數(shù)字政府建設(shè)中的區(qū)塊鏈技術(shù)：制度功能、應(yīng)用邊界和實施障礙

[摘要] 關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)如何提升數(shù)字政府治理現(xiàn)代化水平，普遍存在過于樂觀的看法，反而不利于其應(yīng)用。本文以制度經(jīng)濟學(xué)范疇展開分析。區(qū)塊鏈的確具有外部性內(nèi)在化、降低交易費用的制度功能，有助于構(gòu)建高效、協(xié)同的數(shù)字政府。但將區(qū)塊鏈技術(shù)置入制度環(huán)境中進一步審視發(fā)現(xiàn)，其應(yīng)用存在邊界，與之相關(guān)的“去中心化”、共識、信任等概念也都一定程度上依賴于現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)，因此對治理結(jié)構(gòu)的變革存在局限性。區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于數(shù)字政府的實施過程中，還會遭遇價值認同問題、資源浪費風(fēng)險和晉升博弈困境等障礙，可能使得區(qū)塊鏈逃脫不開傳統(tǒng)府際協(xié)同技術(shù)的命運。為此可通過加快技術(shù)研發(fā)和標準建設(shè)、加強“高位推動”、優(yōu)化晉升競爭機制和開展扎根研究來加快區(qū)塊鏈在政府治理中的應(yīng)用與推廣。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)塊鏈? 數(shù)字政府? 政府治理? 府際協(xié)同

[基金項目] 本文系國家社會科學(xué)基金項目“大數(shù)據(jù)時代的貧困治理研究”（20FZZB005）;中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）中國特色社會主義理論體系研究中心規(guī)劃課題“區(qū)塊鏈與數(shù)字政府：應(yīng)用、邊界和委托代理困境”（ZX23066）階段性成果。

[作者簡介] 夏擇民，溫州市行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部講師，研究方向為數(shù)字治理、數(shù)字經(jīng)濟。

[中圖分類號] D035

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2022）03-0108-10

一、 問題的提出

中共十九屆四中全會和五中全會明確提出要推進、加強數(shù)字政府建設(shè)。以數(shù)字技術(shù)促進多元治理主體間的數(shù)據(jù)共享和公共問題的協(xié)商共治是信息時代數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在要求。①為點對點的安全可信交易而開發(fā)的區(qū)塊鏈技術(shù)，天然具備開放、共享的多元主體良性互動價值取向，又借助加密算法、智能合約等技術(shù)的復(fù)合創(chuàng)新，為數(shù)字政府治理中的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)協(xié)同等難題提供了可能的解決方案①，引起了學(xué)界和實踐界的廣泛關(guān)注。習(xí)近平在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時指出，要探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，帶來更好的政務(wù)服務(wù)體驗。②

區(qū)塊鏈如何作用于政府治理，相關(guān)研究主要有兩種視角。第一類研究是“借區(qū)塊鏈治理” （governance with blockchain）。區(qū)塊鏈主要被視為一種先進的治理技術(shù)，為現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)提供有益補充③，在電子政務(wù)④、稅收治理⑤、財政治理⑥、城市治理⑦、精準扶貧⑧、政府監(jiān)督⑨等領(lǐng)域提升現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)效能。第二類研究是“由區(qū)塊鏈治理”（governance by blockchain），區(qū)塊鏈被視為一種制度安排⑩，或者被認為必然導(dǎo)致制度變遷，從而與現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)形成競爭或替代關(guān)系，帶來一系列風(fēng)險和挑戰(zhàn)，如政治權(quán)威弱化或消解11、與現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)沖突12、對現(xiàn)行政治倫理造成沖擊13、技術(shù)精英集團產(chǎn)生14、制度剛性難以克服15等。

總體而言，已有研究對于區(qū)塊鏈技術(shù)的功能界定大多具有“樂觀”傾向。具體表現(xiàn)在：第一類研究有可能放大區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢16，繼而放大盲目上馬區(qū)塊鏈的風(fēng)險，一旦應(yīng)用效果不達預(yù)期則可能“污名化”區(qū)塊鏈;第二類研究則過于擔(dān)心區(qū)塊鏈對現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的沖擊，從而可能抑制區(qū)塊鏈在數(shù)字政府中的應(yīng)用。因此，科學(xué)界定區(qū)塊鏈的功用，是加快應(yīng)用區(qū)塊鏈的前提。本文以制度經(jīng)濟學(xué)范疇為切入點分析區(qū)塊鏈于數(shù)字政府建設(shè)中所具備的制度功能，以嵌入的視角客觀界定區(qū)塊鏈在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用邊界，并進一步指出其應(yīng)用中所面臨的實施困境，以期加快區(qū)塊鏈在數(shù)字政府中部署推廣。

