蘭州市鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑和對(duì)策研究

□張夢(mèng)霞

（中共蘭州市委黨校/蘭州市行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730015）

從中央頂層設(shè)計(jì)、制度框架和政策體系層面來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接越來(lái)越明晰化。當(dāng)前我國(guó)正處在兩大戰(zhàn)略的政策疊加期、歷史交匯期。兩者互為支撐、有機(jī)融合。

文章聚焦蘭州市脫貧地區(qū)絕對(duì)貧困治理的成效和相對(duì)貧困治理置于鄉(xiāng)村振興整體系統(tǒng)的思考，落腳于蘭州市脫貧地區(qū)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)路徑優(yōu)化，通過(guò)抽象概括地論述和具體翔實(shí)的分析，揭示蘭州市脫貧地區(qū)兩大戰(zhàn)略有效銜接的內(nèi)在本質(zhì)和可循規(guī)律。

1 蘭州市脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實(shí)難題

1.1 從目標(biāo)人群看，鄉(xiāng)村振興涉及范圍更廣、差異性更明顯

蘭州市在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)共聚焦256 個(gè)建檔立卡貧困村，對(duì)31.79 萬(wàn)建檔立卡貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但鄉(xiāng)村振興涉及的目標(biāo)人群范圍更廣，除了貧困村、貧困戶(hù)之外，還包括所有非貧困村、非貧困戶(hù)及貧困邊緣群體。

對(duì)于蘭州市而言，脫貧攻堅(jiān)期間目標(biāo)精準(zhǔn)，但鄉(xiāng)村振興期間隨著目標(biāo)人群范圍擴(kuò)大，必然會(huì)產(chǎn)生一系列現(xiàn)實(shí)工作難題。

此外，特殊人群也應(yīng)成為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)注重點(diǎn)人群。一類(lèi)是最脆弱的群體，主要是老弱病殘者，要靠政策兜底，鄉(xiāng)村振興階段如何確保這類(lèi)目標(biāo)群體“不掉隊(duì)”是兩項(xiàng)工作銜接的基礎(chǔ)點(diǎn)。另一類(lèi)是低收入人群，主要是“貧困邊緣戶(hù)”，能依靠自身解決基本溫飽的生存問(wèn)題，但鄉(xiāng)村振興階段，其缺乏進(jìn)一步發(fā)展能力，應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興階段的重點(diǎn)瞄準(zhǔn)對(duì)象。

1.2 從政策體系看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策出現(xiàn)不平衡難題

脫貧攻堅(jiān)期，黨中央將貧困治理作為重大政治任務(wù)來(lái)抓，一攬子政策具有明顯的救助性、福利性，主要考量的是經(jīng)濟(jì)維度，關(guān)鍵指標(biāo)是農(nóng)村年人均純收入。蘭州市為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持“政策向扶貧傾斜、資金向扶貧聚集、項(xiàng)目向扶貧靠攏”，設(shè)計(jì)了一系列超常規(guī)幫扶性政策，一旦政策供給缺乏，脫貧人群會(huì)面臨巨大的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

以產(chǎn)業(yè)政策為例，蘭州市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策供給不平衡，體系不健全。一方面是歷史遺留問(wèn)題。蘭州市目前還缺少一部分能反映各鄉(xiāng)村區(qū)位、社會(huì)環(huán)境、自然條件、人員構(gòu)成、歷史沿革等資源環(huán)境的資料匯編，無(wú)法做到對(duì)各村鎮(zhèn)進(jìn)行有效精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策供給、布局和細(xì)分。另一方面，脫貧攻堅(jiān)期間政策輸入存在“一刀切”、體系不健全等問(wèn)題。在社會(huì)政策保障方面，脫貧攻堅(jiān)期間，蘭州市社會(huì)政策保障福利性?xún)A向明顯。但這種特惠性政策設(shè)計(jì)一定程度上容易挫傷非貧困戶(hù)發(fā)展的積極性，容易在貧困戶(hù)中形成“等、靠、要”思想。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，現(xiàn)實(shí)難題的焦點(diǎn)是如何加強(qiáng)對(duì)貧困小農(nóng)戶(hù)的培育，激發(fā)農(nóng)村全體人員的發(fā)展積極性，設(shè)計(jì)包容性更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策和長(zhǎng)期性的社會(huì)發(fā)展政策。

