負(fù)責(zé)，進(jìn)而構(gòu)建維持程序正義與公平的“公正承諾”，即通過(guò)申訴機(jī)制或者反訴機(jī)制獲得公正的結(jié)果。

2.3 研究設(shè)計(jì)

本文以湖南省Y 市X 區(qū)為案例研究對(duì)象，對(duì)基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)實(shí)施困境進(jìn)行分析。之所以選擇Y 市X 區(qū)作為研究對(duì)象有以下三個(gè)原因：一是Y 市X 區(qū)域內(nèi)有大型湖泊，長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)著治理大型湖泊的責(zé)任，在生態(tài)環(huán)境治理方面有比較足的經(jīng)驗(yàn)；二是Y市X區(qū)域內(nèi)工業(yè)企業(yè)發(fā)達(dá)，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，治理經(jīng)驗(yàn)足夠多，從其中提取到的信息對(duì)于我們的研究來(lái)說(shuō)具有典型性特征；三是對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)進(jìn)行研究需要深入基層，進(jìn)行深入訪談和案例研究是掌握生態(tài)環(huán)境監(jiān)管一線問(wèn)責(zé)困境最直接的方式，但是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)一般是基層政府內(nèi)部比較敏感的話題，外界很難得到有效的資訊，而我們長(zhǎng)期與Y市X區(qū)有比較愉快的合作研究的關(guān)系，與當(dāng)?shù)毓賳T聯(lián)系較為密切，因此在對(duì)Y 市X 區(qū)生態(tài)環(huán)境局的相關(guān)官員進(jìn)行訪談時(shí)，可以保證資料的真實(shí)性和可得性。

本文在對(duì)Y 市X 區(qū)進(jìn)行案例研究的過(guò)程中，主要運(yùn)用了觀察法和訪談法收集數(shù)據(jù)。在Y市X區(qū)進(jìn)行調(diào)研的時(shí)間恰好處在第一輪環(huán)保督察已經(jīng)結(jié)束，第二輪環(huán)保督察剛剛開(kāi)始的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，此時(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的相關(guān)參與者已經(jīng)有過(guò)問(wèn)責(zé)或被問(wèn)責(zé)的經(jīng)歷，便于觀察問(wèn)責(zé)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作所帶來(lái)的影響以及問(wèn)責(zé)對(duì)相關(guān)生態(tài)工作者帶來(lái)的心理上和工作上的變化。在對(duì)訪談對(duì)象的選擇上，筆者以個(gè)人判斷是否最具代表性或者最有效為基礎(chǔ)選擇了

生態(tài)環(huán)境局環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、綜合執(zhí)法支隊(duì)等部門(mén)多名官員和執(zhí)法者進(jìn)行了深入訪談。同時(shí)為了使訪談過(guò)程更加順利，訪談效果更佳，進(jìn)行深度訪談之前盡可能的通過(guò)各種渠道對(duì)于以上部門(mén)的職責(zé)和工作內(nèi)容進(jìn)行了初步了解。在訪談問(wèn)題的選擇上盡可能的從工作內(nèi)容變化、職責(zé)變化、機(jī)構(gòu)變化三個(gè)方面設(shè)計(jì)訪談提綱。訪談全程在比較輕松愉快的氛圍下完成，為了獲取比較詳實(shí)和真實(shí)的信息，除了正式訪談以外還輔助以參與型觀察和非正式訪談，并全程錄音?；趯?duì)受訪者隱私的保護(hù)，我們對(duì)訪談對(duì)象進(jìn)行了編號(hào)（I01、I02、I03、I04、I05、I06、I07、I08），訪談結(jié)束后及時(shí)對(duì)訪談資料進(jìn)行了轉(zhuǎn)錄和整理。對(duì)資料進(jìn)行分析主要是采用歸納法，根據(jù)資料特點(diǎn)我們需要不斷循環(huán)的對(duì)收集到的資料進(jìn)行分析、歸納以及總結(jié)，根據(jù)收集到的資料從事實(shí)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上總結(jié)歸納本文的主要觀點(diǎn)，以此來(lái)增強(qiáng)本文的說(shuō)服力。

3 一個(gè)研究發(fā)現(xiàn)——基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)困境

3.1 輸入階段：賦責(zé)不賦能導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)

