1981年以來(lái)埃及住房發(fā)展?fàn)顩r、困境及其成因

陳天社 武立志

(鄭州大學(xué) 歷史學(xué)院，河南 鄭州 450001)

住房是基本民生需求之一，各國(guó)政府與民眾都非常重視，埃及政府也非常關(guān)注住房領(lǐng)域。埃及住房問(wèn)題已引起國(guó)內(nèi)外學(xué)界的關(guān)注。黎巴嫩學(xué)者艾哈邁德·M. 索利曼(Ahmed M. Soliman)是長(zhǎng)期研究埃及住房的知名學(xué)者，他著有《可能的出路：埃及城市中非正規(guī)住宅的正規(guī)化》，(1)Ahmed M. Soliman， A Possible Way out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， Dallas·Lanham·Boulder·New York·Oxford： University Press of America， 2003.發(fā)表了《埃及住房機(jī)制評(píng)論》、(2)Ahmed M. Soliman， “Housing Mechanisms in Egypt： A Critique，” Journal of Housing and the Built Environment，Vol.4， No.1，1989， pp.31-50.《埃及自建房屋的經(jīng)歷》(3)Ahmed M. Soliman，“The Egyptian Episode of Self-build Housing，” Habitat International， Vol.36， No.2， 2012， pp.226-336.等論文，對(duì)埃及城鎮(zhèn)的非正規(guī)住宅、住房政策等進(jìn)行了深入探討。埃及學(xué)者加達(dá)·法魯克·哈桑(Ghada Farouk Hassan)在論文《實(shí)現(xiàn)住房供應(yīng)方法的缺點(diǎn)與前提：埃及實(shí)踐》(4)Ghada Farouk Hassan， “The Enabling Approach for Housing Supply： Drawbacks & Prerequisites-Egyptian Experience，” Alexandria Engineering Journal， Vol.50， No.4， 2011， pp.421-429.中分析了埃及住房供應(yīng)的利弊。埃及住房研究中心研究員I.M.埃爾德莫里(I. M. Eldemery)的《鼓勵(lì)參與貸款支持住房項(xiàng)目》(5)I. M. Eldemery， “Towards a Participatory Loan-supported Housing Scheme： Helwan New Community， Egypt，” Cities， Vol.19， No.6， 2002， pp.401-408.關(guān)注了埃及住房信貸問(wèn)題。一些國(guó)際機(jī)構(gòu)也關(guān)注埃及住房問(wèn)題，如世界銀行的報(bào)告《阿拉伯埃及共和國(guó)的住房機(jī)制分析：最終正式文件》(6)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， Report No.41180， Sustainable Development Department， Middle East and North Africa， February 2007.分析了埃及住房政策演變以及城鎮(zhèn)地區(qū)住房問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者李超民所著《埃及社會(huì)保障制度》(7)李超民：《埃及社會(huì)保障制度》，上海：上海人民出版社，2011年。中有專章介紹埃及住房保障措施?？傮w而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的重心是埃及住房政策與存在問(wèn)題，而國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)埃及住房問(wèn)題的研究偏弱。本文聚焦1981年以來(lái)埃及住房困境及其成因，從一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)埃及民生發(fā)展?fàn)顩r，揭示其對(duì)我國(guó)解決住房問(wèn)題的啟迪。

一、埃及住房舉措與狀況

現(xiàn)代埃及住房制度始建于納賽爾時(shí)期，基本定型于薩達(dá)特時(shí)期，穆巴拉克時(shí)期及其之后進(jìn)一步發(fā)展。1981年以來(lái)，穆巴拉克、過(guò)渡政府、穆?tīng)栁髋c塞西先后執(zhí)掌埃及，他們?cè)谧》款I(lǐng)域采取了一系列舉措。

(一)埃及的住房舉措

穆巴拉克當(dāng)局對(duì)住房行業(yè)比較關(guān)注。1982年11月，穆巴拉克宣布住房問(wèn)題為當(dāng)時(shí)埃及面臨迫切需要解決的七個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題之一。埃及多次召開(kāi)有關(guān)住房的會(huì)議。如1990年召開(kāi)了居所與城鎮(zhèn)化會(huì)議，1992年召開(kāi)了政策與住房制度會(huì)議，1996年召開(kāi)新城鎮(zhèn)社區(qū)會(huì)議等。穆巴拉克當(dāng)局頒布了不少有關(guān)住房的法律與政令，如《新租賃法》(1996年第4號(hào)法)、《按揭貸款法》(2001年第148號(hào)法)、《統(tǒng)一建造規(guī)范法》(2008年第119號(hào)法)、《不動(dòng)產(chǎn)稅法》(2008年第196號(hào)法)等。穆巴拉克時(shí)期，埃及政府在住房領(lǐng)域依然起著關(guān)鍵作用，盡管私人部門已廣泛參與住房建設(shè)，但埃及中央政府對(duì)城鎮(zhèn)住房部門的政策及決策過(guò)程、計(jì)劃與實(shí)施、金融、供應(yīng)等環(huán)節(jié)實(shí)行總控制，埃及是政府仍然直接介入大規(guī)模住房建設(shè)活動(dòng)的少數(shù)國(guó)家之一。(8)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.4.

穆巴拉克時(shí)期，埃及實(shí)施的住房計(jì)劃和工程主要有三：一是繼續(xù)推行低成本的經(jīng)濟(jì)型住房計(jì)劃。早在20世紀(jì)40年代，為解決埃姆巴巴與吉薩低收入工人的住房問(wèn)題，埃及政府就推出了低成本住房計(jì)劃。1954—1965年，為解決城鎮(zhèn)窮人的住房問(wèn)題，納賽爾政府實(shí)施國(guó)家公共住房計(jì)劃(被稱為Iskan Shaabi，相當(dāng)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)型住房)，典型的住房是五層、每個(gè)單元四套房，每套面積52—65平方米。在20世紀(jì)70年代，該計(jì)劃被新城鎮(zhèn)計(jì)劃取代。1982年后，埃及政府大力建造低成本與經(jīng)濟(jì)型住房。低成本住房每套面積為52—79平方米，除廚房和衛(wèi)生間外未裝修。經(jīng)濟(jì)型住房是埃及公共住房的流行住房，每套面積為63—79平方米，中央與地方政府提供的大多數(shù)公共住房均為此類型。在2003年，埃及提供的低成本型住房，平均建造成本為353埃鎊/平方米，經(jīng)濟(jì)型住房為362埃鎊/平方米；到2006年，兩類住房的成本差不多，均為500—600埃鎊/平方米。(9)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.23.

二是繼續(xù)推行薩達(dá)特時(shí)期開(kāi)始的新城鎮(zhèn)計(jì)劃。薩達(dá)特時(shí)期，埃及開(kāi)始建設(shè)新城鎮(zhèn)，穆巴拉克延續(xù)了該政策。到1993年，第一代7個(gè)新城鎮(zhèn)已經(jīng)建成住房10.53萬(wàn)套，生活人口約26.8萬(wàn)人。(10)Ahmed M. Soliman， A Possible Way out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.180.到2008—2009年，埃及已建立22個(gè)新城鎮(zhèn)，總面積71萬(wàn)英畝，建筑群面積34.2萬(wàn)英畝，實(shí)施建造的住房總數(shù)為79萬(wàn)套。(11)阿拉伯埃及共和國(guó)新聞部新聞總署：《埃及年鑒(2009)》，北京：埃及駐華使館新聞處，2009年，第135—136頁(yè)。根據(jù)埃及新城鎮(zhèn)社區(qū)局的數(shù)據(jù)，到2014年12月31日，不包括自建住房項(xiàng)目(Ebny Baitak Project)，埃及新城鎮(zhèn)建成的住房總量為90.2萬(wàn)套。(12)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.30.

