農(nóng)村垃圾治理存在的問題及對策研究

□魯 思

（北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京 100020）

自黨的十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”目標(biāo)以來，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治、提升農(nóng)村人居環(huán)境水平已成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點任務(wù)之一。

2018 年，中央發(fā)布一號文件明確要求“要實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃來治理農(nóng)村人居環(huán)境突出問題”。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》來指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，方案所提出的首要任務(wù)為“推進農(nóng)村生活垃圾治理，建立了符合農(nóng)村生活、生產(chǎn)特點的垃圾分類和處理體系，推進了農(nóng)村生活垃圾和生產(chǎn)垃圾的資源化利用”。

從目前的實踐情況來看，我國農(nóng)村垃圾治理領(lǐng)域仍存在著不少問題，要想提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，還需要作出進一步的努力。

1 農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀

我國農(nóng)村垃圾主要包括生活垃圾和生產(chǎn)垃圾兩大類。生活垃圾主要為農(nóng)村居民在日常生活中所產(chǎn)生的固體廢棄物，包括廚余、糞便、渣土、商品包裝、棄用生活用品等，可進一步細(xì)分為有機垃圾、無機垃圾、可回收垃圾和有害垃圾四類，其中有機垃圾和無機垃圾兩類垃圾含量最多。

生產(chǎn)垃圾為農(nóng)民在從事生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的垃圾，包括塑料薄膜、農(nóng)作物秸稈、工業(yè)固體廢棄物等，可進一步細(xì)分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾和工業(yè)生產(chǎn)垃圾兩類。生產(chǎn)垃圾較生活垃圾成分更加復(fù)雜，有毒有害物質(zhì)含量更高，對農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民身體健康危害更大，垃圾處理難度也更大。

近年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村垃圾問題日趨嚴(yán)重，已成為制約美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的因素之一。根據(jù)2021 年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國目前居住在鄉(xiāng)村的總?cè)丝跒?0 979 萬人，占我國總?cè)丝诘?6.11%，若按照2007 年衛(wèi)生部對全國農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果即農(nóng)村人均日產(chǎn)0.9 kg 生活垃圾來看，全國農(nóng)村生活垃圾年產(chǎn)量已遠超1 億t。目前我國垃圾產(chǎn)量超大，卻仍未建立起完善的農(nóng)村生活垃圾分類和處理機制。2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了“2020 年農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣”的41 個縣（市、區(qū)）名單，這些“示范縣”內(nèi)雖然有90%以上的行政村實現(xiàn)了生活垃圾有效收運和處置，卻僅有50%的行政村進行了垃圾分類。

2 我國農(nóng)村垃圾產(chǎn)生特點

2.1 地區(qū)差異顯著

我國幅員遼闊，疆域廣大，自然條件復(fù)雜多樣，廣大農(nóng)村地區(qū)占全國土地總面積的94%以上，受氣候、環(huán)境等自然因素的影響以及經(jīng)濟發(fā)展水平、生活習(xí)慣等社會因素的影響，不同地區(qū)的農(nóng)村生產(chǎn)出的垃圾種類和垃圾產(chǎn)量都顯著不同。

例如在垃圾種類中，南方農(nóng)村地區(qū)生活垃圾以廚余垃圾為主，占垃圾總量的43.56%；其次為渣土，占垃圾總量的26.56%。而北方農(nóng)村地區(qū)由于燃煤較多，生活垃圾以渣土為主，占垃圾總量的64.52%；其次為廚余垃圾，占總量的25.69%。從垃圾產(chǎn)量來看，我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生率總體上具有北方高于南方、東部高于西部的特點，與我國經(jīng)濟發(fā)展水平以及地理差異相適應(yīng)。

