生態(tài)文明背景下武陵山區(qū)“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村振興研究
——以德夯風景名勝區(qū)規(guī)劃為例

□尹一南，趙 珍，郭 佳

（1.中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司，北京 100044；2.中國城市建設研究院有限公司，北京 100120）

1 研究背景及意義

1.1 生態(tài)文明建設的背景和脈絡

我國生態(tài)文明建設共經(jīng)歷了3 個歷史階段。起步階段為改革開放初期到20 世紀90 年代中期，在經(jīng)濟迅猛發(fā)展時期，黨中央敏銳地察覺到經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，提出一系列加強生態(tài)文明思想建設的方針和政策；深化發(fā)展階段為20 世紀90 年代中期到黨的十八大召開，首次提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想；完善發(fā)展階段為黨的十八大至今，首次提出建設“美麗中國”的目標，開啟了中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設的全新時代。

1.2 “多規(guī)合一”實踐探索及其在空間規(guī)劃中的應用

我國的空間規(guī)劃體系經(jīng)多年整合，形成以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三規(guī)并重，其他規(guī)劃互為補充的格局。在實際工作中，各類規(guī)劃管控主體沖突，目標不一致，規(guī)劃空間重疊，無論國家層面還是地方層面均呈現(xiàn)“多規(guī)混淆”的局面。

“多規(guī)合一”是黨和國家在規(guī)劃統(tǒng)籌方面積極推進的改革措施。2018 年，中央全面深化改革委員會會議將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，以實現(xiàn)“多規(guī)合一”。這一以問題為導向的決策部署體現(xiàn)了國家全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革的思路，是落實“一張藍圖繪到底”的具體舉措。

2 鄉(xiāng)村振興與“多規(guī)合一”之間的內(nèi)在關(guān)系

2.1 “多規(guī)合一”是鄉(xiāng)村振興的前提和保障

以旅游業(yè)為主導的鄉(xiāng)村振興是結(jié)合鄉(xiāng)村地域特色，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和旅游業(yè)等一二三產(chǎn)業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是農(nóng)業(yè)資源、旅游資源、生態(tài)環(huán)境資源、公共服務資源等特色資源進行系統(tǒng)優(yōu)化升級的模式。其可有機整合鄉(xiāng)村地域特色資源，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。以旅游業(yè)為主導的鄉(xiāng)村振興要求相關(guān)部門積極聯(lián)動，充分發(fā)揮旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的帶動作用，優(yōu)化社會經(jīng)濟資源配置。只有將“多規(guī)合一”，形成村莊規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游“一本規(guī)劃，一張藍圖”，協(xié)調(diào)各方利益，落實責任關(guān)系，才能推進以旅游業(yè)為主導的鄉(xiāng)村振興工作。

2.2 鄉(xiāng)村振興是“多規(guī)合一”的推進動力

以旅游業(yè)為主導的鄉(xiāng)村振興基本要求是借助旅游業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。政府主管部門在編制旅游規(guī)劃、村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確保更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?！岸嘁?guī)合一”雖已經(jīng)開始試點，但在實際實施的過程中問題層出不窮。在此背景下，明確鄉(xiāng)村振興的目標和要求，在以旅游為主導的鄉(xiāng)村振興中推動“多規(guī)合一”更具操作性。以“多規(guī)合一”為橋梁，實現(xiàn)不同種類規(guī)劃間的目標協(xié)同、組織協(xié)同、利益協(xié)同、信息協(xié)同，可促進部門間有效溝通交流，打破固有利益格局，形成健康有序的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系。

3 德夯風景名勝區(qū)規(guī)劃

3.1 德夯風景名勝區(qū)概況

德夯風景名勝區(qū)位于吉首市西北部、大湘西旅游板塊中部，是三峽—張家界—桂林和張家界—鳳凰—貴州的重要旅游走廊交匯點，是集路橋奇觀、喀斯特地貌、峽谷瀑布風光、苗寨風情于一體的山水人文類國家級風景名勝區(qū)，共劃分為四大景區(qū)，即德夯景區(qū)、矮寨大橋景區(qū)、峒河景區(qū)和洽比河景區(qū)。