三是實(shí)施一系列住房工程。20世紀(jì)90年代以來(lái)，埃及陸續(xù)實(shí)施的住房工程有：(1)年均建造新住房30萬(wàn)套計(jì)劃。該計(jì)劃于1993年開(kāi)啟，由埃及政府與私有部門分別建造40%和60%。(13)Ahmed M. Soliman， A Possible Way Out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.88.(2)穆巴拉克青年住房工程(Mubarak Youth Housing Project)。該工程1996年開(kāi)始實(shí)施，旨在15個(gè)新建城市社區(qū)為青年人提供高額補(bǔ)貼住房(直接與間接補(bǔ)貼可達(dá)房屋總成本的75%)，分三期實(shí)施，主要提供100平方米、70平方米和63平方米戶型的住房。(14)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.26.1996—2004年，該工程共建造住房68 359套。(15)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.26.(3)國(guó)家住房工程(The National Housing Program)。該工程是穆巴拉克在2005總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)提出的，當(dāng)年10月啟動(dòng)，計(jì)劃在2005—2011年為中低收入群體提供住房50萬(wàn)套，預(yù)算總支出為250億埃鎊。(16)李超民：《埃及社會(huì)保障制度》，第287頁(yè)。該工程所承諾建造的住房主要由三部分組成：第一部分是由埃及政府負(fù)責(zé)建造、分配；第二部分是埃及政府提供土地，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建造；第三部分是政府給符合條件的申請(qǐng)人提供土地，由申請(qǐng)人自建。該工程規(guī)劃建造的住房，面積分為63平方米、35—40平方米兩類，前者主要提供給中低收入群體，后者主要是向無(wú)力購(gòu)房的貧困人口出租。到2010年，國(guó)家住房工程已經(jīng)建成住房23.5萬(wàn)套，在建19萬(wàn)套。(17)Institute of National Planning， Egypt Human Development Report 2010： Youth in Egypt： Building our Future， United Nations Development Program， and the Institute of National Planning， Egypt， 2010， p.194.2012年，埃及把該工程目標(biāo)調(diào)整為建造60.81萬(wàn)套。(18)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， United National Human Settlements Programmer， 2016， p.40.

穆巴拉克時(shí)期，埃及推行或延續(xù)以前的住房計(jì)劃與工程還有非正規(guī)居民點(diǎn)改建項(xiàng)目與家庭住房計(jì)劃、緊急住房項(xiàng)目和未來(lái)住房計(jì)劃等。非正規(guī)居民點(diǎn)改建項(xiàng)目與家庭住房計(jì)劃于20世紀(jì)70年代中期在伊斯梅利亞實(shí)施。穆巴拉克執(zhí)政后，該計(jì)劃擴(kuò)展到阿斯旺。1993年，埃及政府升級(jí)該計(jì)劃，決定對(duì)1 201個(gè)非正規(guī)居民點(diǎn)進(jìn)行改造。到2005年，埃及已投入28億埃鎊，對(duì)895個(gè)非正規(guī)定居點(diǎn)進(jìn)行了升級(jí)改造。(19)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.50.2008年，埃及建立非正規(guī)定居點(diǎn)發(fā)展基金(the Informal Settlements Development Fund)，負(fù)責(zé)重建必要的非正規(guī)定居點(diǎn)。2014年，該基金被整合進(jìn)新成立的國(guó)家城鎮(zhèn)發(fā)展與非正規(guī)定居點(diǎn)部。緊急住房項(xiàng)目起始于20世紀(jì)60年代，系為在自然災(zāi)難、戰(zhàn)爭(zhēng)中失去住所的貧困家庭提供臨時(shí)住所，一套20—25平方米，共用廚房和衛(wèi)生間。1982—2005年，埃及共建造緊急住房46 366套，主要分布在蘇伊士和開(kāi)羅。(20)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.30.未來(lái)住房計(jì)劃由非政府組織未來(lái)協(xié)會(huì)(Gameyet el Mostaqbal， Future Society)在1998年3月開(kāi)始推進(jìn)，模仿穆巴拉克青年住房工程。該計(jì)劃第一階段提供15 000套，第二階段提供25 000套。(21)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.27.埃及政府對(duì)軍官住房提供有優(yōu)厚待遇。少校以上軍官可購(gòu)買軍方提供的自有住房，費(fèi)用由三部分構(gòu)成：首期1/3由軍官付款，1/3由政府提供30年優(yōu)惠貸款，其余1/3從軍隊(duì)開(kāi)發(fā)住房外銷收益中解決。(22)李超民：《埃及社會(huì)保障制度》，第93頁(yè)。

此外，埃及再次調(diào)整了租客-房東關(guān)系。1996年第4號(hào)法規(guī)定，該法生效日期后不限制根據(jù)市場(chǎng)簽訂租房合同的租金，但根據(jù)以前法律簽訂合同到期前的租金合同依然有效，鼓勵(lì)空置房房主與投資者按市場(chǎng)規(guī)律回歸住房租賃市場(chǎng)。(23)Ahmed M. Soliman， A Possible Way Out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.79.穆巴拉克政府還推動(dòng)住房按揭貸款工作。2001年，埃及頒布了新的住房按揭金融法，建立了擔(dān)保與補(bǔ)貼基金，該基金啟動(dòng)資本為1.5億埃鎊，與按揭金融局一起通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)支持年收入不足1萬(wàn)埃鎊的低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)型或中等住房，貸款利率為6%，對(duì)市場(chǎng)利率14%與6%之間的差額予以補(bǔ)貼。到2006年6月，該基金發(fā)放補(bǔ)貼2 500萬(wàn)埃鎊。(24)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.42.2005年9月到2010年3月，埃及各類房產(chǎn)總貸款由1.84億埃鎊增加到44.36億埃鎊，這些貸款的60%為私有銀行，40%為按揭貸款公司。(25)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.84.

2011年埃及劇變后，穆巴拉克時(shí)期的住房政策仍在延續(xù)，埃及當(dāng)局也推出一些新的住房計(jì)劃與工程。2011年4月，埃及計(jì)劃與國(guó)際合作部提出“全民社會(huì)住房計(jì)劃” 建議，擬在五年內(nèi)建造100萬(wàn)套低成本住房，由住房、公共設(shè)施與城鎮(zhèn)發(fā)展部，與新的社會(huì)住房基金、住房發(fā)展銀行、新城鎮(zhèn)社區(qū)局實(shí)施，住房分布在新城鎮(zhèn)以及各省。(26)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， pp.13-14.該計(jì)劃于2013年正式啟動(dòng)，住房建設(shè)基金來(lái)自新設(shè)立的社會(huì)住房發(fā)展基金，其啟動(dòng)基金來(lái)自埃及中央預(yù)算和阿聯(lián)酋政府，建房與基礎(chǔ)設(shè)施所需公共土地由新城鎮(zhèn)社區(qū)局與各省提供。2013年4月，埃及住房、公共設(shè)施與城鎮(zhèn)發(fā)展部起草了《埃及住房政策與戰(zhàn)略》，該文件涉及住房各領(lǐng)域指導(dǎo)原則以及近期目標(biāo)(2012—2017年)和長(zhǎng)期目標(biāo)(到2027年)。該文件對(duì)以前的住房政策予以調(diào)整，如規(guī)定中央政府制定住房計(jì)劃，而地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施住房計(jì)劃；直接給公民個(gè)人而不是對(duì)土地和住房補(bǔ)貼；支持獲得租金；鼓勵(lì)空置房屋進(jìn)入住房市場(chǎng)等。(27)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.16.塞西2014年當(dāng)政后，埃及加大了住房建設(shè)力度。據(jù)埃及公共動(dòng)員與統(tǒng)計(jì)局報(bào)告，2016—2017年，埃及公共及私人部門總計(jì)建造住房27.66萬(wàn)套，總耗資超過(guò)850.52億埃鎊。其中政府建造住房數(shù)量與投資分別為6萬(wàn)套、342.06億埃鎊，而私人部門分別為21.66萬(wàn)套、508.46億埃鎊；所建低檔住房為14.56萬(wàn)套(政府建5.75萬(wàn)套，私人部門建8.81萬(wàn)套)，總耗資411億埃鎊。(28)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《2016/2017財(cái)年埃建造住房27.66萬(wàn)套，總耗資超850.52億埃鎊》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201803/20180302722472.shtml，登錄時(shí)間：2020年4月26日。