1.3 從治理機(jī)制看，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的有效轉(zhuǎn)換存在困難

脫貧攻堅(jiān)期，蘭州市建立貧困治理的響應(yīng)體系，表現(xiàn)出任務(wù)趨向性，基本模式是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化組織力量。在兩項(xiàng)工作的具體銜接中，重點(diǎn)是如何將脫貧攻堅(jiān)期形成的較為成熟、系統(tǒng)的治理體系和機(jī)制有效銜接到鄉(xiāng)村振興工作中。壓力驅(qū)動(dòng)下的任務(wù)型治理模式需要進(jìn)行轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新，從政府“劃槳”到多中心治理，難點(diǎn)和痛點(diǎn)是如何有效動(dòng)員。從具體制度安排看，脫貧攻堅(jiān)期形成且能適用于鄉(xiāng)村振興的政策需要進(jìn)一步拓展、推廣和主流化，并將這些暫時(shí)性政策轉(zhuǎn)化為有效治理的制度安排。

2 實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的典型案例借鑒和啟示

2.1 推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺有效銜接

當(dāng)前鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展主要形成了以下幾種模式。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸型，比如田園綜合體、體驗(yàn)休養(yǎng)村、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)旅游觀(guān)光等。二是高新技術(shù)滲透型，比如將機(jī)器人、節(jié)能溫室、生物技術(shù)、計(jì)算機(jī)信息等高科技融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園示范區(qū)型，培育如農(nóng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型產(chǎn)業(yè)鏈主體，實(shí)現(xiàn)研、產(chǎn)、加、銷(xiāo)一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)群。四是城市融合發(fā)展型，社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），北京“小毛驢市民農(nóng)園”、廣東“消費(fèi)者合作社”等探索取得了積極效果。

2.2 重塑鄉(xiāng)村主體性，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

一是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，例如煙臺(tái)市實(shí)行黨支部“領(lǐng)辦合作社”發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。二是深化村民自治實(shí)踐，例如福建省加強(qiáng)“村莊群團(tuán)組織”建設(shè)。三是重塑鄉(xiāng)村德治環(huán)境，例如陜西省打造“任務(wù)型鄉(xiāng)賢”治理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村精英人才的整合再造。

2.3 放大生態(tài)效益，促進(jìn)鄉(xiāng)村從生態(tài)扶貧同生態(tài)振興有效銜接

一是以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展促進(jìn)構(gòu)建生態(tài)宜居環(huán)境，例如四川省構(gòu)建休閑農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，形成“農(nóng)業(yè)共同體”。二是健全相關(guān)配套制度，例如廣西創(chuàng)建鄉(xiāng)村環(huán)境治理轉(zhuǎn)崗制度，定期對(duì)村民進(jìn)行環(huán)境治理情況考核。三是培育鄉(xiāng)村綠色人才。

2.4 對(duì)蘭州市的啟示

2.4.1 發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

依托永登、皋蘭特色資源和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、畜牧草業(yè)以及種植觀(guān)光等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，因地制宜構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。比如依托特色農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展“后備箱經(jīng)濟(jì)”，推動(dòng)農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)銷(xiāo)結(jié)合，使更多大農(nóng)民通過(guò)出售自家副獨(dú)特產(chǎn)品來(lái)獲得可持續(xù)收入。

2.4.2 發(fā)展社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），以城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興

榆中縣和七里河區(qū)可以根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，做大、做強(qiáng)旅游、觀(guān)光、休閑文化娛樂(lè)為一體的都市農(nóng)業(yè)，打造都市休閑農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，發(fā)展社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的互利共贏。

2.4.3 強(qiáng)化村黨組織，重塑村干部隊(duì)伍

發(fā)揮村“兩委”在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)和帶頭作用，做大村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村黨組織政治功能和組織功能，提升村兩委基層治理能力。

2.4.4 發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，持續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治