3.2 德夯風景名勝區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興研究

隨著德夯風景名勝區(qū)名氣的提升，游客的數(shù)量與日俱增，增加了周邊企業(yè)效益，帶動了交通業(yè)、林業(yè)、住宿業(yè)和餐飲業(yè)等相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。景區(qū)周邊部分鄉(xiāng)村在短時間內(nèi)實現(xiàn)了振興，走上了富裕之路，為湘西地區(qū)的鄉(xiāng)村振興開創(chuàng)了一條新路子。

3.2.1 德夯風景名勝區(qū)旅游發(fā)展現(xiàn)狀

吉首市高度重視旅游業(yè)發(fā)展，牢牢鎖定“打造武陵山區(qū)旅游中心城，建設國內(nèi)外知名旅游集散地、休閑目的地”戰(zhàn)略目標不動搖，以“谷韻吉首·帶您走進神秘湘西”城市品牌戰(zhàn)略為引領(lǐng)，把旅游業(yè)作為吉首市經(jīng)濟社會發(fā)展的先導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。2008—2017 年，吉首市游客規(guī)模年均增長27%，遠高于同期全國旅游人數(shù)的增長速度。2013—2017 年德夯風景名勝區(qū)游人規(guī)模如表1 所示。

表1 2013—2017 年德夯風景名勝區(qū)游人規(guī)模

3.2.2 問題與挑戰(zhàn)

第一，旅游發(fā)展的定位。德夯風景名勝區(qū)在吉首市旅游格局中的功能與定位還需進一步明確。隨著州委“542”總體發(fā)展目標的提出，風景區(qū)在州、市層面的旅游產(chǎn)業(yè)定位、功能發(fā)生了較大改變，旅游業(yè)將進入一個快速發(fā)展期，需將風景資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢。

第二，同質(zhì)化景區(qū)的競爭。德夯風景名勝區(qū)與周邊景區(qū)存在嚴重的同質(zhì)化競爭現(xiàn)象。長期以來，周邊著名旅游區(qū)（如以地質(zhì)奇觀為特色的張家界，以湘西文化為代表、擁有眾多名人文化基礎(chǔ)的鳳凰古城）在古城旅游發(fā)展熱潮中取得先機，在國內(nèi)外擁有較大知名度，導致周邊其他景區(qū)“燈下黑”現(xiàn)象顯著。近年來，經(jīng)過風貌治理的邊城景區(qū)、正規(guī)劃建設機場的花垣縣景區(qū)以及主打苗族風情的呂洞山景區(qū)與德夯風景名勝區(qū)形成直接競爭關(guān)系。

第三，“三生”空間的協(xié)調(diào)?！按箧?zhèn)區(qū)小景區(qū)”是風景區(qū)發(fā)展態(tài)勢最為真實的寫照。目前，風景區(qū)可游覽面積較小，未來在實際可利用建設用地與實際可游覽用地重合、“建設發(fā)展”與“資源保護”矛盾尖銳的背景下，景區(qū)極有可能淹沒在鎮(zhèn)區(qū)中。

3.2.3 旅游規(guī)劃總體思路

第一，區(qū)域發(fā)展——雙城計劃。把吉首市和風景區(qū)作為一個整體謀劃，確立雙城整體發(fā)展的戰(zhàn)略思維，加強兩者之間的聯(lián)動，以規(guī)劃區(qū)開發(fā)為前沿，以吉首市發(fā)展為支撐，形成分工明確、聯(lián)系緊密、相互支撐的雙城一體化發(fā)展格局。

第二，景區(qū)定位——兩地合一。以風景區(qū)山水文化、民族文化體驗為特色的國際生態(tài)文化旅游目的地，對接武陵山區(qū)生態(tài)文化旅游中心城、大湘西旅游經(jīng)濟圈黃金走廊等生態(tài)文化旅游集散地。

