變通執(zhí)行：地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的一種行動(dòng)策略

李 陽(yáng) 潘海生

一、問(wèn)題的提出

政策執(zhí)行是政策執(zhí)行主體運(yùn)用各種政策工具將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的過(guò)程[1]。在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中，中央政府和職業(yè)教育政策研究者經(jīng)常喜歡用“上傳下達(dá)，令行禁止”的話語(yǔ)來(lái)形容地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的理想狀態(tài)，而地方政府則時(shí)常采取結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)的做法來(lái)變通執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策。這種變通執(zhí)行是地方政府在壓力型體制下[2]，結(jié)合中央政府政策目標(biāo)和地區(qū)實(shí)際需要，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行重新規(guī)劃的一種現(xiàn)象[3]，是地方政府先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)的重要方式。在我國(guó)職業(yè)教育治理中，中央政府通過(guò)制定政策引導(dǎo)和規(guī)范地方政府的職業(yè)教育治理行為，但是考慮到地方政府的復(fù)雜性，中央政府在職業(yè)教育政策制定時(shí)一般會(huì)留給地方政府一定的政策空間。當(dāng)中央政府政策層層傳達(dá)到地方政府時(shí)，由地方政府結(jié)合地方實(shí)際予以細(xì)則化、具體化，從而產(chǎn)生了一些典型的區(qū)域職業(yè)教育治理模式。雖然地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的種類(lèi)繁多，但總體呈現(xiàn)出派生性、區(qū)域性和靈活性的共性特征。首先，它不是中央政府制定的職業(yè)教育政策本身，而是地方政府依據(jù)這些政策并結(jié)合地區(qū)實(shí)際而派生出來(lái)的政策；其次，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行只適用于某一特定地區(qū)；最后，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行可以根據(jù)地區(qū)實(shí)際靈活變化。

當(dāng)前，關(guān)于地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的研究主要集中在變通執(zhí)行產(chǎn)生的行動(dòng)者因素、環(huán)境因素、區(qū)域差異、結(jié)果評(píng)估等方面。實(shí)際上，在職業(yè)教育政策研究中，變通執(zhí)行一直是個(gè)邊緣概念，甚至連其存在的合法性都尚存疑問(wèn)。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行能夠走進(jìn)研究者的視野，進(jìn)入職業(yè)教育政策研究的理論舞臺(tái)，只不過(guò)是因?yàn)樗摹笆Х督巧本哂心撤N特殊的“反襯功能”[4]。它常被當(dāng)作反常的、偏差的、病態(tài)的現(xiàn)象來(lái)研究，要么被看成是地方政府自行其是的做法，要么被看成是地方官員謀求私利的做法，要么被看成是社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張?jiān)诼殬I(yè)教育政策執(zhí)行上的表現(xiàn)。所有這些，都與我們的意義假設(shè)有所牽連，我們希望建構(gòu)一個(gè)統(tǒng)整的社會(huì)，而失范則意味著社會(huì)秩序的紊亂[5]，由此引發(fā)出來(lái)的結(jié)構(gòu)性假設(shè)，以社會(huì)整合的名義剝奪了職業(yè)教育政策變通執(zhí)行存在的意義。

職業(yè)教育政策研究的這種局面是值得猶疑和反思的，結(jié)構(gòu)功能主義的系統(tǒng)理論和整合思想在職業(yè)教育政策領(lǐng)域的拓殖，導(dǎo)致地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的價(jià)值一直處于缺席狀態(tài)。事實(shí)上，變通執(zhí)行在很多情況下所表現(xiàn)出來(lái)的是地方政府執(zhí)行職業(yè)教育政策時(shí)的靈活性，是職業(yè)教育治理機(jī)制創(chuàng)新的重要源泉。換句話說(shuō)，在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中，變通執(zhí)行早已成為一種制度化的行為，具有深厚的合法性基礎(chǔ)和特定的制度邏輯，是地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的一種行動(dòng)策略。因此，我們希望將地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行帶回職業(yè)教育政策研究中來(lái)，分析其成因、功能和類(lèi)型，以豐富職業(yè)教育政策理論。

二、地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的制度分析

（一）政府間利益博弈：地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的制度根源

在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中，中央政府和地方政府都有自己的利益考量。職業(yè)教育作為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類(lèi)型[6]，通過(guò)培養(yǎng)技術(shù)技能型人才，在服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕等方面發(fā)揮著重要作用。因此，中央政府主要從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度著眼，使用各種激勵(lì)手段，推動(dòng)職業(yè)教育政策執(zhí)行。