(二)埃及住房基本狀況

埃及住房供給與類型十分復(fù)雜。從所有權(quán)來(lái)看，埃及城市住房一般可分為租賃型住房和產(chǎn)權(quán)房?jī)煞N類型。從住房供應(yīng)主體看，可分為公有部門與私有部門提供的住房。根據(jù)是否合規(guī)，埃及住房可分為正規(guī)住房(the formal sector)與非正規(guī)住房(the informal sector)兩大類，這也是許多學(xué)者常用的分法。正規(guī)住房是指合規(guī)企業(yè)在取得法律許可、合乎規(guī)劃的土地上建造的建筑與房屋。非正規(guī)住房是建造在以下土地上的住房：非法擁有的土地、合法擁有但非法由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)用地的土地、合法擁有但非法細(xì)分(即無(wú)土地細(xì)分許可)的土地、城鎮(zhèn)邊界以外的土地(即無(wú)土地規(guī)劃許可)。非正規(guī)住房主要包括以下類型：棚，公用公共設(shè)施的一居室，墓地居所，樓梯、車庫(kù)、屋頂?shù)确蔷幼〗ㄖ虻胤降淖》?，未獲規(guī)劃許可或未達(dá)建筑標(biāo)準(zhǔn)的住房等。(29)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.45.也有學(xué)者把非正規(guī)住房分為部分不合規(guī)住房與擅自占用土地建造的住房。前者是指未經(jīng)法定程序?qū)徟c未獲住房機(jī)構(gòu)承認(rèn)但房屋持有權(quán)合法、有合規(guī)占用許可的房屋；后者指不合法占用公共土地、以自助技術(shù)建造的房屋。(30)Ahmed M. Soliman， “Housing the Urban Poor in Egypt： A Critique of Present Policies，” International Journal of Urban and Regional Research， Vol.12， No.1， 1988， p.69.

20世紀(jì)80年代以前，埃及正規(guī)住房建設(shè)并不快。穆巴拉克當(dāng)政后，埃及住房投資與供應(yīng)明顯增加。1982/1983—2000/2001年，埃及住房部門實(shí)際投資771億埃鎊，占該國(guó)政府執(zhí)行投資總額的10.4%。(31)埃及新聞部新聞總署：《在埃及投資：穩(wěn)定與發(fā)展》，北京：埃及駐華使館新聞處，2001年，第20頁(yè)。1982—2004年，埃及共建造房屋345.6萬(wàn)套，其中公有部門建造124.64萬(wàn)套，私有部門建造220.96萬(wàn)套。(32)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” Arab Regional Symposium on Development of “Arab Cities and Current global Conditions”， Cairo， 24 Dec.， 2006， p.9.埃及住房建造情況呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。1982—1987年、1987—1992年、1997—2002年是埃及住房建造比較多的時(shí)期，分別達(dá)到84.57萬(wàn)套、90.4萬(wàn)套、73.82萬(wàn)套，而1992—1997年、2002—2004年則大幅度減少，分別只有56.04萬(wàn)套和40.76萬(wàn)套。(33)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” p.9.從表1可以看出2002/2003—2013/2014年埃及城鎮(zhèn)住房發(fā)展情況。2004/2005—2009/2010年，埃及城鎮(zhèn)住宅投資由65.76億埃鎊增加到165.06億埃鎊，建造住宅由14.39萬(wàn)套增加到19.61萬(wàn)套。2011年之后，埃及的住房發(fā)展不穩(wěn)定。2011/2012—2013/2014年，埃及城鎮(zhèn)住宅投資由109.83億埃鎊增加到207.16億埃鎊，建造住宅卻由17.67萬(wàn)套減少到14.58萬(wàn)套。

表1 2002/2003—2013/2014年埃及城鎮(zhèn)住宅投資與建造情況

私有部門為埃及住房供應(yīng)主體，但所占比重呈下降趨勢(shì)。1982—2004年，私有部門建造房屋數(shù)量占埃及建成房屋總數(shù)的63.93%。除了1992—1997年，私有部門建造住房所占比例總體上超過(guò)60%，2002—2004年高達(dá)90%。(34)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” p.9.從表1也可以看出私有部門對(duì)埃及住房的貢獻(xiàn)度。在埃及城鎮(zhèn)住宅投資中，2004/2005—2013/2014年，私有部門的投資額由58.99億埃鎊增加到154.92億埃鎊，但所占住房投資總額的比重由90%降至75%。從同期埃及住房建造量來(lái)看，私有部門建造城鎮(zhèn)住宅由12.65萬(wàn)套降至10.33萬(wàn)套，所占比重由88%降至71%。可見(jiàn)，盡管私有部門的住房投資額與建造量所占比重有所下降，但仍是埃及住房投資與建造的主體。

在埃及正規(guī)住房中，公有部門主要提供低檔住房，而私有部門既提供低檔住房，也提供相當(dāng)數(shù)量的中高檔住房。1982—2004年，埃及公有部門建造的低檔住房占其建造總量的81.69%，中檔住房占16.58%，中高檔、豪華住房所占比例很少。而私有部門則不同，它建造的低檔住房占建造總量的45.31%，中檔、中高檔、豪華住房所占比例均大大超過(guò)公有部門，分別達(dá)到32.85%、15.08%和6.76%。(35)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” p.7.從表1可以看出穆巴拉克晚期到塞西之前埃及公有部門建造住房情況。2004/2005年，埃及公有部門建造城鎮(zhèn)住宅17 440套，其中經(jīng)濟(jì)型4 473套，占25.6%；低成本型11 289套，占64.7%；到2013/2014年，埃及公有部門建造城鎮(zhèn)住宅42 500套，其中經(jīng)濟(jì)型35 961套，占84.6%；低成本型4 737套，占11.1%；2002/2003—2013/2014年，埃及公有部門只有4個(gè)年度建造有少量豪華型住宅，其余年份沒(méi)有建造豪華型。(36)“7-2 Dwelling Units in Urban， by Sector & Level (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook(2015)， 2015.

在埃及中央政府層面，公有住房的供應(yīng)主要由以下機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：新城鎮(zhèn)社區(qū)局、住房與建設(shè)合作社(這兩個(gè)機(jī)構(gòu)隸屬住房、公共設(shè)施與城鎮(zhèn)發(fā)展部)、住房與發(fā)展公司、聯(lián)合住房局、住房金融基金、發(fā)展與住房銀行、發(fā)展局等。在地方，埃及各省都有自己的住房管理部門與住房計(jì)劃。據(jù)世界銀行報(bào)告，在1982/1983—2004/2005年，埃及共供應(yīng)公共住房125.82萬(wàn)套，其中各省是最大的供應(yīng)者，達(dá)55.38萬(wàn)套，占總供應(yīng)量的44%；新城鎮(zhèn)社區(qū)局供應(yīng)25.11萬(wàn)套，占20%；住房與建設(shè)合作社供應(yīng)27.83萬(wàn)套，占22.1%；住房與發(fā)展公司供應(yīng)4.31萬(wàn)套，占3.4%；聯(lián)合住房局1.77萬(wàn)套，占1.4%；住房金融基金提供2.22萬(wàn)套，占1.8%；發(fā)展與住房銀行供應(yīng)6.37萬(wàn)套，占5.1%；發(fā)展局供應(yīng)2.83萬(wàn)套，占2.2%。(37)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.14.