在垂直改革后基層政府與基層生態(tài)環(huán)境職能部門(mén)之間的上下級(jí)關(guān)系發(fā)生了改變，基層政府不再享有對(duì)基層生態(tài)環(huán)境部的資源控制權(quán)，由上級(jí)職能部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)基層政府所負(fù)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)，生態(tài)職能部門(mén)協(xié)助委政府來(lái)對(duì)同級(jí)部門(mén)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的監(jiān)督管理，基層生態(tài)職能部門(mén)職責(zé)加重。然而基層生態(tài)環(huán)境職能部門(mén)在垂直改革后仍然只具備有限的資源控制權(quán)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)所需的人力、物力等資源緊缺且無(wú)法自由調(diào)配，行政執(zhí)法能力不足，權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致基層生態(tài)環(huán)境部官員的履職能力降低，在進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確衡量官員的履職行為，難以精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

根據(jù)訪談內(nèi)容，Y 市X 區(qū)在經(jīng)由垂直改革以后上級(jí)職能部門(mén)直接控制下級(jí)職能部門(mén)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)與同層級(jí)的政府不再存在管理與被管理的關(guān)系?；鶎诱囊徊糠稚鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了職能部門(mén)身上，增加了生態(tài)環(huán)境分局負(fù)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)Y市X區(qū)的資源控制權(quán)由上級(jí)職能部門(mén)收走后，原有的基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)所擁有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)也收歸了地方生態(tài)環(huán)境部所有，由地方生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一調(diào)配，不再承擔(dān)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)的職能，行政執(zhí)法能力遭受沖擊。Y 市X 區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任增加的同時(shí)，有限的資源控制權(quán)使得執(zhí)法力量不增反減。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的缺失，以及設(shè)備、人員、技術(shù)的不足直接導(dǎo)致部門(mén)官員履職能力降低。目前Y市X區(qū)所擁有執(zhí)法隊(duì)伍人力資源不足且專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，落后的技術(shù)裝備和技術(shù)力量也不足以在短時(shí)間內(nèi)形成一個(gè)新的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，直接導(dǎo)致基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)的履職能力進(jìn)一步降低。在高壓?jiǎn)栘?zé)和以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)背景下，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)無(wú)法準(zhǔn)確界定基層官員履職不力是由主觀原因?qū)е逻€是客觀原因?qū)е?，由此?dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

“現(xiàn)在市一級(jí)的執(zhí)法檢測(cè)機(jī)構(gòu)基本上是沒(méi)有的。Y 市X 區(qū)原先的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，全部移交給了省生態(tài)環(huán)境廳。目前市這一級(jí)，職責(zé)和權(quán)力還在，但是沒(méi)有監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)了。職能都齊了，就缺人員、缺裝備、缺專業(yè)的技術(shù)力量。（I01）機(jī)構(gòu)改革后，責(zé)任加重了，執(zhí)法面比較變廣了，像我們現(xiàn)在支隊(duì)是30 個(gè)人，執(zhí)法力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（I02）責(zé)任加重了，任務(wù)變重了，專業(yè)素質(zhì)能力要求變高了，但是按現(xiàn)在執(zhí)法的要求和需求目前專業(yè)執(zhí)法人員的素質(zhì)還有差異的。（I04）”

3.2 過(guò)程階段：?jiǎn)栘?zé)程序規(guī)制力不足導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)需要以精密、科學(xué)、可操作的問(wèn)責(zé)程序?yàn)橐劳?，因此?wèn)責(zé)程序規(guī)制力不足也是導(dǎo)致基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的原因之一。問(wèn)責(zé)程序法制化程度低以及缺少問(wèn)責(zé)細(xì)則是基層問(wèn)責(zé)程序缺乏規(guī)制力比較普遍的表現(xiàn)形式。一是問(wèn)責(zé)程序缺乏強(qiáng)硬的制度法做背景，問(wèn)責(zé)缺乏程序性和結(jié)構(gòu)性依據(jù)，實(shí)施起來(lái)缺乏可操作性，難以精準(zhǔn)識(shí)別官員失責(zé)行為，無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。二是缺乏具體的問(wèn)責(zé)細(xì)則使得問(wèn)責(zé)過(guò)程可操作性空間過(guò)大，形式主義和走過(guò)場(chǎng)行為難以避免，規(guī)范問(wèn)責(zé)行為的能力不足，問(wèn)責(zé)失去精度，最終難以精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