2.2 環(huán)境容量大，處理方式粗放

環(huán)境容量是指在不損害自然生態(tài)狀況的前提下，某一環(huán)境場所能容納污染物的最大負(fù)荷值。我國農(nóng)村人口密度較低，居民以散居方式生活，且一般擁有自留山、自留地等，環(huán)境容量較大，自然環(huán)境具有相對較大的垃圾吸納能力。

受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，我國農(nóng)村早期主要通過自主回收、簡易堆肥、露天焚燒、隨意丟棄等粗放方式來處理垃圾，過度依賴環(huán)境容量。現(xiàn)在仍有部分農(nóng)村居民習(xí)慣將產(chǎn)出的廚余垃圾和有機垃圾就地堆放，而垃圾堆放量一旦超出環(huán)境容量，就會對自然環(huán)境造成較大的傷害。

2.3 產(chǎn)量大、增速快，垃圾成分日趨復(fù)雜

農(nóng)村經(jīng)濟的快速增長也帶來了垃圾產(chǎn)量的穩(wěn)步增長。2012 年我國農(nóng)村垃圾生產(chǎn)量為46.26 億t，而到2017 年已增長為50.09 億t。由于農(nóng)村居民生活習(xí)慣的改變和工業(yè)制品的廣泛使用，農(nóng)村垃圾的種類和成分也更加復(fù)雜，如塑料袋這類難以通過土地來進行簡單消納處理的有毒有害垃圾數(shù)量有所增加。農(nóng)村自身產(chǎn)出垃圾總量在不斷增長的同時，城市也在將部分高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)還需承受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的工業(yè)垃圾。而較城市而言，農(nóng)村地區(qū)垃圾處理體系不完善，制度不健全，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施落后，垃圾產(chǎn)量超過垃圾可處理量，使得“垃圾圍村”的現(xiàn)象難以改善。

3 農(nóng)村垃圾處理難點

3.1 認(rèn)識不足，垃圾處理意識淡薄

受傳統(tǒng)習(xí)慣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、宣傳不足等因素影響，我國農(nóng)村居民垃圾分類處理意識較為淡薄，對垃圾回收利用的重視程度不高。

農(nóng)村居民多為老人和小孩，受教育程度低，文明素養(yǎng)和環(huán)保理念與城市居民具有一定差距，一方面難以掌握復(fù)雜的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，比如不能準(zhǔn)確把握干垃圾與濕垃圾的具體含義；另一方面認(rèn)為垃圾分類過于煩瑣，浪費時間從而產(chǎn)生抵觸心理，使得垃圾處理工作更加難以進行。

此外，農(nóng)村垃圾分類起步較晚，基層部分實際執(zhí)行垃圾治理政策的人員未接受過系統(tǒng)培訓(xùn)，專業(yè)性不足，理論依據(jù)僅僅是政府發(fā)放的文件，對垃圾分類和收集處理的工作要求并不嚴(yán)格，只是為了完成上級政府所派發(fā)的行政任務(wù)，無法有效指導(dǎo)農(nóng)村居民進行垃圾分類。同時，農(nóng)村地區(qū)缺乏專業(yè)的保潔人員，現(xiàn)有保潔人員的文化水平和環(huán)保意識也普遍較差，其對垃圾如何分類的了解也不夠充分。

3.2 法規(guī)不健全，執(zhí)行能力不足

目前，與農(nóng)村地區(qū)垃圾治理直接相關(guān)的法律法規(guī)較少，僅有部分地區(qū)出臺專項地方性法規(guī)以及指導(dǎo)性政策，如浙江省在2018 年發(fā)布了浙江地方標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)村生活垃圾分類處理規(guī)范》，明確了垃圾強制分類的意義和要求，并指導(dǎo)了垃圾分類投放標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，但標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力不足，對于工作如何具體實施沒有出臺更細(xì)致的法律法規(guī)，主要作用仍停留在指導(dǎo)層面，需要進一步優(yōu)化才可以應(yīng)用于實際。