在埃及的住房格局中，非正規(guī)住房占據(jù)重要位置。埃及的非正規(guī)住房出現(xiàn)于20世紀(jì)40—50年代的開(kāi)羅地區(qū)，但數(shù)量不大。70年代中期以后，隨著大量埃及勞工在海灣國(guó)家打工把巨額僑匯匯回國(guó)內(nèi)，而正規(guī)住房數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求，非正規(guī)住房遂大量出現(xiàn)。對(duì)穆巴拉克時(shí)期埃及非正規(guī)住房的數(shù)量與居住人口，各方說(shuō)法不一。據(jù)1993年協(xié)商會(huì)議的調(diào)查報(bào)告，埃及共有406處非正規(guī)住宅區(qū)，分布在10個(gè)城市，生活人口數(shù)量為700萬(wàn)人，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)城市人口總數(shù)的40%。(38)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.43.據(jù)埃及地方發(fā)展部1999—2000年進(jìn)行的調(diào)查，非正規(guī)住宅區(qū)有1174個(gè)(2002年更改為1221個(gè))。(39)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.43.另?yè)?jù)研究埃及住房的著名學(xué)者艾哈邁德·M.索利曼的實(shí)際調(diào)查，埃及非正規(guī)住房區(qū)總數(shù)為707個(gè)，所居住總?cè)丝?02.77萬(wàn)人，占埃及城市總?cè)丝诘?8.6%；所居住人口最多的是開(kāi)羅，達(dá)243.8萬(wàn)人，吉薩、蓋勒尤比、法尤姆三省也都超過(guò)了百萬(wàn)人。從非正規(guī)住房居住人口占城市總?cè)丝诘谋壤齺?lái)說(shuō)，吉薩省最高，達(dá)到59.9%；其次為索哈杰省，占56.3%；明亞、蘇伊士、蓋勒尤比、塞得港和伊斯梅利亞五省也都超過(guò)了40%。(40)Ahmed M. Soliman， A Possible Way out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.85.

2011年之后，埃及的非正規(guī)住房狀況依舊，但具體數(shù)據(jù)不一。據(jù)世界銀行估計(jì)，2012年，大開(kāi)羅地區(qū)有2/3的人口、約1 200萬(wàn)人生活在非正規(guī)住房里。(41)The World Bank， Arab Republic of Egypt， Reshaping Egypt’s Economic Geography： Domestic Integration as a Development Platform， Report No.71289-EG， Document of the World Bank， Vol.1， June 2012， p.52.埃及住房部副部長(zhǎng)艾哈邁德·達(dá)維什(Ahmed Darwish)2017年4月稱，埃及40%的住房是不符合規(guī)劃的非正規(guī)建筑，其中1%(351個(gè)區(qū)域)的非正規(guī)住房區(qū)域是危險(xiǎn)區(qū)域。(42)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《埃及40%的住房為違建房》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201704/20170402559890.shtml，登錄時(shí)間：2020年5月18日。另?yè)?jù)“埃及貧民窟開(kāi)發(fā)聯(lián)盟”協(xié)調(diào)人阿提夫·阿明(Atef Amin)在2017年11月的說(shuō)法，埃及有2 600萬(wàn)人居住在非正規(guī)居住區(qū)，其中150萬(wàn)人居住在墓地，埃及危房數(shù)量比重達(dá)70%，其中不安全的貧民窟達(dá)252個(gè)，居民人數(shù)為100萬(wàn)人。(43)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《埃及有2600萬(wàn)人居住在非正規(guī)居住區(qū)域》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102667000.shtml，登錄時(shí)間：2020年12月7日。

簡(jiǎn)言之，埃及政府重視住房發(fā)展，采取了諸多舉措。盡管經(jīng)歷了2011年劇變，但埃及住房發(fā)展的基本思路沒(méi)有多大變化，依然是政府主導(dǎo)，重點(diǎn)推動(dòng)一系列住房工程。近幾十年的埃及住房發(fā)展，有兩個(gè)現(xiàn)象最為突出：一是公有部門、私有部門并行發(fā)展，私有部門居主體地位；二是正規(guī)住房與非正規(guī)住房并行發(fā)展，特別是非正規(guī)住房泛濫，已成為影響埃及住房健康發(fā)展的突出問(wèn)題。

三、埃及住房困境

從數(shù)據(jù)上看，埃及的住房有了不小的發(fā)展，但從總體來(lái)看，埃及當(dāng)局發(fā)展住房的努力效果欠佳，遭遇諸多困境。

(一)住房發(fā)展滯后

盡管埃及政府重視住房發(fā)展，相繼出臺(tái)并實(shí)施了不少住房計(jì)劃與工程，建造了相當(dāng)數(shù)量的住房，但總體而言，埃及住房發(fā)展滯后。有調(diào)查機(jī)構(gòu)在2017年的調(diào)查顯示，34.1%的埃及家庭住房條件不足，其中盧克索省不足率達(dá)37.4%，基納省不足率甚至高達(dá)51.3%。該調(diào)查還表明，54.3%的埃及人認(rèn)為房租和房?jī)r(jià)超出其支付能力，59.4%的家庭將其25%以上的月收入用于租住一套中等價(jià)位的房屋，70%的住戶沒(méi)有居住保障，17%的住戶不能獲得安全用水，約230萬(wàn)住戶沒(méi)有自來(lái)水裝置。(44)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)顯示34%的埃及家庭住房條件較差》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201704/20170402559887.shtml，登錄時(shí)間：2020年6月18日。

埃及住房發(fā)展滯后，具體體現(xiàn)在以下幾方面： 一是住房供應(yīng)與人口增長(zhǎng)不適應(yīng)。19世紀(jì)末以來(lái)，埃及人口增長(zhǎng)很快，尤其是1952年以來(lái)，埃及人口增長(zhǎng)更快。而在人口飛速增長(zhǎng)之時(shí)，埃及房屋供應(yīng)總量卻嚴(yán)重不足。1952—1982年，埃及政府建造的公共住房為110萬(wàn)套(不包括軍隊(duì)與警察住房)，1982—2005年也僅126萬(wàn)套。(45)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.9.由于供應(yīng)不足，從納賽爾時(shí)期起，埃及就存在住房缺口，而且缺口不斷擴(kuò)大。1996年，埃及住房缺口達(dá)150萬(wàn)套。(46)吳亞琴：《埃及的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及住宅建設(shè)》，《中國(guó)房地信息》2003年第6期。2002/2003年和2003/2004年，埃及全年的住房供給數(shù)量分別在25.06萬(wàn)套和26萬(wàn)套，只能滿足1/3左右的需求。(47)Stephen Everhart， Berta Heybey and Patrick Carleton， Egypt：Overview of the Housing Sector， Housing Finance International， June 2006， p.14.2006年，埃及住房需求量為881.48萬(wàn)套，而供應(yīng)量為789.91萬(wàn)套，缺口為91.57萬(wàn)套。(48)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.58.