推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村“廁所革命”成果，加強(qiáng)垃圾處理和環(huán)境整治，改善人居環(huán)境，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，推進(jìn)移風(fēng)易俗，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)。

3 蘭州市脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的對(duì)策建議

3.1 防范并化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，鞏固拓展好脫貧攻堅(jiān)成果

3.1.1 從戰(zhàn)略高度進(jìn)行謀劃

采取“事先預(yù)防和事后幫扶相結(jié)合、開(kāi)發(fā)式與保障式幫扶相結(jié)合、長(zhǎng)期性制度建設(shè)與短期應(yīng)急幫扶相結(jié)合、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和發(fā)揮群眾主體作用相結(jié)合”的戰(zhàn)略思路。

3.1.2 建立健全防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制

繼續(xù)將關(guān)鍵性資源下沉到鄉(xiāng)村，加強(qiáng)低收入人群的能力建設(shè)。利用保險(xiǎn)預(yù)防返貧，采用“政府+保險(xiǎn)”的方式進(jìn)行保障，織起防返貧的“防護(hù)網(wǎng)”。

3.1.3 實(shí)行返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

一是探索從更多維度建立返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，提高覆蓋率。二是建立多途徑監(jiān)測(cè)申報(bào)制度，如建立返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群自我申報(bào)制度。三是利用大數(shù)據(jù)支撐探索建立返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。

3.2 厘清兩大戰(zhàn)略銜接的實(shí)踐邏輯，做好實(shí)際工作的銜接

3.2.1 確保政策平穩(wěn)過(guò)渡、有機(jī)銜接

繼續(xù)實(shí)施好“四個(gè)不摘”政策，確保幫扶政策的延續(xù)、優(yōu)化和調(diào)整，逐步推進(jìn)特惠性政策的退出機(jī)制，將政策惠及范圍擴(kuò)大到所有村民。

3.2.2 建立系統(tǒng)長(zhǎng)效的工作保障機(jī)制

一是牢固樹(shù)立“脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)”的思想共識(shí)，在5 年過(guò)渡期內(nèi)，蘭州市主要注重防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)。二是組織體系順利過(guò)渡、組織功能充分發(fā)揮。嚴(yán)格落實(shí)“市縣抓落實(shí)”要求，強(qiáng)化行業(yè)扶貧部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村級(jí)職責(zé)。三是進(jìn)一步完善農(nóng)村基層黨組織的力量。健全鄉(xiāng)村兩級(jí)治理機(jī)制，建立村級(jí)黨組織，培養(yǎng)村級(jí)干部后備隊(duì)伍。四是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中與縣域治理相結(jié)合，形成新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2.3 工作方法從精準(zhǔn)、特惠到共享、普惠銜接

工作方法的銜接主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。一是擴(kuò)大政策支持的主體范圍，從貧困戶(hù)、貧困村向非貧困戶(hù)、非貧困村和邊緣人群擴(kuò)大，從對(duì)單一貧困農(nóng)戶(hù)的支持?jǐn)U大到對(duì)職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的支持。二是完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全流程、全生命周期的政策保障體系，對(duì)主打的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從過(guò)去生產(chǎn)、種養(yǎng)殖的源頭保障逐漸轉(zhuǎn)移到加工、銷(xiāo)售、品牌打造、宣傳、產(chǎn)業(yè)融合等中后期，對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)提供給的財(cái)政性資金支持逐漸轉(zhuǎn)移到金融資金、工商資本支持為主。

3.2.4 推進(jìn)不同主體行動(dòng)協(xié)同，責(zé)任一體化，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

一是駐村第一書(shū)記制度嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。駐村第一書(shū)記制度在延續(xù)和強(qiáng)化過(guò)程中，妥善協(xié)調(diào)好與鄉(xiāng)村基層治理能人之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、系統(tǒng)的工程，第一書(shū)記輪換機(jī)制需要優(yōu)化，且鄉(xiāng)村振興需要第一書(shū)記承擔(dān)更多鄉(xiāng)村治理責(zé)任，其權(quán)責(zé)要進(jìn)一步匹配。二是責(zé)任一體化。借鑒脫貧攻堅(jiān)工作經(jīng)驗(yàn)，將村級(jí)組織與基層政府連結(jié)起來(lái)，形成“責(zé)任連帶關(guān)系”。三是嵌入非正式制度。在“熟人社會(huì)”中，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)俗、倫理道德、村規(guī)民約等非正式制度通過(guò)間接參與治理，起到黏合劑作用。