二、 區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)中的制度功能

區(qū)塊鏈技術(shù)是以加密鏈（環(huán)）式區(qū)塊結(jié)構(gòu)來驗證與存儲數(shù)據(jù)、以分布式節(jié)點共識算法來生成和更新數(shù)據(jù)、利用自動化腳本代碼（智能合約）來操作數(shù)據(jù)的去中心化基礎(chǔ)架構(gòu)與分布式計算范式。①區(qū)塊鏈作為交易制度應(yīng)用于數(shù)字政府，其核心功能主要包括兩個方面。

（一） 內(nèi)在化外部性的制度功能

外部性存在時，經(jīng)濟人的行為水平會超過或低于社會最優(yōu)水平，造成效率損失。區(qū)塊鏈具備將外部性內(nèi)在化的制度功能，有助于治理資源的配置效率向帕累托最優(yōu)靠近。

1. 不可篡改性有利于產(chǎn)權(quán)明晰

區(qū)塊鏈不可篡改的時間戳使產(chǎn)權(quán)得以明晰。傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)中信息可被任意復(fù)制，具有公共品屬性，而區(qū)塊鏈為信息加上時間屬性，復(fù)制前后的信息具備了異質(zhì)性，通過區(qū)塊鏈非對稱加密技術(shù)指向其所有者，形成了具有排他性和競爭性的產(chǎn)權(quán)，為治理當(dāng)事人提供穩(wěn)定預(yù)期與恰當(dāng)激勵。杭州司法鏈上線后，由于上鏈的知識產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，相關(guān)糾紛案件判決走向預(yù)期明確，調(diào)解撤訴率從82.3%上升到95.3%。②浙江省O市將一款政務(wù)應(yīng)用的市民數(shù)據(jù)訪問日志上傳區(qū)塊鏈，便于市民事后審查隱私安全，市民由此加強了對個人信息的剩余控制權(quán)，從而愿意授權(quán)該政務(wù)應(yīng)用在合理范圍讀取、使用個人信息。③

2. 代幣激勵提供“抑惡揚善”手段

為社會需要的行為支付相當(dāng)?shù)膮^(qū)塊鏈代幣（token）價值，對不需要的行為進行懲罰，代幣便具有了“抑惡揚善”的治理功能。數(shù)字政府建設(shè)中，可通過區(qū)塊鏈代幣激勵使居民行為決策符合社會利益最大化原則。④從南京的現(xiàn)實案例可以看到，數(shù)字政府內(nèi)部治理也可設(shè)立區(qū)塊鏈積分以鼓勵數(shù)據(jù)共享，開放數(shù)據(jù)使用權(quán)可獲取積分，用于換取其他部門的數(shù)據(jù)讀取權(quán)限。⑤

（二） 降低交易費用的制度功能

在數(shù)字政府構(gòu)建中，區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)透明可追溯、智能合約、共識機制等制度設(shè)計有助于降低交易費用。

1. 透明可追溯突破有限信息困局

早期的區(qū)塊鏈為了在點對點網(wǎng)絡(luò)中規(guī)避“雙花”（double-spend）問題，讓交易數(shù)據(jù)對所有節(jié)點透明可見;由于加上了不可篡改的時間戳，交易標的全生命周期信息對所有節(jié)點可追溯。有限信息是交易不確定性的最主要來源，數(shù)據(jù)的透明可追溯大大降低了不確定性，節(jié)省了信息搜尋和中介服務(wù)所產(chǎn)生的交易費用，提升了數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)審計的效率，在數(shù)字政府中的應(yīng)用前景廣闊。首先，透明可追溯可用于政府監(jiān)管和審計。雄安新區(qū)要求工程項目的合同關(guān)系、工程進度、資金流轉(zhuǎn)全部上鏈，基于區(qū)塊鏈的透明可追溯對城建工程項目進行全程監(jiān)管。①深圳上線區(qū)塊鏈電子發(fā)票平臺，發(fā)票開具、流轉(zhuǎn)、報銷全流程實時可追查，有效杜絕發(fā)票不實、少開、不開等現(xiàn)象。②其次，透明可追溯有利于數(shù)據(jù)開放。政府可通過區(qū)塊鏈以低成本向公眾開放社會性監(jiān)管數(shù)據(jù)。③此外，數(shù)字政府通過區(qū)塊鏈向公眾開放數(shù)據(jù)、接受監(jiān)督，可視作可信承諾，有助于構(gòu)建政府信任。南京市一街道應(yīng)用區(qū)塊鏈開展公共事務(wù)決策和公共資金透明監(jiān)管，居民信任度大為提升。④