其二，埃及城鎮(zhèn)住房供應(yīng)地區(qū)分布不均衡。1982—2005年，埃及供應(yīng)城鎮(zhèn)公共正規(guī)住房總共353.93萬(wàn)套，而開(kāi)羅就達(dá)120.13萬(wàn)套，占總量的33.9%；亞歷山大為45.81萬(wàn)套，占13.2%；吉薩為32.14萬(wàn)套，占9.1%；而其他地區(qū)的城市供應(yīng)量和占比很小，如上埃及地區(qū)的阿斯尤特為64 269套，占1.8%；明亞省僅26 472套，占0.7%；盧克索為15 050套，占0.4%；南西奈省只有11 628套，占0.3%。(49)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.16.重點(diǎn)解決青年住房問(wèn)題的穆巴拉克青年住房工程，地區(qū)分布明顯不均衡，大開(kāi)羅地區(qū)就分享到56 948套，占該項(xiàng)目建造總量的83.5%。(50)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.27.1982—2004年，新城鎮(zhèn)與各省補(bǔ)貼的住房也是類似，超過(guò)69%建造在大開(kāi)羅周邊的七個(gè)新城鎮(zhèn)(不包括齋月十日城)，而大開(kāi)羅人口占全國(guó)的23%。(51)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.37.可見(jiàn)，埃及政府更多的是關(guān)注和解決開(kāi)羅與亞歷山大等大城市的住房問(wèn)題，而對(duì)其他城市關(guān)注不夠，鄉(xiāng)村地區(qū)幾近被漠視。

其三，非正規(guī)住房突出。埃及正規(guī)住房的建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上人口增長(zhǎng)速度，大量非正規(guī)住房隨之出現(xiàn)。如前所述，埃及存在大量非正規(guī)住房。除了棚戶區(qū)等環(huán)境很差的非正規(guī)居民區(qū)，也存在一些設(shè)施豪華的非正規(guī)住房。如私人部門大量投資于新城鎮(zhèn)，建造了一些帶有游泳館、體育館的住房，這些住房耗資巨大，但卻處于空置狀態(tài)。此類住房在大開(kāi)羅地區(qū)郊區(qū)、亞歷山大郊區(qū)普遍存在。

其四，住房供給機(jī)構(gòu)不太合理。長(zhǎng)期以來(lái)，埃及重點(diǎn)關(guān)注低收入群體的住房問(wèn)題，政府推行了許多低收入住房建設(shè)計(jì)劃和相關(guān)補(bǔ)貼政策，而忽視了中等住房的供應(yīng)。如2002/2003—2013/2014年，埃及公有部門建造的城鎮(zhèn)住宅中，主要是經(jīng)濟(jì)型，而中等型數(shù)量最多的年份是2012/2013年，為6 889套，最少的年份是2004/2005年，僅建造了590套，其余年份多在2 000套以下；同期埃及公有部門建造的城鎮(zhèn)中等住宅占公有部門城鎮(zhèn)建造住宅的比例，最高的年份是2012/2013年，為22.5%；最低的年份是2010/2011年，僅占1.2%；其余均在10%以下，許多年份也只占3%多一點(diǎn)。(52)“7-2 Dwelling Units in Urban， by Sector & Level (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.但另一方面，隨著埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，埃及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商又開(kāi)始熱衷于開(kāi)發(fā)高檔小區(qū)。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之前，埃及高檔住宅和別墅銷售火爆，數(shù)十個(gè)別墅項(xiàng)目很快銷售一空。到穆巴拉克執(zhí)政晚期，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，開(kāi)發(fā)商更愿意投資興建高檔住宅和別墅區(qū)，形成了埃及房地產(chǎn)市場(chǎng)的啞鈴狀結(jié)構(gòu)，高端住宅項(xiàng)目和低收入住房建設(shè)發(fā)展較快，而針對(duì)中等住宅的開(kāi)發(fā)則成為薄弱環(huán)節(jié)。

其五，青年住房問(wèn)題突出。埃及的住房自有率在中東北非國(guó)家中比較低，而埃及青年人的住房自有率更低，大多無(wú)力解決住房。據(jù)調(diào)查，由于住房困難，有37%的埃及青年人在婚后和父母生活在一起，其中有95%以上的已婚婦女和丈夫的家庭在一起生活，這一狀況在鄉(xiāng)村地區(qū)與最貧困家庭中更甚。(53)The Population Council， The Egyptian Cabinet， Information and Decision Support Center， The Survey on Young People in Egypt， Cairo： The Population Council， 2010， p.16.

(二)房?jī)r(jià)上漲快速，普通民眾購(gòu)房難

穆巴拉克上任之前，埃及住房?jī)r(jià)格上漲幅度不大。穆巴拉克時(shí)期以來(lái)，埃及住房?jī)r(jià)格大幅攀升。到2010年，開(kāi)羅的普通住宅價(jià)格已超過(guò)4 000埃鎊/平方米。(54)胡英華：《埃及規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)重在調(diào)結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2010 年12 月31 日，第 8 版。埃及房?jī)r(jià)收入比不斷提高。1998年，埃及房?jī)r(jià)收入比為4.9倍，2006年達(dá)到7倍。埃及房?jī)r(jià)收入比也遠(yuǎn)高于中東其他國(guó)家。如在2006年，約旦房?jī)r(jià)收入比為3倍，土耳其為5倍。(55)李超民：《埃及社會(huì)保障制度》，第264頁(yè)。2011年之后，情況依舊。在2015年，如果以第一檔中位家庭年收入14 352埃鎊為基數(shù)，埃及開(kāi)羅一套80平方米的非正規(guī)公寓，售價(jià)為11萬(wàn)埃鎊，售價(jià)與收入比為7.7倍；社會(huì)住房計(jì)劃核心項(xiàng)目一套75平方米的公寓，售價(jià)為13.5萬(wàn)埃鎊，售價(jià)與收入比為9.4倍；私人開(kāi)發(fā)商一套110平方米的公寓，售價(jià)為37萬(wàn)埃鎊，售價(jià)與收入比為25.8倍；新城鎮(zhèn)私人開(kāi)發(fā)商一套130平方米的公寓，售價(jià)為60萬(wàn)埃鎊，售價(jià)與收入比為41.8倍。(56)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.65.可見(jiàn)，與埃及人的收入相比，埃及房?jī)r(jià)非常高，普通民眾很難購(gòu)買得起住房。

在埃及房?jī)r(jià)上漲中，土地價(jià)格上漲是重要因素。1980—1993年，埃及城市一般地段由47埃鎊/平方米上漲到200埃鎊/平方米，較好地段由80埃鎊/平方米上漲到385埃鎊/平方米，黃金地段由136埃鎊/平方米上漲到710埃鎊/平方米。(57)Mostafa Morsi El Araby， “The Role of the State in Managing Urban Land Supply and Prices in Egypt，” Habitat International， Vol.27， No.3， 2003， p.451.到21世紀(jì)初，開(kāi)羅地區(qū)已是寸土寸金，開(kāi)羅城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的地價(jià)已經(jīng)漲到1 000—3 000埃鎊/平方米，市中心則上漲到了30 000埃鎊/平方米，最高的阿盟大街更是達(dá)到60 000埃鎊/平方米。(58)吳亞琴：《埃及的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及住宅建設(shè)》，《中國(guó)房地信息》2003年第6期。

面對(duì)高房?jī)r(jià)，埃及的購(gòu)房貸款辦理卻困難重重。2001年以前，埃及很多商業(yè)銀行不愿意開(kāi)展房貸業(yè)務(wù)。為解決住房的資金問(wèn)題，埃及政府于2001年頒布《按揭貸款法》(即2001年第148號(hào)法，2004年開(kāi)始實(shí)施)，規(guī)定購(gòu)房借款人在無(wú)力償還貸款時(shí)，其房產(chǎn)將被公開(kāi)拍賣，允許貸款銀行參與競(jìng)拍。(59)秦征、于夢(mèng)、楊愛(ài)花：《埃及的房地產(chǎn)業(yè)及房地產(chǎn)金融》，《中國(guó)房地產(chǎn)金融》2002年第5期。為此，埃及政府成立塔米爾公司，這是埃及首家房地產(chǎn)金融公司，注冊(cè)資金5億埃鎊。到2006年初，該公司總共才辦理了16筆住房抵押貸款業(yè)務(wù)。(60)李超民：《埃及社會(huì)保障制度》，第270頁(yè)。后來(lái)埃及房貸業(yè)務(wù)有所發(fā)展，2010年，埃及房貸總額達(dá)到45億埃鎊，抵押貸款購(gòu)買的住房2萬(wàn)套。(61)胡英華：《埃及規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)重在調(diào)結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2010年12月31日，第8版。但這與埃及龐大的住房貸款需求相比仍是杯水車薪。此外，由于埃及存在大量非正規(guī)住房，這些房屋無(wú)法在政府機(jī)構(gòu)登記，也就無(wú)法辦理抵押貸款業(yè)務(wù)。