對(duì)地方政府而言，職業(yè)教育政策執(zhí)行能夠獲得一定收益，但也需要付出一定成本。因此，地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中是否采用變通執(zhí)行的行動(dòng)策略主要取決于其在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中的效用函數(shù)。第一，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的考核機(jī)制下，地方政府更像是一種“經(jīng)營(yíng)型政府”，其主要利益訴求是短時(shí)間內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這導(dǎo)致地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中會(huì)考慮職業(yè)教育發(fā)展與其他地方事業(yè)發(fā)展特別是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的利害關(guān)系，并以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為行動(dòng)準(zhǔn)則。第二，由于漫長(zhǎng)的行政距離，地方政府擁有更多的“地方性知識(shí)”，導(dǎo)致地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中擁有更多資本變通執(zhí)行職業(yè)教育政策。第三，在地方政府看來(lái)，職業(yè)教育政策執(zhí)行的成本可以轉(zhuǎn)嫁給中央政府或其他地方政府，而職業(yè)教育政策執(zhí)行的收益也可以“搭便車(chē)”，這樣就可以弱化本地區(qū)政府職業(yè)教育政策執(zhí)行力度，減少職業(yè)教育政策執(zhí)行的成本[7]。

在執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策過(guò)程中，地方政府的行動(dòng)策略選擇主要取決于如何實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。由于職業(yè)教育政策執(zhí)行的正外部性，以及職業(yè)教育政策執(zhí)行收益的流動(dòng)性，某一地區(qū)培養(yǎng)的技術(shù)技能型人才可以被另一地區(qū)的企業(yè)雇傭，造成本地區(qū)培養(yǎng)的技術(shù)技能型人才流入其他地區(qū)。這將導(dǎo)致一些地方政府不愿意以執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策的方式來(lái)獲得所需人才，而更愿意通過(guò)政策優(yōu)惠吸引其他地區(qū)人才，從而滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才需求。

顯然，利益沖突是引發(fā)職業(yè)教育政策執(zhí)行政府間博弈的前提。根據(jù)中央政府以及地方政府之間的博弈分析，博弈規(guī)則和效用函數(shù)對(duì)博弈的結(jié)果具有決定性作用。同時(shí)，政府間博弈不是靜態(tài)博弈，而是貫穿職業(yè)教育政策執(zhí)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)博弈，博弈雙方隨時(shí)都可能變換博弈策略，改變地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的方式。

（二）維護(hù)中央權(quán)威：地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的制度化基礎(chǔ)

在中國(guó)政府龐大的等級(jí)結(jié)構(gòu)中，中央政府位于最頂端，通過(guò)職業(yè)教育政策制定來(lái)指導(dǎo)各級(jí)地方政府的職業(yè)教育發(fā)展工作部署以實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)，這是政府組織活動(dòng)的重要特點(diǎn)。特別是分稅制改革以來(lái)，財(cái)政資源向中央政府集中[8]，政府決策更加集中，中央政府的職業(yè)教育政策成為誘發(fā)各級(jí)地方政府行動(dòng)的基本制度環(huán)境。這一制度環(huán)境最顯著的特點(diǎn)是來(lái)自中央政府的職業(yè)教育政策的統(tǒng)一性，即中央政府制定的職業(yè)教育政策在不同地區(qū)有著很大程度的一致性。在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，我們可以看到這種政策統(tǒng)一性的表現(xiàn)：中央政府制定的職業(yè)教育政策通過(guò)各種渠道層層傳達(dá)到各級(jí)地方政府，而地方政府，主要是基層政府則根據(jù)政策要求貫徹落實(shí)。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府也常常根據(jù)地方實(shí)際需要部署相關(guān)活動(dòng)，主要是將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和職業(yè)教育治理任務(wù)相結(jié)合。而后，中央政府通過(guò)走訪調(diào)查、派駐檢查組、收集資料等方式對(duì)地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行加以監(jiān)督和驗(yàn)收。