第三，空間協(xié)調(diào)——雙手并重。開發(fā)與保護并重，以生態(tài)文明建設思想為指引，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、突出特色、有序開發(fā)、科學管理以及永續(xù)利用等原則。在開發(fā)旅游資源的同時，做到保護并重，協(xié)調(diào)社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益，并引入低碳經(jīng)濟發(fā)展新理念，推動以旅游業(yè)為主導的鄉(xiāng)村振興健康可持續(xù)發(fā)展。

3.3 德夯風景名勝區(qū)“多規(guī)”的融合與協(xié)調(diào)

與德夯風景名勝區(qū)相關(guān)的規(guī)劃主要有三大類，分別是上位規(guī)劃、旅游相關(guān)規(guī)劃以及保護地相關(guān)規(guī)劃。

3.3.1 上位規(guī)劃的對接

第一，吉首市國土空間規(guī)劃。以發(fā)展湘西民族特色旅游和生態(tài)休閑目的地為目標導向，以生態(tài)環(huán)境保護為根本，大力發(fā)展結(jié)合旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以及現(xiàn)代化食品精加工、民族特色產(chǎn)品加工等低污染、低耗能的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)。擴大中心城市規(guī)模，發(fā)揮旅游中心城市的職能，全面提高城市的核心競爭力。

第二，風景區(qū)總體規(guī)劃。風景名勝區(qū)總體規(guī)劃從戰(zhàn)略層面對景區(qū)的發(fā)展進行構(gòu)思與部署，以生態(tài)文明理念為指導，綜合評估景區(qū)內(nèi)風景資源、自然條件等要素，同時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮風景、旅游和居民三大系統(tǒng)，落實資源保護、風景游賞、居民調(diào)控、經(jīng)濟引導、旅游發(fā)展、設施建設等各項規(guī)劃，明確功能布局、管控要求、建設要求等各項內(nèi)容。

3.3.2 協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃

第一，旅游相關(guān)規(guī)劃。旅游相關(guān)規(guī)劃包括《湖南省旅游業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要》《大湘西生態(tài)文化旅游圈旅游發(fā)展規(guī)劃》等。隨著吉首市在大湘西地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)中地位的逐步提高，旅游業(yè)將在德夯風景名勝區(qū)產(chǎn)業(yè)格局中發(fā)揮更大作用。對于旅游相關(guān)規(guī)劃而言，需要優(yōu)化德夯風景名勝區(qū)的形象，營造全域旅游與鄉(xiāng)村振興并重的良好態(tài)勢。

第二，保護地相關(guān)規(guī)劃。保護地相關(guān)規(guī)劃包括《矮寨國家森林公園總體規(guī)劃》《湖南吉首峒河國家濕地公園總體規(guī)劃》《詳細地質(zhì)公園總體規(guī)劃》等，可緩解風景區(qū)內(nèi)生態(tài)資源保護、發(fā)展旅游業(yè)和鄉(xiāng)村振興之間的矛盾。

第三，落實詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃是風景名勝區(qū)規(guī)劃實施層面的具體安排和建設指導，需針對風景資源保護、旅游、居民三大系統(tǒng)，落實、完善、深化風景區(qū)總體規(guī)劃的保護開發(fā)要求，指導風景區(qū)內(nèi)的景點、設施與村莊建設，指導后續(xù)的工程設計。詳細規(guī)劃需以問題為導向，分析風景區(qū)存在的問題；以目標為導向，解讀《總規(guī)》確定的保護、利用、管理和社會經(jīng)濟發(fā)展目標；以空間為導向，落實和局部調(diào)整《總規(guī)》確定的旅游服務設施和基礎(chǔ)配套設施的選址、布局和規(guī)模。在發(fā)展策略方面，需整合風景名勝區(qū)內(nèi)的風景資源和相關(guān)規(guī)劃；在游賞組織方面，需由分散化向區(qū)域化、系統(tǒng)化、特色化的大景區(qū)轉(zhuǎn)變；在功能方面，需由單一的觀光游覽向科普宣教和深度體驗相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變；在產(chǎn)業(yè)方面，風景區(qū)需由單一門票收入方式向?qū)ｍ椃战?jīng)濟共享方向轉(zhuǎn)變，原住民需由現(xiàn)在的第一產(chǎn)業(yè)收入向以第三產(chǎn)業(yè)收入為主的方式轉(zhuǎn)變，刺激經(jīng)濟活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興；在規(guī)劃措施方面，以《總規(guī)》中確定的德夯、矮寨大橋、峒河和洽比河4 個景區(qū)為基礎(chǔ)，整合風景區(qū)內(nèi)的資源和功能，根據(jù)資源完整性、文化特色性、空間連續(xù)性、景觀多樣性、要素合理配置性等，構(gòu)建“一核兩翼”的空間結(jié)構(gòu)。