3.2.5 建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制

一是建立城鄉(xiāng)一體化公共保障體系與制度。探索推進(jìn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)并軌，讓村民享有與城市居民均等化的基本公共服務(wù)，探索構(gòu)建多樣化、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)。充分盤(pán)活鄉(xiāng)村文化資源，比如傳統(tǒng)村落、文物古跡、鄉(xiāng)規(guī)民約等，讓當(dāng)?shù)匚幕Y源滋養(yǎng)當(dāng)?shù)卮迕窬裎幕枨蟆?/p>

3.3 實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接

3.3.1 拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展

對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象從貧困村、貧困戶(hù)瞄準(zhǔn)到向所有農(nóng)村、農(nóng)戶(hù)的覆蓋轉(zhuǎn)變，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行篩選、評(píng)估和轉(zhuǎn)換。在從“產(chǎn)業(yè)扶貧”到“產(chǎn)業(yè)興旺”推進(jìn)中，蘭州市注重融入文化符號(hào)和民俗風(fēng)情，形成品牌優(yōu)勢(shì)，延長(zhǎng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)農(nóng)民增收就業(yè)。

3.3.2 健全小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的政策服務(wù)環(huán)境

一是建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，營(yíng)造好小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。政府做好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)技推廣與農(nóng)民培訓(xùn)等基礎(chǔ)保障和服務(wù)，發(fā)揮能帶動(dòng)農(nóng)民增收且具競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)的主導(dǎo)作用，如“莊園”“正大”“爽口源”“雪頓”“康源”等，聚焦蘭州市農(nóng)村“特種特”產(chǎn)品，如高原夏菜、中藥、玫瑰、百合等，鼓勵(lì)這類(lèi)資源異稟的鄉(xiāng)村進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。二是將廣大農(nóng)民和各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體組織起來(lái)，提高其組織化水平。三是充分利用社會(huì)其他力量，使其服務(wù)方式多元化，成為小農(nóng)產(chǎn)業(yè)中政府幫扶缺位的補(bǔ)充，比如引進(jìn)品牌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、各類(lèi)電商、各類(lèi)社會(huì)組織等，幫助小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效銜接。

3.3.3 拓展致富能力

培育“新農(nóng)民”或“職業(yè)化農(nóng)民”。相關(guān)部門(mén)可聯(lián)合組織開(kāi)展各類(lèi)技能培訓(xùn)，培育創(chuàng)業(yè)致富帶頭人，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)示范作用，激發(fā)農(nóng)村群眾參與鄉(xiāng)村振興的自覺(jué)性、主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.3.4 做好基礎(chǔ)銜接

脫貧攻堅(jiān)期間的不斷投入，使貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境和公共服務(wù)都有了很大改善，但這種改善存在不平衡性，忽視了對(duì)非貧困地區(qū)的投入，因此，需要繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治和基本公共服務(wù)覆蓋所有行政村，補(bǔ)齊農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施短板。

3.3.5 做好人才銜接

一是加大人才相關(guān)的政策支持力度，進(jìn)一步激勵(lì)干部和人才下沉，提高鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)人員的待遇和崗位補(bǔ)助。二是抓黨建促人才，探索村干部職業(yè)化管理方式。三是優(yōu)化農(nóng)村營(yíng)商環(huán)境，吸引農(nóng)村外出務(wù)工人員、高校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類(lèi)人才返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。可以在鄉(xiāng)村建立“在外創(chuàng)業(yè)人才信息庫(kù)”，確定目標(biāo)人數(shù)，定期開(kāi)展“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)之星”及創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目評(píng)選表彰活動(dòng)。四是加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)期在本地發(fā)展的鄉(xiāng)土人才的培育工作。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立“鄉(xiāng)土人才庫(kù)”，完善對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)體系，培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、致富能手等。