職業(yè)教育政策的統(tǒng)一性反映了職業(yè)教育政策的一個(gè)基本特點(diǎn)：指導(dǎo)全國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的政策來(lái)自于一個(gè)相對(duì)集中的過(guò)程。統(tǒng)一性的職業(yè)教育政策強(qiáng)化了中央政府的權(quán)威，然而，這種政策并不能完全符合各地區(qū)的實(shí)際情況，從而帶有微觀層面上的差異性。這些微觀層面上的差異性意味著，在職業(yè)教育政策統(tǒng)一性的背后，變通執(zhí)行是地方政府必不可少的運(yùn)行機(jī)制。例如，高職百萬(wàn)擴(kuò)招政策執(zhí)行在空間上存在差異，不同地區(qū)需要承擔(dān)的擴(kuò)招任務(wù)不同，在實(shí)際中的做法也并不相同。一些地方政府將高職擴(kuò)招目標(biāo)和地方政府主要發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，比如將高職擴(kuò)招目標(biāo)和脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興目標(biāo)捆綁在一起，這些差異是中央政府所允許的。同時(shí)，在中央政府職業(yè)教育政策下發(fā)之初，不同地區(qū)的地方政府保持了高度的一致性，而當(dāng)政策執(zhí)行一段時(shí)間后，不同地區(qū)之間的差異性復(fù)又顯現(xiàn)，這些差異也是中央政府所允許的。

在這里，我們看到了職業(yè)教育政策統(tǒng)一性和職業(yè)教育政策變通執(zhí)行之間的張力。即中央政府的職業(yè)教育政策越統(tǒng)一，其與地區(qū)實(shí)際情況之間的差異性就越大，在執(zhí)行過(guò)程中就不得不允許變通執(zhí)行的存在。因此，職業(yè)教育政策統(tǒng)一性本身就內(nèi)含了地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行存在的基礎(chǔ)和合法性。

（三）建立私人關(guān)系：地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的非制度化基礎(chǔ)

在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中，為了保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要設(shè)計(jì)一個(gè)合理的激勵(lì)機(jī)制[9]，中央政府激勵(lì)機(jī)制設(shè)置的一個(gè)主要內(nèi)容就是對(duì)地方官員政績(jī)的考核。中央政府希望通過(guò)這種方式調(diào)動(dòng)地方官員的積極性，誘發(fā)地方政府產(chǎn)生符合中央政府期待的行為。但是，中央政府的激勵(lì)機(jī)制設(shè)置有時(shí)并不符合地方政府的實(shí)際運(yùn)行邏輯，致使激勵(lì)機(jī)制與政策目標(biāo)不相容的情況發(fā)生。這些矛盾導(dǎo)致了與中央政府政策目標(biāo)相悖的利益群體的形成，為地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行提供了非制度化基礎(chǔ)，使得政策目標(biāo)被其他目標(biāo)代替[10]。當(dāng)激勵(lì)機(jī)制設(shè)置與政策目標(biāo)出現(xiàn)不一致時(shí)，激勵(lì)強(qiáng)度越大，地方政府目標(biāo)替代的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的動(dòng)力就越強(qiáng)大。

近年來(lái)，職業(yè)教育政策執(zhí)行的法治化、制度化有了很大發(fā)展，職業(yè)教育政策執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則、職業(yè)教育政策執(zhí)行者的素質(zhì)、職業(yè)教育政策執(zhí)行的配套資源等方面都有了一定程度的進(jìn)步。從政策意圖上看，各種規(guī)章制度的完善、技術(shù)化治理手段的使用等應(yīng)該能夠提高地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的規(guī)范化和制度化，削弱非制度化的人為因素產(chǎn)生的偏差。但是，在地方政府組織運(yùn)行中，卻發(fā)現(xiàn)地方官員趁機(jī)在政府組織內(nèi)部、政府組織之間通過(guò)正式的職業(yè)教育政策執(zhí)行建立與其他政府官員之間的非正式的私人關(guān)系。而這些非正式私人關(guān)系為地方政府職業(yè)教育變通執(zhí)行提供了非制度化基礎(chǔ)。

在當(dāng)前政績(jī)考核機(jī)制下，正式制度給地方官員的職業(yè)生涯發(fā)展和升遷帶來(lái)了一定程度的不確定性，這種不確定性主要體現(xiàn)在中央政府對(duì)于職業(yè)教育政策執(zhí)行的硬性要求與地方政府柔性執(zhí)行之間的態(tài)度。具體而言，在政府正式制度之下，地方官員需要面對(duì)層層下達(dá)的職業(yè)教育政策執(zhí)行的剛性任務(wù)以及隨之而來(lái)的獎(jiǎng)懲措施，還有同事之間職務(wù)晉升的競(jìng)爭(zhēng)。而他們向上升遷流動(dòng)的前景與其在工作崗位上完成上級(jí)任務(wù)的情況和政績(jī)有關(guān)。在這個(gè)過(guò)程中，與自己有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的官員與上級(jí)官員之間的非正式私人關(guān)系增加了他們?cè)诼殬I(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。為了應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，他們需要做好雙重準(zhǔn)備。一方面，他們需要有能力調(diào)動(dòng)各種資源以完成上級(jí)政府交代的任務(wù)；另一方面，他們需要以自我為中心建構(gòu)起社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)[11]，以促進(jìn)其職業(yè)生涯發(fā)展。實(shí)際上，在地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中，非正式的私人關(guān)系是職業(yè)教育政策得以順利落地的重要因素，在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中起到了潤(rùn)滑的作用[12]。