2. 智能合約抑制機會主義傾向

機會主義迫使交易活動和契約設(shè)計變得復(fù)雜，造成純粹的資源浪費。智能合約是按照契約條款設(shè)計、由計算機執(zhí)行的交易協(xié)議。以太坊發(fā)展了比特幣的腳本功能，將智能合約引入?yún)^(qū)塊鏈，預(yù)設(shè)觸發(fā)條件達成則合約自動執(zhí)行，人為干預(yù)被排除，事后的機會主義在智能合約環(huán)境中無處安身。除了數(shù)據(jù)層的交易制度，智能合約還為基于區(qū)塊鏈的各種應(yīng)用設(shè)定規(guī)則，起到了“code is law”的作用，構(gòu)成代碼之治。北京市“目錄區(qū)塊鏈”案例表明，通過合理設(shè)計智能合約來明確權(quán)責(zé)、規(guī)范流程、實施監(jiān)管，府際數(shù)據(jù)協(xié)同變得易于操作。⑤

3. 分布共識構(gòu)建新型信任機制

認知博弈指出，信任不止理性計算，還包含道德、倫理、情感等主觀因素。⑥由此觀之，應(yīng)對不確定性的信任本身就蘊含了不確定性因素，需要制度化的信任機制來降低社會復(fù)雜性。然而在后信任社會，國家、技術(shù)型機構(gòu)、專家群體的權(quán)威受到懷疑，信息時代的多元認知進一步消解了中心化的信任機制。在信任“去中心化”的訴求下，區(qū)塊鏈基于共識機制，在分布式系統(tǒng)中凝聚出不可篡改的一致性同意，此制度設(shè)計被視作“信任機器”而被寄予厚望?；谶@一信任機制，數(shù)字政府的府際協(xié)同困境有望被打破。北京“目錄區(qū)塊鏈”建立之前，各部門之間由于缺乏互信，信息共享容易因“談不攏”而擱置，區(qū)塊鏈作為信任機制則充當(dāng)了數(shù)據(jù)共享的“潤滑劑”。①更進一步，“小政府，大治理”的治理格局有望形成，基于信任，數(shù)字政府跨層級的信息流通加快，有助于實現(xiàn)組織架構(gòu)的扁平化;同時在社會治理中，政府、社會、市場、公民多元主體協(xié)同治理因為互信增強而具備了可操作性。按照科斯對組織邊界的看法②，多元主體協(xié)同治理組織既然借助分布共識的信任機制降低了交易費用，在市場交易費用既定的前提下，其邊界必然相對擴張，形成社會化大治理格局;同時由于科層制的內(nèi)部治理費用高于多元主體協(xié)同治理，因而政府的規(guī)模會縮小，直到兩者交易費用相等。

三、 區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用邊界

區(qū)塊鏈以“去中心化”訴求為核心構(gòu)建了制度設(shè)計，實際效能并不如其所宣稱的那樣不言自明。最直觀的爭議便是，“去中心化”等特征主要針對公有鏈③而言，而政務(wù)區(qū)塊鏈大多使用聯(lián)盟鏈，前述制度功能是否仍然成立？有必要基于制度環(huán)境與技術(shù)限制，對區(qū)塊鏈在數(shù)字政府中的應(yīng)用邊界做進一步審視。

（一） 明晰產(chǎn)權(quán)功能存在局限

首先，只有數(shù)字化的產(chǎn)權(quán)才能由區(qū)塊鏈界定，如知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)所有權(quán)等。其次，現(xiàn)實情況比單一區(qū)塊鏈環(huán)境更為復(fù)雜。例如，原創(chuàng)作品發(fā)表在非區(qū)塊鏈網(wǎng)站上，其復(fù)制品出現(xiàn)在區(qū)塊鏈上，則仍需要耗費成本對原創(chuàng)者的電子證據(jù)進行司法公正才能界定產(chǎn)權(quán)。不同鏈的時間戳之間也可能因延時而存在爭議。最后，“去中心化”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定和當(dāng)下數(shù)字政府的治理模式之間存在張力。若數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)完全界定給公民，則政府將失去不經(jīng)授權(quán)收集、使用公民數(shù)據(jù)的權(quán)力，這與大數(shù)據(jù)時代數(shù)字政府的治理手段存在沖突。