埃及很多家庭也難以承受商業(yè)銀行的房貸利息。在埃及，商業(yè)貸款的利息在貸款時(shí)就被扣除，這使實(shí)際拿到的貸款數(shù)大為減少，大批貧困階層和中產(chǎn)階級(jí)的下層無(wú)力承擔(dān)貸款利息負(fù)擔(dān)。埃及政府提供的住房貸款利息較低，但對(duì)申請(qǐng)人的資格要求很嚴(yán)，普通民眾難以申請(qǐng)到。2011年劇變后，埃及國(guó)內(nèi)局勢(shì)一度動(dòng)蕩，住房按揭市場(chǎng)停滯。到2013年第三季度，埃及房產(chǎn)按揭貸款總額僅480萬(wàn)埃鎊，到2014年才有所增長(zhǎng)，達(dá)到23.02億埃鎊。(62)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.84.房?jī)r(jià)高昂，而貸款又困難重重，埃及大量普通民眾難以購(gòu)買住房。

(三)房屋建筑質(zhì)量不高，房屋空置現(xiàn)象嚴(yán)重

埃及住房的建筑質(zhì)量不高，這可從1992年開(kāi)羅地震導(dǎo)致的房屋倒塌窺見(jiàn)一斑。此次地震震級(jí)為里氏5.9級(jí)，卻造成了約3億美元財(cái)產(chǎn)損失的重大災(zāi)難，有550多人死亡，6 000多人受傷，5 000多個(gè)建筑物遭到破壞。(63)張春風(fēng)：《開(kāi)羅震后引起住房討論》，《世界知識(shí)》1993年第4期。這一事件很直觀地反映出埃及房屋的質(zhì)量問(wèn)題。埃及非正規(guī)住房的質(zhì)量更是無(wú)法保證，房屋倒塌事件時(shí)有發(fā)生。這一狀況一直延續(xù)到穆巴拉克之后?！栋＜班]報(bào)》2018年5月29日的報(bào)道援引埃及住房權(quán)力中心的研究稱，埃及有140萬(wàn)套建筑有倒塌危險(xiǎn)；一份建筑質(zhì)量技術(shù)檢測(cè)建議也稱，埃及應(yīng)拆除6萬(wàn)套危房；另有非官方統(tǒng)計(jì)，埃及有違章建筑700多萬(wàn)套，其中200多萬(wàn)套為過(guò)去8年所建；開(kāi)羅就有三個(gè)區(qū)是危房較為集中的區(qū)域。(64)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《機(jī)構(gòu)研究稱埃140萬(wàn)套建筑有倒塌危險(xiǎn)》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201805/20180502750658.shtml，登錄時(shí)間：2021年7月31日。

埃及的爛尾樓普遍，房屋樓層隨意增加。穆巴拉克時(shí)期，為了避稅，埃及很多房屋有意不完工，根據(jù)自己的需要隨意加蓋。爛尾樓有嚴(yán)重安全隱患，房屋倒塌事件經(jīng)常發(fā)生。如2014年11月25日凌晨，開(kāi)羅西郊一棟居民住宅樓突然坍塌，未經(jīng)允許而在樓頂私搭亂建是事故的主要原因。(65)馬巖：《埃及首都發(fā)生住宅樓坍塌事故致12人死亡》， http：//world.people.com.cn/n/2014/1125/c157278-26092182.html，登錄時(shí)間：2021年6月5日。另?yè)?jù)埃及《每日新聞報(bào)》報(bào)道，埃及有3.2%的住戶居住在危房里，每年有390套住房坍塌，約200人因此喪生，800個(gè)住戶喪失住所。(66)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)顯示34%的埃及家庭住房條件較差》， http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201704/20170402559887.shtml，登錄時(shí)間：2020年6月18日。

埃及住房領(lǐng)域長(zhǎng)期存在住房難、空置房多并存的現(xiàn)象。1986—1996年，埃及房屋總空置率由12.8%上升到19.13%，其中鄉(xiāng)村地區(qū)由5.16%上升到9.11%，城鎮(zhèn)地區(qū)由20.06%上升到28.41%。(67)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.35.城鎮(zhèn)地區(qū)、特別是大開(kāi)羅地區(qū)的房屋空置現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。據(jù)2006年埃及人口普查，埃及全國(guó)住房空置量為572.94萬(wàn)套，占全部住房的23.18%，其中城鎮(zhèn)空置房為342.81萬(wàn)套，占城鎮(zhèn)住房總量的26.91%；鄉(xiāng)村空置房為230.13萬(wàn)套，占鄉(xiāng)村政府住房總量的19.22%。(68)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.26.美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署2008年的調(diào)查也稱埃及有超過(guò)350萬(wàn)套的城鎮(zhèn)房屋閑置。(69)The World Bank， Arab Republic of Egypt， Reshaping Egypt’s Economic Geography： Domestic Integration as A Development Platform， Report No.71289-EG， Document of the World Bank， Vol.1， June 2012， p.34.存在的大量空置房，有的是父母為孩子結(jié)婚準(zhǔn)備的，有的是房主的保值投資，有的是房主夏日度假時(shí)使用，還有一部分是由于租金過(guò)高而出租不出去的。

四、埃及住房困境成因

40余年來(lái)埃及住房遭遇的困境，是埃及住房與經(jīng)濟(jì)發(fā)展積弊長(zhǎng)期積累的結(jié)果。從大的方面來(lái)講，主要有政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩大因素。

(一)埃及政府負(fù)有主要責(zé)任

埃及住房存在的突出問(wèn)題，政府難逃其責(zé)。這突出表現(xiàn)在以下三方面：

其一，埃及政府投資不足。在不同時(shí)期，埃及政府在住房領(lǐng)域的投資有所不同，但從總體上來(lái)看，投資不足，無(wú)法滿足住房發(fā)展需求。在穆巴拉克時(shí)期，盡管埃及住房投資總量不斷增加，但投資總量有起伏且依然不足。如2007/2008年，埃及城鎮(zhèn)住宅投資為138.15億埃鎊，但2008/2009年卻降至111.17億埃鎊，2009/2010年度又升至165.06億埃鎊，后連續(xù)三個(gè)年度下降，2012/2013年度跌至80.56億埃鎊，2013/2014年度又回升到207.16億埃鎊。(70)“7-3 Housing Investments， by Sector (2002/2003-2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.

與此相應(yīng)，埃及公有部門的住房投資與建造的住宅量不足。1982—2005年，埃及對(duì)正規(guī)住房的總投資為864億埃鎊，而公有部門投資為264億埃鎊，只占30.6%。(71)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.36.2002/2003—2013/2014年，埃及公有部門城鎮(zhèn)住宅投資由9.72億埃鎊增加到52.24億埃鎊，最高的年份為2010/2011年，為59.31億埃鎊，最低的年份為2004/2005年，僅6.77億埃鎊；埃及公有部門投資占當(dāng)年城鎮(zhèn)住宅總投資的比例，2003/2004、2004/2005、2006/2007三個(gè)年份最低，均只占10%；最高的2010/2011年份為44%，其余年份多在20%—30%之間。(72)“7-3 Housing Investments， by Sector (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.埃及公有部門建造的城鎮(zhèn)住宅量也不大。2002/2003—2013/2014年，各年埃及公有部門建造的城鎮(zhèn)住宅量相差很大，最多的2011/2012年建造了78 529套，最少的2005/2006年只建了14 136套；同期埃及公有部門建造城鎮(zhèn)住宅占當(dāng)年建造城鎮(zhèn)住宅總量的比例，最低的是2003/2004、2006/2007年，僅占10%；有6個(gè)年份在16%及其以下，最高的為2011/2012年，占44%；其余基本在30%以下。(73)“7-2 Dwelling Units in Urban， by Sector & Level (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.