三、地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的功能分析

所謂地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行功能是指變通執(zhí)行行為本身所帶來(lái)的影響。在此，我們借鑒默頓的理論，將地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的功能區(qū)分為顯性功能和隱性功能兩種[13]。

（一）顯性功能：實(shí)現(xiàn)中央政府政策目標(biāo)與維護(hù)地方政府利益

地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行并非是一種非預(yù)期的意外結(jié)果，而是職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中的一種運(yùn)行機(jī)制。作為地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的行動(dòng)策略，變通執(zhí)行可以存在的一個(gè)關(guān)鍵原因是，它能夠在中央政府的政策目標(biāo)和地方政府利益之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，保障政府組織運(yùn)行的穩(wěn)定和政府官員自身職業(yè)生涯的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行具有以下幾種顯性功能：

第一，安全閥的功能。在中國(guó)當(dāng)前的壓力型體制下，職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)制能夠運(yùn)行的前提是來(lái)自中央政府的壓力與地方政府的執(zhí)行力之間能夠保持大體平衡。然而，隨著中央政府政策統(tǒng)一性和地方政府政策執(zhí)行力之間的張力顯現(xiàn)，如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育政策的統(tǒng)一性，無(wú)疑將會(huì)對(duì)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)制的穩(wěn)定性構(gòu)成挑戰(zhàn)。在這種情況下，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行緩解了政策統(tǒng)一性可能帶來(lái)的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，緩解地方政府的生存危機(jī)。在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，中央政府的政策統(tǒng)一性常常伴隨著嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而形成了職業(yè)教育政策執(zhí)行中“必須有效”的治理訴求。但是，一般情況下職業(yè)教育治理并不是地方政府的主要工作內(nèi)容，地方政府提供的職業(yè)教育政策執(zhí)行配套資源有時(shí)很難達(dá)到“必須有效”的要求。因此，地方政府以政策組合的方式，將職業(yè)教育政策執(zhí)行融入地方主要事業(yè)發(fā)展之中，以適應(yīng)中央政府的政策壓力。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府的生存危機(jī)得到緩解，使地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行對(duì)地方政府的發(fā)展有了持續(xù)性的意義[14]。

第三，適應(yīng)與補(bǔ)充中央政府的職業(yè)教育政策。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的起因通常是與中央政府的職業(yè)教育政策相適應(yīng)，如果說(shuō)中央政府的政策是總政策，那么地方政府的變通執(zhí)行就是具體政策，能夠更好地指導(dǎo)地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行，調(diào)整地方政府組織內(nèi)部的利益分配，具有維護(hù)地方政府及其成員利益的作用。同時(shí)，可以對(duì)地方官員的職業(yè)教育政策執(zhí)行起到一定程度的規(guī)約作用，調(diào)動(dòng)他們的積極性，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。當(dāng)然，還可以對(duì)中央政府的職業(yè)教育政策進(jìn)行補(bǔ)充，起到彌補(bǔ)不足的作用。

從以上分析可以看出，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行從來(lái)都不是只考慮地方政府的利益，也不是只考慮中央政府的政策目標(biāo)，而是將兩者相結(jié)合，并在不同時(shí)期選取不同的變通執(zhí)行方式。在中央政府采取常規(guī)機(jī)制自上而下推行職業(yè)教育政策時(shí)，地方政府往往會(huì)采取偏向?qū)崿F(xiàn)地區(qū)利益的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行方式。而當(dāng)中央政府采取運(yùn)動(dòng)型機(jī)制強(qiáng)力推動(dòng)職業(yè)教育政策落實(shí)時(shí)，地方政府常常會(huì)采取偏向?qū)崿F(xiàn)中央政府政策目標(biāo)的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行方式。