（二） 代幣激勵需要審慎監(jiān)管

首先，代幣不能擾亂法定貨幣秩序。通過區(qū)塊鏈積分獎勵“好”行為，若積分不能兌換商品或服務(wù)則激勵無效，若能夠兌換則存在代替法定貨幣的嫌疑。作為治理主體的政府在類似決策上應(yīng)該慎之又慎。其次，代幣“抑惡揚善”的功能加重了“中心化”問題。何種行為是“好”行為，取決于規(guī)則制定者的偏好，對規(guī)則制定者尋租行為的監(jiān)督則會增加交易費用。

（三） 透明可追溯適用場景受限

首先，透明可溯不是必然需求。誠然，在社會性監(jiān)管領(lǐng)域透明可追溯增強了公眾的知情權(quán)，降低了腐敗可能。但在涉及政府機密、商業(yè)秘密、個人隱私的場合，透明反而具有負效用，需要花費成本進行治理。更合適的做法是對節(jié)點或私鑰的訪問權(quán)限進行差異化設(shè)置。一些區(qū)塊鏈方案采用“零知識證明”，在不泄露信息的前提下，同樣可以完成數(shù)據(jù)驗證。其次，透明可追溯不是必然供給。區(qū)塊鏈的分布式存儲方案存在占用資源過多、普通節(jié)點難以保障敏感數(shù)據(jù)安全等問題，一個通行的解決方案是鏈上鏈下混合策略，原始數(shù)據(jù)存儲在鏈下，鏈上保存經(jīng)過數(shù)字簽名加密的交易摘要，接收原始數(shù)據(jù)后通過與鏈上交易摘要進行對照來判定數(shù)據(jù)是否被篡改，北京“目錄區(qū)塊鏈”即采用此策略。這種設(shè)計放棄了透明可追溯的制度功能，實際上是將數(shù)據(jù)完整性承諾從區(qū)塊鏈信任機制部分地轉(zhuǎn)回到中心化權(quán)威上來。

（四） 智能合約不是完全契約

對智能合約治理優(yōu)勢的迷思在于完全契約的理想情景，但它畢竟不是完全契約。首先，智能合約暫無法準確觀察物理世界。物理參數(shù)的監(jiān)測受限于物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字孿生技術(shù)，但即便參數(shù)獲取無礙，也難以保證數(shù)據(jù)在采集和上鏈過程中的完整性。這一方面要求政府加強對鏈下數(shù)據(jù)的治理，另一方面要從技術(shù)層面提升“預(yù)言機”（oracle）①的可靠性。其次，智能合約作為計算機代碼可能存在漏洞。以太坊“DAO攻擊事件”表明，智能合約自身可能成為不確定性的來源。最后，治理規(guī)則轉(zhuǎn)譯為計算機語言存在模糊性。治理場域中的復(fù)雜可能性即便能被窮盡，用契約語言準確描述出來也存在難度，何況智能合約還多了一層轉(zhuǎn)譯。即便計算機代碼和契約語言存在理念上的一一對應(yīng)，要熟練掌握這種對應(yīng)，也需要一種同時精通機器代碼和治理符號的稀缺人才。智能合約不是完全契約，卻取消了不完全契約中預(yù)留的協(xié)商空間，結(jié)果是復(fù)雜的政府治理環(huán)節(jié)難以借助智能合約實施。

（五） 分布共識過于理想主義

“去中心化”的共識機制帶有濃烈的技術(shù)烏托邦色彩，實際上“去中心化”、共識、信任等概念一定程度上都依賴于現(xiàn)有制度環(huán)境，僅憑區(qū)塊鏈無法對治理結(jié)構(gòu)進行根本變革。

1. 此共識非彼共識

共識是社會作為整體針對內(nèi)外部挑戰(zhàn)進行治理的前提。區(qū)塊鏈被視為“后信任社會”達成共識的靈丹妙藥，但區(qū)塊鏈的機器共識不同于治理共識。治理共識是行動者經(jīng)過協(xié)調(diào)和博弈達成的一致性認知或決策，機器共識則是對治理共識所生成的共識機制的一致性服從。一旦突發(fā)事件（如“DAO攻擊事件”）改變了行動者對共識機制的治理共識，行動者要么退出，要么修訂共識機制完成硬分叉并選擇進入自己合意的共識機制之中。認為區(qū)塊鏈能夠凝聚共識是一種誤讀，共識對于區(qū)塊鏈來說是外生嵌入的。質(zhì)言之，區(qū)塊鏈不具有形塑治理理念的功能，但可以被數(shù)字政府主動選擇作為既定治理理念下的社會治理工具。