根據(jù)訪談內(nèi)容Y市X區(qū)問(wèn)責(zé)程序的規(guī)制力不足是目前Y市X區(qū)基層生態(tài)問(wèn)責(zé)比較突出的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，問(wèn)責(zé)程序法制化程度不高，缺少專門(mén)的程序法。環(huán)保督察所依據(jù)的《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》只是明確了問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象，缺乏對(duì)詳細(xì)可操作程序的規(guī)定[17]，缺少專門(mén)的部門(mén)程序法，法制背景不夠強(qiáng)硬。在這種情況下，環(huán)保督察主要還是采取背靠中央權(quán)威，在短期內(nèi)動(dòng)員一切資源和力量的方式來(lái)達(dá)到問(wèn)責(zé)目的，這種沒(méi)有程序法做依托的做法長(zhǎng)期來(lái)看是對(duì)環(huán)保問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的一種傷害?！柏堄肋h(yuǎn)跑不過(guò)老鼠”，執(zhí)法者與違法者處于一種信息不對(duì)等的情況，如若沒(méi)有固定程序和程序法來(lái)規(guī)制官員行為，“鉆執(zhí)法者漏洞”就無(wú)法杜絕，精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)也難以實(shí)現(xiàn)。第二，缺少具體的問(wèn)責(zé)細(xì)則，隨意性較大。在實(shí)踐中問(wèn)責(zé)依據(jù)主要是以政務(wù)處分條例和黨紀(jì)相關(guān)的處分條例為主，“瀆職”“失職”等字眼成為描述官員失責(zé)行為的常用字眼，判定官員瀆職與失職的依據(jù)卻很模糊，大概的用“依照有關(guān)規(guī)定”“依照法律法規(guī)”等描述來(lái)作為問(wèn)責(zé)依據(jù)，問(wèn)責(zé)條例粗糙不細(xì)致，問(wèn)責(zé)無(wú)法定量，沒(méi)有具體數(shù)值或者條例衡量以及規(guī)范失責(zé)的后果。因此極易產(chǎn)生問(wèn)責(zé)依據(jù)混亂、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一以及問(wèn)責(zé)結(jié)論錯(cuò)誤的情況，最終導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

“我們配合監(jiān)察機(jī)構(gòu)查案，其中由政務(wù)處分條例和黨紀(jì)相關(guān)的處分條例作為一個(gè)程序法，基本上應(yīng)對(duì)環(huán)保問(wèn)責(zé)程序的法條少?！保↖05）“環(huán)保問(wèn)責(zé)出很細(xì)的內(nèi)容較難，你說(shuō)這個(gè)人對(duì)環(huán)境的損失和對(duì)社會(huì)的損失到底有多大，這個(gè)很難定性的?！保↖07）

3.3 輸出階段：績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制責(zé)任識(shí)別功能不足導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

完整的問(wèn)責(zé)程序鏈條由問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查與核實(shí)、處理與決定以及信息公開(kāi)四個(gè)部分組成。績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制可以為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)程序鏈條中的調(diào)查與核實(shí)以及處理與決定提供依據(jù)，與問(wèn)責(zé)主體“擔(dān)責(zé)多少”的裁量直接相關(guān)。在生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)過(guò)程中，準(zhǔn)確界定責(zé)任分擔(dān)是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)應(yīng)該達(dá)成的目標(biāo)，然而目前績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)特點(diǎn)無(wú)法精準(zhǔn)衡量基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)官員的工作成效，會(huì)出現(xiàn)積極履行責(zé)任但是遭遇問(wèn)責(zé)、非生態(tài)環(huán)境部門(mén)責(zé)任但是遭遇問(wèn)責(zé)、非下級(jí)責(zé)任但是替上級(jí)遭受問(wèn)責(zé)等問(wèn)責(zé)失準(zhǔn)現(xiàn)象。責(zé)任界定不準(zhǔn)確程序公平就無(wú)法保證，問(wèn)責(zé)機(jī)制的公平與正義難以維護(hù)，因此績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制責(zé)任識(shí)別功能不足，阻礙了精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)。