外資也不青睞埃及住房投資。20世紀(jì)70年代中期以來(lái)，埃及大力引進(jìn)外資，外資成為埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，但外資對(duì)住房領(lǐng)域的投資并不多。如在2007/2008、2008/2009兩年的外商直接投資中，投向房地產(chǎn)的資本分別為4 000萬(wàn)美元和1 000萬(wàn)美元，只占當(dāng)年外商在埃及投資總額的3%和1.2%。(74)阿拉伯埃及共和國(guó)新聞部新聞總署：《埃及年鑒(2009)》，第58頁(yè)。

其二，埃及政府住房政策和計(jì)劃存在缺陷。從納賽爾開(kāi)始，埃及幾代當(dāng)政者出臺(tái)了不少住房政策與計(jì)劃，但實(shí)施效果不佳，這些政策和計(jì)劃自身存在這樣或那樣的缺陷。一是強(qiáng)制降房租政策負(fù)面效果明顯。1952年七月革命后，埃及政府在住房領(lǐng)域的一個(gè)基本政策就是強(qiáng)制降低房租，這一政策后被延續(xù)下來(lái)，幾十年保持不變。長(zhǎng)期實(shí)行低房租，有利于低收入群體，但導(dǎo)致正規(guī)房供應(yīng)短缺，使私人部門從房屋租賃市場(chǎng)與低端住房市場(chǎng)撤出，這使得埃及住房租賃市場(chǎng)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。

埃及之所以存在大量非正規(guī)住房，也與埃及政府扭曲住房市場(chǎng)的不合理政策直接相關(guān)。如高額補(bǔ)貼的公共住房計(jì)劃抑制了住房擴(kuò)大供應(yīng)的需求；住房供應(yīng)部門效率低下；建筑規(guī)定與建筑許可頒發(fā)程序復(fù)雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力；不切實(shí)際的高計(jì)劃規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)；功能失調(diào)的城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)等。(75)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.50.這些都使建設(shè)或獲得正規(guī)住房非常困難，非正規(guī)住房成為不得已的選擇。不僅是貧困階層，連一些受過(guò)良好教育、從事高端工作的工程師、會(huì)計(jì)、律師、教師、公務(wù)員等也建造或生活在非正規(guī)住房中。

新城鎮(zhèn)計(jì)劃規(guī)劃與建設(shè)存在先天不足。建立新城鎮(zhèn)是埃及政府為解決就業(yè)、住房、發(fā)展不平衡等問(wèn)題而實(shí)施的一項(xiàng)重要政策，雖取得一些成效，但從根本上看是典型的供給側(cè)政策，存在諸多問(wèn)題。如新城鎮(zhèn)幾乎沒(méi)考慮位置、目標(biāo)受益群體、鞏固經(jīng)濟(jì)與有效的市場(chǎng)激勵(lì)；建設(shè)費(fèi)用高昂，過(guò)分依賴政府投資；吸納人口有限；環(huán)境污染問(wèn)題；交通、商店等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，生活成本高等。(76)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， pp.70-71.

其三，埃及行政效率低下以及腐敗進(jìn)一步加劇了住房問(wèn)題。埃及行政效率低下，住房領(lǐng)域也不例外。一個(gè)住房項(xiàng)目的洽談、審批，在埃及中央政府、省、外國(guó)顧問(wèn)等有關(guān)方面之間要經(jīng)歷艱苦的談判，常常要花費(fèi)2—3年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。如伊斯梅利亞省當(dāng)局與外國(guó)顧問(wèn)就海克(El Heker)升級(jí)改造項(xiàng)目協(xié)議的談判就歷時(shí)超過(guò)兩年，埃及與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署就赫勒萬(wàn)升級(jí)改造項(xiàng)目協(xié)議的談判耗費(fèi)了四年時(shí)間。

埃及住房按揭貸款業(yè)務(wù)推進(jìn)不快，與其煩瑣的不動(dòng)產(chǎn)登記制度有關(guān)。盡管已建立了現(xiàn)代意義的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但由于官僚主義與煩瑣要求，埃及房產(chǎn)登記進(jìn)展遲緩。在開(kāi)羅，所有的非正規(guī)不動(dòng)產(chǎn)，甚至大部分正規(guī)房產(chǎn)都未登記。而沒(méi)有登記，房產(chǎn)就無(wú)法進(jìn)行按揭貸款。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署2005年的一份報(bào)告指出：“目前的狀況是，對(duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，埃及不動(dòng)產(chǎn)登記制度被描述為費(fèi)力而復(fù)雜的，非常浪費(fèi)、嚴(yán)重官僚主義、公眾誤解、不受歡迎，這無(wú)力推進(jìn)房地產(chǎn)按揭貸款金融市場(chǎng)。”(77)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.100.

埃及的腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期存在。特別是在薩達(dá)特后期和穆巴拉克后期，腐敗盛行，住房問(wèn)題也受其影響。在埃及建造住房，辦理審批手續(xù)十分繁雜，一般要經(jīng)過(guò)31個(gè)部門、77道官方程序，耗時(shí)6—14年。(78)Abdel Hamid Hassaballa El Kafrawy， Housing Policy and Finance in Egypt： Extending the Reach of Mortgage Credit，p.39.每個(gè)環(huán)節(jié)都要付小費(fèi)。另外，腐敗使得很多住房計(jì)劃無(wú)法落到實(shí)處，大量為中低收入階層建造的經(jīng)濟(jì)型房卻被權(quán)貴占據(jù)。一些官員插手住房項(xiàng)目，以權(quán)謀私、中飽私囊。埃及前住房部長(zhǎng)馬格拉比就是其中之一。他利用手中的權(quán)力，為自己的侄子在獲取土地、承包項(xiàng)目上提供很多幫助，打造出埃及有名的棕櫚山房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。后馬格拉比本人因貪污受賄、濫用權(quán)力、洗錢等罪名被調(diào)查處理。

自20世紀(jì)70年代起，埃及有諸多法律與規(guī)定禁止非正規(guī)建筑并對(duì)其予以懲罰，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)用地上的非正規(guī)建筑加以嚴(yán)懲。但由于這些法律規(guī)定沒(méi)有落地生根，非正規(guī)住房建造仍是屢禁不止。

(二)埃及住房發(fā)展受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

住房問(wèn)題不僅是民生問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。房地產(chǎn)業(yè)是埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要行業(yè)。2004年，埃及住房設(shè)施的增加值占該國(guó)增加值總額的5.6%，屬埃及第7大產(chǎn)業(yè)部門。2002年，埃及住房建筑部門雇員有153萬(wàn)人。(79)李超民：《埃及社會(huì)保障制度》，第263頁(yè)。據(jù)埃及《每日新聞》報(bào)道，2015/2016財(cái)年，埃及房地產(chǎn)稅收達(dá)12.94億埃鎊。(80)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《2015/2016財(cái)年埃及房地產(chǎn)稅收收入達(dá)12.94億埃鎊》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102676646.shtml，登錄時(shí)間：2021年1月27日。埃及住房與公共設(shè)施部長(zhǎng)穆斯塔法·馬德布里2017年11月稱，房地產(chǎn)行業(yè)是2017年埃及增長(zhǎng)最快的行業(yè)，前三季度增速達(dá)10.8%，房地產(chǎn)投資占2017年埃及總投資的18.5%。(81)中華人民共和國(guó)駐阿拉伯埃及共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《2017年前3季度埃房地產(chǎn)業(yè)增速為10.8%》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102671045.shtml，登錄時(shí)間：2021年6月15日。但總體來(lái)看，住房產(chǎn)業(yè)在埃及經(jīng)濟(jì)中并不占支柱地位。這是埃及長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的。納賽爾時(shí)期，埃及奉行國(guó)有化經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)。薩達(dá)特實(shí)行開(kāi)放政策后，石油、旅游、蘇伊士運(yùn)河、僑匯成為埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大支柱產(chǎn)業(yè)，這一格局在穆巴拉克時(shí)期乃至2011年劇變之后依然延續(xù)。在埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中，住房產(chǎn)業(yè)屬于邊緣化行業(yè)。同時(shí)，盡管埃及經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但總體上仍發(fā)展滯后，水平不高，這也決定了埃及對(duì)住房產(chǎn)業(yè)的總投入不足。