（二）隱性功能：擴(kuò)大地方政府實(shí)際權(quán)力與分配職業(yè)教育資源

當(dāng)中央政府下達(dá)的職業(yè)教育政策不需要直接貫徹執(zhí)行，而需要地方制定具體實(shí)施細(xì)則才能操作，或者需要根據(jù)中央政府政策制定配套政策時(shí)，那么地方政府的權(quán)力就會(huì)擴(kuò)大。權(quán)力的形成依賴(lài)于一個(gè)主體擁有另一個(gè)主體所需要的資源，這種資源既可以是權(quán)威性資源，也可以是配置性資源[15]。如果地方政府主要是根據(jù)中央政府的職業(yè)教育政策文本進(jìn)行貫徹落實(shí)，那么這種權(quán)力就會(huì)受到一定程度的限制。而當(dāng)中央政府的政策無(wú)法具體執(zhí)行，要求地方政府結(jié)合實(shí)際落實(shí)時(shí)，中央政府主要是資源的提供者，而地方政府則成為資源的控制者，導(dǎo)致地方政府的權(quán)力擴(kuò)張。也就是說(shuō)，當(dāng)中央政府的職業(yè)教育政策需要地方政府重新界定時(shí)，地方政府的權(quán)力就會(huì)擴(kuò)張，而當(dāng)中央政府的職業(yè)教育政策只需要地方政府傳達(dá)執(zhí)行時(shí)，地方政府的權(quán)力就會(huì)收縮。因此，當(dāng)?shù)胤秸Ｍ麖?qiáng)化其在職業(yè)教育政策執(zhí)行中的權(quán)力時(shí)，就會(huì)傾向于提高職業(yè)教育政策的靈活性，減少其統(tǒng)一性。同時(shí)，就職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的含義來(lái)說(shuō)，因其具有靈活性、可變性、臨時(shí)性等特點(diǎn)而使得在操作過(guò)程中的步驟并不十分清晰，即職業(yè)教育政策變通執(zhí)行默許存在一定程度的模糊性。這種模糊性對(duì)地方政府而言是有利的，這樣他們就有對(duì)職業(yè)教育政策的解釋權(quán)，在文字表述上軟化中央政府的職業(yè)教育政策目標(biāo)，擴(kuò)大他們的權(quán)力。

職業(yè)教育政策變通執(zhí)行過(guò)程中能夠?qū)е碌胤秸臋?quán)力擴(kuò)張或收縮，但這種權(quán)力并不是中央政府的合法性授權(quán)，容易受到質(zhì)疑，因此，地方政府需要采取一定策略促使其合法化。首先，將職業(yè)教育政策變通執(zhí)行冠以落實(shí)中央政府政策名義，以此來(lái)確定權(quán)力來(lái)源上的合法性。其次，在職業(yè)教育政策變通執(zhí)行過(guò)程中將一部分資源分配給那些具有反抗或者不滿傾向的利益主體。最后，使用平衡性原則讓所有利益主體感覺(jué)到能夠獲得資源，整合不同利益主體，促進(jìn)職業(yè)教育政策執(zhí)行。由此可見(jiàn)，職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的隱性功能主要體現(xiàn)在以下四方面：首先，可以將職業(yè)教育政策中涉及的相關(guān)資源進(jìn)行再控制和再分配，導(dǎo)致職業(yè)教育政策的初始目標(biāo)發(fā)生變化，使得職業(yè)教育資源的分配同地方政府的利益訴求相符合。其次，可以形成與中央政府政策目標(biāo)相對(duì)的地方政府行動(dòng)策略，既能夠滿足中央政府的政策目標(biāo)，也能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府的利益。再次，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行在本地區(qū)有著至高的權(quán)威性，其組織成員也認(rèn)同這種權(quán)威，組織成員共同努力完成組織目標(biāo)。最后，地方政府可以依據(jù)自身掌握的地方信息優(yōu)勢(shì)，整合其他社會(huì)成員的利益，形成職業(yè)教育政策執(zhí)行的合力。

四、地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的演變分析

職業(yè)教育政策變通執(zhí)行并不是脫離中央政府職業(yè)教育政策來(lái)重新制定一套政策，而是在中央政府方針政策之上附加政策或者通過(guò)制定政策實(shí)施細(xì)則以滿足地區(qū)實(shí)際需要。在這個(gè)過(guò)程中，中央政府的政策目標(biāo)和社會(huì)各主體的教育利益是地方政府變通執(zhí)行需要考慮的主要因素，對(duì)這兩個(gè)因素的不同考量形成了不同的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類(lèi)型。

（一）變通執(zhí)行意圖：實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)與社會(huì)主體的教育利益