4 “多規(guī)合一”的相關(guān)策略建議

4.1 以區(qū)域整體性思維為指導創(chuàng)新規(guī)劃模式

在規(guī)劃編制和評價過程中，對區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌考慮是以旅游業(yè)為主導的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃模式發(fā)展的關(guān)鍵。要將“區(qū)域整體性思維”貫穿始終，即在規(guī)劃中以區(qū)域社會資源和相關(guān)產(chǎn)業(yè)配置為出發(fā)點，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃內(nèi)容，重視相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、環(huán)境風貌的優(yōu)化、公共空間的拓展以及配套設施的完善等，從“點”的規(guī)劃轉(zhuǎn)向“面”的規(guī)劃。

在規(guī)劃編制過程中，重新梳理規(guī)劃的要點、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，以區(qū)域整體優(yōu)勢資源要素配置為規(guī)劃主體，通過分配和利用主要要素銜接各層次規(guī)劃，包括旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃、公共服務設施規(guī)劃、保障體系規(guī)劃等。

4.2 以鄉(xiāng)村振興為軸心推進“多規(guī)合一”系統(tǒng)工程

“多規(guī)合一”并非只有一個規(guī)劃，而是要強化“整體統(tǒng)籌”和“系統(tǒng)工程”理念。以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設、土地利用、環(huán)境保護、文化旅游等各類規(guī)劃的銜接，以鄉(xiāng)村振興推進“多規(guī)合一”。

第一，構(gòu)建以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為軸心、以旅游規(guī)劃為引領(lǐng)、共同推進各項規(guī)劃的體系，豐富旅游規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，將文化、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及保護等相關(guān)規(guī)劃要求融入旅游規(guī)劃中。

第二，將旅游規(guī)劃的相關(guān)發(fā)展需求融入相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，確?！岸嘁?guī)”確定的管控要求、開發(fā)邊界、用地指標等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立統(tǒng)一的管控要求體系，以加快經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化空間布局、高效集約利用資源、提高管控水平和政府治理能力。

鄉(xiāng)村振興和“多規(guī)合一”是近年來涌現(xiàn)的新思路、新模式，二者是目標和手段的關(guān)系，存在融合與互動的機制。在鄉(xiāng)村振興背景下，以旅游規(guī)劃為軸心的“多規(guī)合一”體系，將成為推動鄉(xiāng)村振興的先導和平臺。

5 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興和“多規(guī)合一”背景下，風景名勝區(qū)規(guī)劃的核心和關(guān)鍵是“空間的博弈”。堅持和貫徹“一張藍圖繪到底、一個機構(gòu)管到底”的政策方針，統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)劃風景名勝區(qū)至關(guān)重要。要堅持保護從嚴，不嚴格的規(guī)劃要服從更嚴格的規(guī)劃，低位規(guī)劃要服從高位規(guī)劃，著重解決規(guī)劃脫離實際、管理和經(jīng)營的分開等問題，明確保護邊界明確土地產(chǎn)權(quán)。同時，明確土地利用管控的要求，強化國土空間規(guī)劃“三線”在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。

應結(jié)合風景名勝區(qū)的資源特色、資源保護、旅游產(chǎn)業(yè)、文化弘揚以及村莊發(fā)展，做好風景名勝區(qū)專項規(guī)劃工作，科學確定用地規(guī)模，并加強用地的用途管制。重新梳理風景名勝區(qū)內(nèi)的保護管理分區(qū)，并納入“多規(guī)合一”的空間體系中，以鄉(xiāng)村振興和“多規(guī)合一”指導風景名勝區(qū)的規(guī)劃。