埃及經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期累積的痼疾，如高失業(yè)率、融資難等也加劇了住房困難。高失業(yè)率影響民眾經(jīng)濟(jì)收入，使民眾難以籌集購(gòu)買住房所需的資金。對(duì)埃及青年來(lái)說(shuō)，很多人面臨購(gòu)買婚房問(wèn)題，而失業(yè)使這一問(wèn)題無(wú)從談起。融資難也是導(dǎo)致埃及住房難的因素之一。如在2014年2月，埃及央行推出了長(zhǎng)達(dá)20年的住房抵押貸款方案，實(shí)行梯度利息，對(duì)于低收入階層，利息為5%—7%，中等收入階層為8%，高收入階層為10.5%。埃及央行在2014年劃撥100億埃鎊作為第一期資金來(lái)支持該計(jì)劃，到2017年，總共劃撥了200億埃鎊。但到2019年，這一計(jì)劃卻擱淺，只針對(duì)低收入階層實(shí)施。而對(duì)于低收入階層來(lái)說(shuō)，即使提供貸款，他們也無(wú)力購(gòu)房。2019年5月，埃及商業(yè)銀行的貸款年利率高達(dá)17%，房產(chǎn)抵押貸款盡管得到政府支持，利率也達(dá)10%，就算有資格貸款，也有很多人由于不能承受高額利息而放棄購(gòu)房。所以，住房抵押貸款計(jì)劃名存實(shí)亡。

埃及長(zhǎng)期存在的社會(huì)問(wèn)題，如貧富差距、人口膨脹、城市化等對(duì)住房問(wèn)題也有影響。埃及的貧富差距在納賽爾時(shí)期并不嚴(yán)重，但在薩達(dá)特時(shí)期實(shí)行開(kāi)放政策和私有化政策以后，埃及的貧富差距迅速拉大。貧富差距也體現(xiàn)在不同階層家庭擁有的住房數(shù)量上。根據(jù)埃及計(jì)劃部2001年的調(diào)查數(shù)據(jù)，埃及國(guó)內(nèi)擁有3套住房的家庭占所有家庭的2%，擁有2套住房的占8%；在城市地區(qū)，19.6%的住房被10%的家庭擁有。(82)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.25.

20世紀(jì)以來(lái)，埃及人口可謂爆炸式增長(zhǎng)。盡管可耕地面積不斷增加，但人均耕地面積持續(xù)下降。住房用地面積雖然不斷增加，但每戶住房占地面積仍持續(xù)降低。1900年，埃及住房用地660萬(wàn)英畝，但每戶住房實(shí)際占地面積0.6英畝。到1996年，埃及住房用地增加了590萬(wàn)英畝，達(dá)到1 250萬(wàn)英畝，但每戶住房實(shí)際占地面積卻降至0.21英畝。(83)Dr. Nabil Ashry Ibrahim El-Nashs， “A Suggest Strategy Towards an Effective Treatment of Housing Crisis in Egypt，” The Second International Conference for Development and the Environment in the Arab World， Asyut， March 23-25， 2004， p.2.人口的激增導(dǎo)致住房需求大幅增長(zhǎng)，而住房供應(yīng)量卻跟不上，造成埃及住房供需矛盾突出。

此外，埃及城市化及城市人口的急劇增長(zhǎng)，加劇了住房問(wèn)題。到1986年，埃及城市人口已達(dá)2 121.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4%；2006年再增至3 037.1萬(wàn)人，占比43.1%。(84)“2-6 Population by Sex， Urban & Rural Percentage in Census Years (1907—2006)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook(2015)，2015.迅速發(fā)展的城市化，導(dǎo)致大量人口聚集到城市，特別是過(guò)度聚集到開(kāi)羅、亞歷山大等大城市，給城市的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，使城市不堪重負(fù)。住房問(wèn)題就是其一。開(kāi)羅、亞歷山大等大城市出現(xiàn)的非正規(guī)住房，就是無(wú)法解決住房問(wèn)題而形成的。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，1981年以來(lái)，埃及當(dāng)局致力于住房產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也采取了不少舉措，但效果不佳，埃及住房產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展滯后，面臨重重困境。幾十年來(lái)的埃及住房發(fā)展歷程，呈現(xiàn)三個(gè)基本特點(diǎn)：一是政府主導(dǎo)。埃及當(dāng)局出臺(tái)法律與規(guī)定對(duì)房屋租金進(jìn)行控制，大力推行各種住房計(jì)劃。除了政府投資與建設(shè)的住房，許多私有部門投資與建設(shè)的住房也是納入政府規(guī)劃之中的。二是重視低收入群體的住房問(wèn)題。埃及當(dāng)局實(shí)施了一系列針對(duì)低收入者(包括青年)的住房工程，但該群體規(guī)模龐大，經(jīng)濟(jì)條件差，政府的努力效果不佳，住房困難依舊。三是住房發(fā)展與人口增長(zhǎng)、城市化不適應(yīng)。由于埃及人口膨脹以及大量人口過(guò)于集中于大城市，抵消了埃及政府的住房發(fā)展努力，非正規(guī)住房的泛濫就是最突出的表現(xiàn)。

埃及遭遇的住房困境，政府難辭其咎。作為住房產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)者，埃及政府的角色至關(guān)重要，而埃及當(dāng)局對(duì)住房產(chǎn)業(yè)投入不足、政策設(shè)計(jì)缺陷等都成為制約埃及住房產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，埃及住房問(wèn)題的解決，政府頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要，除了關(guān)注低收入者，也要關(guān)注中產(chǎn)階級(jí)的住房需求，而增加民眾收入，提高住房購(gòu)買力是關(guān)鍵。

埃及住房政策與困境，對(duì)于我們解決住房問(wèn)題有許多啟示。其一，應(yīng)該注重積極發(fā)揮私有部門作用。埃及住房政策的基本點(diǎn)是政府主導(dǎo)，這造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，而且供給、分配效率低下，腐敗叢生。應(yīng)多渠道解決住房投入問(wèn)題，充分發(fā)揮私人部門的作用，這樣可以大大減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。其二，加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地規(guī)劃，發(fā)展集約住房。埃及國(guó)土面積并不小，但適宜生活的土地卻不多，主要集中在尼羅河谷與三角洲地區(qū)，土地資源十分緊缺，但埃及住房普遍不高，城鎮(zhèn)以攤大餅方式發(fā)展，面積不斷擴(kuò)大；加上非正規(guī)住房的無(wú)序發(fā)展與泛濫，侵占了大量寶貴的耕地資源。應(yīng)加強(qiáng)城市規(guī)劃，適當(dāng)增加住房建筑高度，使其能夠容納更多的居民。其三，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，重點(diǎn)從需求側(cè)解決問(wèn)題。埃及住房政策的指導(dǎo)路徑是從供給側(cè)，主要是大力建設(shè)住房，著力增加住房數(shù)量，但實(shí)際存在的問(wèn)題之一是大量房屋空置，這是由于住房供應(yīng)與需求不匹配所致。埃及政府提供的公共住房，多建在新城鎮(zhèn)，而新城鎮(zhèn)因位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等缺乏吸引力。埃及政府主要提供經(jīng)濟(jì)型住房，而低收入者很難買得起房，需要住房的中等、上中等收入者的購(gòu)房需求無(wú)法得到滿足。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，以市場(chǎng)需求來(lái)調(diào)節(jié)住房的供給，降低住房資源的閑置與浪費(fèi)。