政策目標(biāo)和教育利益是任何一個(gè)研究職業(yè)教育政策的研究者都能夠接觸到的一對(duì)分析概念，幾乎所有職業(yè)教育政策研究者都認(rèn)為政策目標(biāo)和教育利益對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行有著至關(guān)重要的作用。但是，對(duì)其重要性的共識(shí)并不等于對(duì)其理解上的一致。首先，研究者普遍認(rèn)同政策目標(biāo)是指政府意欲達(dá)到的結(jié)果，然而對(duì)于職業(yè)教育政策過(guò)程理解的不同，導(dǎo)致不同研究者對(duì)于政策目標(biāo)主體的理解有所不同，有人認(rèn)為政策目標(biāo)的主體是職業(yè)教育政策制定者（中央政府），有人認(rèn)為政策目標(biāo)的主體是職業(yè)教育政策執(zhí)行者（地方政府）。其次，研究者也普遍認(rèn)同職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中不同主體之間的博弈能夠?qū)崿F(xiàn)教育利益，然而對(duì)于政策結(jié)果作用對(duì)象理解的不同，導(dǎo)致不同研究者對(duì)于教育利益受益者的理解不同，有人認(rèn)為教育利益的主要受益者是社會(huì)，有人認(rèn)為教育利益的主要受益者是個(gè)人。本研究認(rèn)為在職業(yè)教育治理中，政策目標(biāo)主要是指中央政府的政策目標(biāo)，教育利益是指社會(huì)各主體的教育利益。

政策目標(biāo)和政府的行為關(guān)系較大，它集中體現(xiàn)的是政府自身的意圖；而教育利益則和社會(huì)互動(dòng)關(guān)系較大，它體現(xiàn)的是不同主體在社會(huì)結(jié)構(gòu)影響下利益博弈之后的結(jié)果。倘若將這一語(yǔ)義分析帶入行為分析，政策目標(biāo)和教育利益之間的關(guān)系正如社會(huì)行為和社會(huì)互動(dòng)之間的關(guān)系一樣，只有有了社會(huì)行為，才會(huì)有社會(huì)互動(dòng)；也就是說(shuō)，有了政策目標(biāo)，才有教育利益，而教育利益則必然包含政策目標(biāo)。但是，包含并不能取代，政策目標(biāo)和教育利益之間既然有區(qū)別，就應(yīng)該對(duì)其分別加以界定，并深入理解這一區(qū)別對(duì)于理解職業(yè)教育政策執(zhí)行的意義。

實(shí)際上，政策目標(biāo)是指中央政府意欲達(dá)到的政策結(jié)果或想要實(shí)現(xiàn)的某種理想。教育利益主要是指職業(yè)教育政策主體將社會(huì)各主體的利益訴求放到政策系統(tǒng)之中，從社會(huì)整體利益出發(fā)，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行選擇與整合后以符合公共利益的最優(yōu)結(jié)果。對(duì)于政策目標(biāo)和教育利益做這樣理解的關(guān)鍵是：在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，政策目標(biāo)是指政府自身的利益訴求；這種利益訴求的取得以其所處的政治環(huán)境為依托，即政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否由政治環(huán)境決定；一旦政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，教育利益也就得以顯現(xiàn)；政策目標(biāo)既可能促進(jìn)教育利益，也可能損害教育利益；政策目標(biāo)無(wú)論能否促進(jìn)教育利益的實(shí)現(xiàn)，都有程度上的差別。

（二）變通執(zhí)行過(guò)程：異化中央政府的政策目標(biāo)與社會(huì)主體的教育利益

在理論上，政策目標(biāo)和教育利益具有同質(zhì)性，即中央政府的政策目標(biāo)能夠體現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會(huì)各主體教育利益的實(shí)現(xiàn)，因此，也就沒(méi)有必要將政策目標(biāo)和教育利益分開(kāi)討論。這也是諸多職業(yè)教育政策研究者的做法，他們?yōu)橹醒胝恼吣繕?biāo)做理論闡釋?zhuān)P(guān)注如何落實(shí)政策目標(biāo)，而對(duì)政策目標(biāo)與教育利益之間的關(guān)系則較少討論。但這種分析路徑對(duì)地方政府職業(yè)教育政策的變通執(zhí)行就比較缺乏解釋力。事實(shí)上，地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行十分重視和講究“對(duì)上負(fù)責(zé)”。因此，我們就會(huì)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中的重心也就落在了中央政府的政策目標(biāo)上。這一發(fā)現(xiàn)引出一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題：在壓力型政治體制下，地方政府重視“對(duì)上負(fù)責(zé)”會(huì)造成原本統(tǒng)一的政策目標(biāo)和教育利益的異質(zhì)化。那么，這種異質(zhì)化傾向是如何產(chǎn)生的呢？這一問(wèn)題可以從中國(guó)職業(yè)教育治理的組織機(jī)制中找尋答案。相比于宏大的一般性理論和普遍性規(guī)律，職業(yè)教育治理的組織機(jī)制是一個(gè)相對(duì)較為容易把握的分析視角，研究者可以從具體的、可觀察的因果關(guān)系入手去描述現(xiàn)象、分析原因、解釋問(wèn)題。