從Y 市X 區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，目前基層績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任識(shí)別功能不足表現(xiàn)為在對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)，偏重于結(jié)果導(dǎo)向而非過(guò)程導(dǎo)向，結(jié)果導(dǎo)向是以最終結(jié)果作為績(jī)效評(píng)價(jià)唯一標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)理念，規(guī)范性和公正性不足。首先，以結(jié)果為導(dǎo)向使得績(jī)效衡量功能不足，量罰容易失誤。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、繁雜且涉及范圍十分廣的工作，干部在履職過(guò)程中難以面面俱到，尤其是基層工作人員，設(shè)備人員不足導(dǎo)致履職困難的現(xiàn)象層出不窮。即使基層生態(tài)工作者有很好的履行責(zé)任，最終呈現(xiàn)的效果不佳，也還是會(huì)被問(wèn)責(zé)，對(duì)于出現(xiàn)失責(zé)行為的主觀原因和客觀原因識(shí)別不清，無(wú)法精準(zhǔn)衡量生態(tài)治理的工作成效，精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。其次，以結(jié)果為導(dǎo)向無(wú)法合理劃分責(zé)任，明確責(zé)任分擔(dān)，這為生態(tài)治理的相關(guān)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人提供了避責(zé)空間。從外部環(huán)境看，由于生態(tài)環(huán)境局負(fù)統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任，為其他相關(guān)職能部門(mén)推諉責(zé)任和討價(jià)還價(jià)提供了借口，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任被動(dòng)的集中到了基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，即使不是自己的主責(zé)，也難以避免成為“背鍋俠”。從內(nèi)部系統(tǒng)看，以結(jié)果為導(dǎo)向也很難界定內(nèi)部的責(zé)任歸屬，尤其是基層一線工作人員，在一線接觸的項(xiàng)目多，被問(wèn)責(zé)的可能性也更大，而相關(guān)官員由于不直接參與生態(tài)治理行動(dòng)，在問(wèn)責(zé)時(shí)容易出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任大但懲罰小的問(wèn)題。當(dāng)前績(jī)效考核偏重于對(duì)失責(zé)情形的問(wèn)責(zé)，對(duì)積極履行責(zé)任者的正向激勵(lì)措施十分不足，基層士氣低迷且心態(tài)不穩(wěn)，“但求無(wú)過(guò)不求有功”的心態(tài)使得避責(zé)動(dòng)機(jī)強(qiáng)于負(fù)責(zé)動(dòng)機(jī)，精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。

“現(xiàn)在的評(píng)價(jià)機(jī)制也有問(wèn)題，越親力親為，工作越認(rèn)真就越可能會(huì)問(wèn)責(zé)到自己頭上?！薄艾F(xiàn)在基層問(wèn)責(zé)壓力相當(dāng)大，導(dǎo)致基層人員士氣不高”。（I01）“責(zé)任都是我們下面的，該我們承擔(dān)的責(zé)任我們一分不少，該他們（上頭）履行的義務(wù)他們一點(diǎn)沒(méi)有?！保↖05）

4 一個(gè)推進(jìn)路徑——基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)治理策略

4.1 完善權(quán)責(zé)清單制度

問(wèn)責(zé)本質(zhì)是一種權(quán)責(zé)關(guān)系的體現(xiàn)，基層生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)主要依托于對(duì)生態(tài)責(zé)任的精準(zhǔn)界定，厘清生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)則是責(zé)任界定的基礎(chǔ)，因此建立基層生態(tài)監(jiān)管權(quán)責(zé)清單制度，厘清生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)來(lái)說(shuō)十分必要。所謂權(quán)責(zé)清單制度就是明確生態(tài)責(zé)任種類、界定生態(tài)權(quán)力邊界、規(guī)范生態(tài)問(wèn)責(zé)程序和規(guī)定問(wèn)責(zé)方式的重要制度，有利于解決目前基層生態(tài)問(wèn)責(zé)權(quán)責(zé)不對(duì)等、問(wèn)責(zé)不規(guī)范、依據(jù)混亂和標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)權(quán)力清單制度的建立，一是對(duì)負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的生態(tài)環(huán)境部門(mén)、基層政府以及其他相關(guān)職能部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行認(rèn)真的梳理和精準(zhǔn)劃分。在此基礎(chǔ)上，完善基層生態(tài)環(huán)境屬地管理責(zé)任清單，還應(yīng)出臺(tái)不屬生態(tài)環(huán)境部門(mén)責(zé)任清單，明確列明不應(yīng)由基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，從而解決對(duì)基層生態(tài)環(huán)境工作者問(wèn)責(zé)泛化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。二是確保實(shí)現(xiàn)基層問(wèn)責(zé)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，打破省政府以下科層次邏輯對(duì)基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)的束縛，使得基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)在擔(dān)負(fù)統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)有切實(shí)對(duì)同級(jí)職能部門(mén)和政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的權(quán)力，明確權(quán)責(zé)對(duì)等，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