相關(guān)法律法規(guī)在執(zhí)行過程中主要面臨以下兩個問題：首先，實際執(zhí)行垃圾治理政策的人員，如村干部等自身素質(zhì)較差，不具有較強的執(zhí)行能力；其次，我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)為鄉(xiāng)土社會，通過熟人關(guān)系來建立社會關(guān)系，重人情輕管理，缺乏實際懲處機制來對村民加以約束，對村民的管理普遍存在“散”和“軟”的情況，對于違反規(guī)章制度的村民，懲罰措施要么形同虛設(shè)，要么無關(guān)痛癢。

在現(xiàn)實中，規(guī)章制度僅有引導(dǎo)和倡導(dǎo)作用，一旦觸及村民實際利益，懲處便難以實施。如學(xué)者丁波通過研究皖中南地區(qū)H 村垃圾分類實踐發(fā)現(xiàn)，雖然H 村事先建立起了關(guān)于垃圾治理的村莊管理制度，但在垃圾治理實際執(zhí)行中，H 村并沒有對違規(guī)的村民按照垃圾治理規(guī)定進行處罰，僅以口頭勸告，成效甚微。懲罰機制威懾力不夠，使得村民違規(guī)成本較小，間接造成了農(nóng)村居民垃圾分類的行動力較弱。

3.3 資金短缺，垃圾治理長效機制不足

我國農(nóng)村垃圾處理體系起步較晚，較城市而言發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距較大。就國家財政部公布的數(shù)據(jù)來看，近年來我國每年用于環(huán)境保護的財政支出在不斷上漲，但由于廣大農(nóng)村地區(qū)并未被視作環(huán)保發(fā)展的重點領(lǐng)域，在環(huán)保資金具體落實到農(nóng)村時，每個村莊能夠分到的實際經(jīng)費較少。

2017 年我國環(huán)境污染治理投資總額9 539 億元，但僅城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額和工業(yè)污染治理投資總額就占全國環(huán)境污染投資總額的71%，而城鎮(zhèn)垃圾治理投資總額僅為294.36 億元。

我國農(nóng)村垃圾治理資金籌集渠道較為單一，很大程度上依賴于政府撥款，社會資本引進不足，多元化參與機制尚未形成，且當(dāng)前政府財政針對垃圾治理的撥款增長幅度與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)，無法滿足農(nóng)村垃圾治理的實際需要。資金短缺所帶來的最主要問題是基礎(chǔ)設(shè)施條件差，技術(shù)手段落后，填埋、焚燒依然是我國部分農(nóng)村地區(qū)處理垃圾的主要方式，對環(huán)境造成危害的同時也帶來了很大程度上的資源浪費。

此外，設(shè)施后期的修理與維護、日常村容村貌的保持、保潔人員的雇傭與培訓(xùn)等都需要政府長期投入，僅依靠政府財政支出顯然不夠。

4 農(nóng)村垃圾處理對策

4.1 加強宣傳，普及環(huán)保教育

首先，要加大垃圾治理宣傳力度。對農(nóng)村居民進行環(huán)保教育，通過干部入戶宣傳、發(fā)放宣傳冊、繪制板報墻體畫等形式培養(yǎng)農(nóng)村居民的環(huán)保意識，讓農(nóng)村居民切實認(rèn)識到垃圾處理的重要性。同時，要對實際執(zhí)行垃圾治理政策的人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)，提升其專業(yè)水平，對農(nóng)村居民進行具體的垃圾分類處理指導(dǎo)。其次，要加大農(nóng)村居民的參與力度。垃圾分類作為居民日常生活的一部分，需要居民主動發(fā)揮自身積極性而不是長期依賴于外界的強力監(jiān)管，在推行垃圾分類前期，可以通過評比等方式來量化居民的垃圾處理表現(xiàn)，給予垃圾分類處理落實到位的居民精神表彰或物質(zhì)獎勵，讓居民擁有實際參與感，從而提升居民的主體責(zé)任意識。再次，可以通過建立示范村、示范點的方式來推廣有效的垃圾治理經(jīng)驗，對其他農(nóng)村地區(qū)起到積極的帶動作用。