職業(yè)教育治理組織機(jī)制是職業(yè)教育治理的組織架構(gòu)，是治理職業(yè)教育的行政組織系統(tǒng)，這一行政組織系統(tǒng)以韋伯意義上的科層制組織作為支撐。但是，將韋伯意義上的科層制組織套用在中國(guó)的職業(yè)教育治理組織機(jī)制上則很容易引起誤讀。原因在于，生發(fā)于中國(guó)土壤的科層制組織與韋伯意義上的現(xiàn)代性科層制組織有著本質(zhì)上的不同。在韋伯看來(lái)，權(quán)力不可能永久地建立在暴力基礎(chǔ)之上，而需要有合法性基礎(chǔ)，有了合法性基礎(chǔ)的權(quán)力也就擁有了權(quán)威。依循這一思路，韋伯提出了權(quán)威的三個(gè)“理想類(lèi)型”，即卡理斯馬權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威以及法理權(quán)威，每一種權(quán)威都有著相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，卡理斯瑪權(quán)威的合法性是建立在超凡領(lǐng)袖以個(gè)人魅力獲得群眾支持的基礎(chǔ)之上，傳統(tǒng)權(quán)威的合法性是建立在從歷史上傳承下來(lái)的慣例和習(xí)俗的基礎(chǔ)之上，法理權(quán)威的合法性是建立在被大眾認(rèn)可的、理性的公正程序的基礎(chǔ)之上[16]。韋伯意義上的科層制組織正是建立在法理權(quán)威之上的，其合法性的依據(jù)是正式規(guī)章制度和法律程序。

但需要注意的是，科層制組織作為一種有著極高效率的治理手段或治理工具，也可能與傳統(tǒng)權(quán)威或卡理斯瑪權(quán)威相結(jié)合。科層制組織作為一種治理工具可能存在于不同權(quán)威類(lèi)型之下，其特點(diǎn)則不可避免地被不同的權(quán)威類(lèi)型所形塑，打下不同的烙印。在法理權(quán)威占據(jù)主導(dǎo)的社會(huì)中，科層制組織的權(quán)力來(lái)自于有著明確規(guī)定的程序規(guī)則；在傳統(tǒng)權(quán)威占主導(dǎo)的社會(huì)中，科層制組織的權(quán)力來(lái)自于傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣；在卡理斯瑪權(quán)威占主導(dǎo)的社會(huì)中，科層制組織的權(quán)力來(lái)自于下屬對(duì)長(zhǎng)官的臣屬關(guān)系。正是在這里，我們隱約看到了中國(guó)職業(yè)教育治理的科層制組織機(jī)制的特點(diǎn)[17]，即在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，受到中國(guó)傳統(tǒng)重人情文化的影響，“對(duì)上負(fù)責(zé)”既有對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的正式制度的要求，也有對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的非正式私人關(guān)系的要求，而在當(dāng)前的官員考核機(jī)制下，官員的晉升與上級(jí)官員的評(píng)價(jià)又有著十分重要的關(guān)系。在這種情況下，地方政府不僅在職業(yè)教育政策執(zhí)行中重視政策目標(biāo)，而且還把這種政策目標(biāo)建立在自身職務(wù)晉升的關(guān)系之上，導(dǎo)致地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中偏重政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而相對(duì)忽視教育利益的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致政策目標(biāo)和教育利益的異質(zhì)分化。

（三）變通執(zhí)行結(jié)果：形成地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的四種類(lèi)型

在地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各主體的教育利益是職業(yè)教育政策的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)是職業(yè)教育政策的現(xiàn)實(shí)取向，兩者相互交叉，形成了職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的四種類(lèi)型。

圖1 地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的類(lèi)型劃分

地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類(lèi)型1的情況是，中央政府的職業(yè)教育政策制定為地方政府預(yù)留了許多靈活執(zhí)行的空間，政策目標(biāo)也具有一定的柔性，允許地方政府根據(jù)地區(qū)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，使得地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行不僅能夠滿足中央政府的政策目標(biāo)，也能夠滿足各主體的教育利益。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類(lèi)型2的情況是：中央政府的職業(yè)教育政策目標(biāo)涉及某些主體的教育利益，因此，這些主體通過(guò)各種方式在職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中靈活操作，改變中央政府的政策目標(biāo)，達(dá)到維護(hù)自身利益的目的，使得地方政府的職業(yè)教育政策不能夠滿足中央政府的政策目標(biāo)，但是能夠滿足一些主體的教育利益。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類(lèi)型3的情況是：中央政府的政策目標(biāo)不合理，地方政府的變通執(zhí)行又不符合地區(qū)實(shí)際，使得地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行既不能滿足中央政府的政策目標(biāo)，也不能滿足各主體的教育利益，這種情況的變通執(zhí)行在實(shí)際中是比較少見(jiàn)的。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類(lèi)型4的情況是：地方政府為了完成中央政府的政策目標(biāo)，不顧及各主體的教育利益，甚至不惜損害一部分群體的教育利益，使得地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行滿足了中央政府的政策目標(biāo)，但是犧牲了一部分群體的教育利益。