4.2 完善問(wèn)責(zé)程序

目前問(wèn)責(zé)程序不完善是基層生態(tài)問(wèn)責(zé)的痼疾之一，完善問(wèn)責(zé)程序，能夠避免出現(xiàn)問(wèn)責(zé)泛化、過(guò)于服從領(lǐng)導(dǎo)意志的現(xiàn)象出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。一是提高問(wèn)責(zé)程序的可操作性，問(wèn)責(zé)程序是在公務(wù)人員出現(xiàn)違法違紀(jì)等情況時(shí)啟動(dòng)的，主要是對(duì)公務(wù)人員的行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和糾正，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)程序存在不夠規(guī)范，隨意性大，操作性低等問(wèn)題。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)程序應(yīng)當(dāng)著眼于提升程序性規(guī)定比重、將制度中的理念性表述進(jìn)一步可操作化、將原則性標(biāo)準(zhǔn)盡量量化處理等方面，破解部分問(wèn)責(zé)制度規(guī)定過(guò)于原則化的問(wèn)題，使問(wèn)責(zé)制度能夠有效適應(yīng)事中、事后的各類問(wèn)責(zé)情形。二是為問(wèn)責(zé)程序提供法律依據(jù)。在問(wèn)責(zé)方面，雖然有《環(huán)境保護(hù)法》等法律對(duì)某些問(wèn)責(zé)情形進(jìn)行了規(guī)定，但是沒(méi)有一部法律對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)情形具體細(xì)則進(jìn)行規(guī)定，在對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)政務(wù)處分條例和黨紀(jì)處分條例是主要的問(wèn)責(zé)依據(jù)，“問(wèn)責(zé)條例看都沒(méi)有人看”是基層問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀，因此推進(jìn)問(wèn)責(zé)制度的法制化進(jìn)程，制定具體的法律細(xì)則是十分必要的。

4.3 正確應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

正確應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)主要是要通過(guò)調(diào)整績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮績(jī)效激勵(lì)功能來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是借鑒痕跡管理的思路，減少以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)比重，增加以行為為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)比重，減少“流汗流血又流淚”的情況發(fā)生。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的最好方式就是將問(wèn)責(zé)核心要素留痕化，在公務(wù)人員平常工作的過(guò)程中，應(yīng)該關(guān)注公務(wù)人員的工作成就并且記錄在冊(cè)，這既可以作為問(wèn)責(zé)的依據(jù)，提升問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)度，也可以作為激勵(lì)公務(wù)人員的手段，有罰也要有獎(jiǎng)。二是通過(guò)績(jī)效激勵(lì)，培養(yǎng)公務(wù)人員負(fù)責(zé)任的工作信念。正向的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，激勵(lì)公務(wù)人員履行責(zé)任，同時(shí)也能減少公務(wù)人員的避責(zé)心理，產(chǎn)生負(fù)責(zé)任的文化，擯棄不求有功但求無(wú)過(guò)的混日子心理。其次，正確應(yīng)用問(wèn)責(zé)結(jié)果，淘汰不合格公務(wù)人員。一是對(duì)問(wèn)責(zé)結(jié)果進(jìn)行正確處理，提升問(wèn)責(zé)結(jié)果的公信力。問(wèn)責(zé)結(jié)果的公布和確定要符合相應(yīng)的程序，具有明確的依據(jù)。同時(shí)要對(duì)問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)進(jìn)行普及和解釋，確保問(wèn)責(zé)結(jié)果值得信服。二是，要有程序規(guī)范、依據(jù)明確的復(fù)議程序，給有問(wèn)題的公務(wù)人員一個(gè)申訴的機(jī)會(huì)，切忌形式主義，為了省事就無(wú)視不服裁定結(jié)果公務(wù)人員的申訴。這既避免了傷害無(wú)辜公務(wù)人員的政治感情，也是對(duì)問(wèn)責(zé)制度程序公平和正義的維護(hù)，有利于精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的發(fā)展。