4.2 因地制宜，調(diào)整垃圾處理政策

政府需要根據(jù)不同農(nóng)村地區(qū)的具體情況因地制宜地制定垃圾治理政策，對村民居住較為密集的農(nóng)村，可以進行定時定點的垃圾強制分類收集；對于村民居住較為分散的農(nóng)村，可以設(shè)置專門的垃圾投放點或安排專人統(tǒng)一上門收集。

南方農(nóng)村以廚余垃圾為主要的生活垃圾，可以推廣垃圾堆肥方法，在村內(nèi)建立漚肥池用于垃圾堆肥，發(fā)酵后的垃圾可以作為有機肥還田；北方農(nóng)村以渣土垃圾為主要的生活垃圾，可以建立渣土消納場，將渣土制成渣土磚、透水磚等環(huán)保建材，為村民帶來一定經(jīng)濟效益的同時實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。同時，政府制定的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)要使村民能夠有效接受，例如可以把干垃圾、濕垃圾的稱呼轉(zhuǎn)變?yōu)椴灰赘癄€垃圾和易腐爛垃圾，方便村民理解。

4.3 立法立規(guī)，加大政策執(zhí)行力度

農(nóng)村垃圾處理工作必須做到有法可依、有法必依，國家需要出臺具體法律法規(guī)來填補相關(guān)領(lǐng)域空白，各地方政府也應(yīng)針對各地不同情況出臺具體的規(guī)章制度來指導(dǎo)農(nóng)村垃圾處理領(lǐng)域的實際工作，并對農(nóng)村居民進行相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度宣傳。

在執(zhí)行時，一是要量化垃圾處理工作評估標(biāo)準(zhǔn)，將垃圾處理工作作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)、村干部等政績考核的一部分，推動政策執(zhí)行；二是要對違規(guī)行為制訂明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，對違規(guī)行為、罰款金額、繳納期限都作出明文規(guī)定并予以公示，并將處罰結(jié)果向村民進行公示，讓農(nóng)民進行監(jiān)督來提高治理實效。同時，可以出臺激勵政策，在農(nóng)村樹立愛護環(huán)境、垃圾分類的良好風(fēng)氣。

4.4 多元籌資，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了垃圾產(chǎn)量的快速增長，僅依靠政府撥款已無法滿足如此大量的垃圾處理需求，因此需要多個社會主體共同出資來推動垃圾治理工作發(fā)展。

首先，要應(yīng)用市場化運作手段，鼓勵社會資本參與，建立完善的市場規(guī)則，積極探索垃圾治理領(lǐng)域的政企合作模式，如山東、浙江、江西等省份通過招標(biāo)將區(qū)域內(nèi)農(nóng)村保潔、收運及終端處理服務(wù)委托給了第三方環(huán)保企業(yè)。其次，中央政府及各地方政府都需要按照實際需求撥出專項經(jīng)費用于垃圾治理，并對經(jīng)費的使用明細(xì)進行定期公示。再次，農(nóng)村居民作為垃圾治理的直接受益者，也需為垃圾處理支付一定的費用，村干部可以組織村民根據(jù)村內(nèi)的具體情況商議出合理的收費標(biāo)準(zhǔn)用于村內(nèi)的垃圾處理建設(shè)。

5 結(jié)束語

隨著農(nóng)村垃圾問題日益嚴(yán)峻，必須得到各方面的重視，首先對村民加強環(huán)保教育，普及垃圾分類的知識；其次要因地制宜地制定垃圾處理政策以及出臺相關(guān)的法律法規(guī)，加大政策執(zhí)行力度；再次要采用多元化的籌資手段，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立“源頭控制，過程阻斷，末端治理”的垃圾治理體系，推動建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。