上述分析是為了研究方便而從理論上歸納出來(lái)的地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的四種“理想類(lèi)型”。從政策目標(biāo)的角度來(lái)看，類(lèi)型1和類(lèi)型4是地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行意欲達(dá)到的結(jié)果，最好的結(jié)果是類(lèi)型1。類(lèi)型2和類(lèi)型3是地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行所不愿意看到的結(jié)果，這兩種結(jié)果并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)地方政府意欲達(dá)到的“對(duì)上負(fù)責(zé)”的目的。在職業(yè)教育政策實(shí)際執(zhí)行中，這四種情況常常是相互交融，難以明確分辨。一方面，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行是為了實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)和社會(huì)各主體的教育利益；另一方面，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行本身就是利益博弈的過(guò)程。那么，是否可以通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)來(lái)促使地方政府保留符合中央政府政策目標(biāo)的變通執(zhí)行類(lèi)型，摒棄不符合中央政府政策目標(biāo)的變通執(zhí)行類(lèi)型呢？實(shí)際上，這是很難做到的。當(dāng)政府組織建立起允許地方政府變通執(zhí)行職業(yè)教育政策的機(jī)制時(shí)就意味著鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，結(jié)合地方實(shí)際，制定符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的實(shí)施細(xì)則。而這些做法已經(jīng)逐漸成為地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的常規(guī)機(jī)制，因此，那些臨時(shí)制止地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的有選擇的干預(yù)方式就與已有的職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)制不兼容。各種類(lèi)型的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行在實(shí)際運(yùn)行中相互交織，難以將中央政府允許的變通執(zhí)行和不允許的變通執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)。換句話說(shuō)，當(dāng)中央政府在此時(shí)此地允許地方政府變通執(zhí)行職業(yè)教育政策，也就默認(rèn)了地方政府在彼時(shí)彼地變通執(zhí)行職業(yè)教育政策。此外，從動(dòng)態(tài)上看，四種地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類(lèi)型可以在不同時(shí)期同一領(lǐng)域循環(huán)，也可以在同一時(shí)期不同領(lǐng)域共存。

五、討論與結(jié)論

變通執(zhí)行在職業(yè)教育政策執(zhí)行中始終具有雙重影響，反面的啟示作用往往要求徹底根除變通執(zhí)行在職業(yè)教育政策執(zhí)行中的合法地位，通過(guò)各種禁止性和否定性手段對(duì)職業(yè)教育政策變通執(zhí)行存在的資格予以剝奪。而正面的啟示作用常常通過(guò)妥協(xié)的方式來(lái)容納各種職業(yè)教育政策變通執(zhí)行方式，培育職業(yè)教育政策執(zhí)行的韌性和彈性，使其能夠?qū)ΜF(xiàn)有職業(yè)教育政策執(zhí)行的機(jī)制提供有效支持和補(bǔ)充。本研究就是從正面的啟示作用角度對(duì)地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行進(jìn)行分析，認(rèn)為其是壓力型體制下地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的一種行動(dòng)策略，既能夠滿足中央政府的政策目標(biāo)，也能夠滿足地方政府的利益訴求?；谶@一認(rèn)識(shí)，我們可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行與中央政府的政策統(tǒng)一性是可以相容的；第二，將地方政府的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行視為一種行動(dòng)策略可以為理解中央政府與地方政府之間的關(guān)系提供一種視角。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，中央政府對(duì)待地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行可以采取兩種做法。第一種是從制度層面明確地方政府變通執(zhí)行的限度，在中央政府允許的范圍之內(nèi)為地方政府變通執(zhí)行預(yù)留一定的彈性空間，促進(jìn)地方政府的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行從無(wú)序走向有序。第二種是改變中央政府和地方政府在職業(yè)教育政策過(guò)程中行政性分權(quán)的局面，在法律層面理順中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，促進(jìn)職業(yè)教育政策執(zhí)行的有序變通向制度框架之下的有效執(zhí)行轉(zhuǎn)變。