2. “去中心化”難去中心

首先，區(qū)塊鏈技術(shù)并非絕對“去中心化”的。我們可從資源、行政、政治、邏輯四個維度審視區(qū)塊鏈的“去中心化”（見表1）。①資源維度是指算力資源的所有權(quán)分布情況。聯(lián)盟鏈中算力資源集中于特定的多個機構(gòu)或組織，因此不是完全“去中心化”的。行政維度是指算力資源在不同實體間以何種行政架構(gòu)運行共識機制。部分公有鏈的共識算法（如DPOS）為提高交易性能采用將記賬權(quán)集中于一組代理節(jié)點的行政架構(gòu)，部分消解了“去中心化”。②政治維度是指對系統(tǒng)擁有最終控制權(quán)的實體數(shù)量。即便是最為“去中心化”的比特幣網(wǎng)絡(luò)，其代碼之治仍是少數(shù)程序員意見領(lǐng)袖的杰作，技術(shù)精英一定程度上擁有對公有鏈微弱的“中心化”控制;此外，“中心化”的礦池也存在政治維度上潛在的掌控力。邏輯維度是指系統(tǒng)目標的一致性。邏輯的“中心化”是必需的，網(wǎng)絡(luò)中分散的意見和資源被共識機制攏合起來達成一致目標，以此與行動者各行其是的互聯(lián)網(wǎng)原型區(qū)別開來。由于共識是外生嵌入的，很難將區(qū)塊鏈的“邏輯”與物理世界的“中心化”理念完全剝離。其次，聯(lián)盟鏈是政府治理應(yīng)用區(qū)塊鏈的主要形式。公有鏈用于治理，不僅面臨性能瓶頸，還由于將鏈上治理委托給技術(shù)精英而增加了監(jiān)督成本。如果將區(qū)塊鏈視為一種介于企業(yè)和自由市場之間的交易機制，那么監(jiān)督成本的增加會使區(qū)塊鏈交易的范圍收縮至聯(lián)盟鏈（甚至是私有鏈）。此時鏈內(nèi)交易費用邊際上等同于市場交易，因此聯(lián)盟鏈才是數(shù)字政府應(yīng)用區(qū)塊鏈的主要形式。從任一維度審視，聯(lián)盟鏈都稱不上“去中心化”，至多在資源和行政維度實現(xiàn)“弱中心化”或“多中心化”。在政治維度上，通過定義和修正智能合約來維護治理結(jié)構(gòu)，聯(lián)盟鏈的“中心化”程度還有可能得到強化。

3. 信任仍需權(quán)威背書

基于區(qū)塊鏈的信任機制被認為擺脫了對權(quán)威的依賴，因此區(qū)塊鏈分布式自治可以部分替代政府成為治理結(jié)構(gòu)，使得大政府變成小政府，節(jié)省復(fù)雜委托代理結(jié)構(gòu)下的交易費用。實際上政府治理所采用的聯(lián)盟鏈或私有鏈，其節(jié)點均設(shè)置在政府或準政府組織內(nèi)部，其信任仍是由政府權(quán)威背書的，期待依靠區(qū)塊鏈自發(fā)實現(xiàn)共治共建共享是不現(xiàn)實的。借助區(qū)塊鏈信任機制，實現(xiàn)的可能不是“小政府，大治理”，而是政府隨著區(qū)塊鏈的邊界一起擴大，變成“大政府，大治理”，只不過大政府不是基于權(quán)威意志，而是憑借治理技術(shù)提升帶來的政治型交易費用下降。

四、 區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于數(shù)字政府建設(shè)的實施障礙

區(qū)塊鏈技術(shù)如何進入數(shù)字政府建設(shè)這一復(fù)雜領(lǐng)域并恰如其分地發(fā)揮其功用，很大程度上取決于行政組織中的行動者如何決策。他們既是制度企業(yè)家，也是經(jīng)濟人，其決策既要滿足制度變遷的收益大于成本，也要滿足個人理性，同時受限于有限理性。他們可能對技術(shù)的效用產(chǎn)生不同的認知，進而影響決策。受此影響，區(qū)塊鏈在部署實施中會遭遇一系列障礙。

（一） 價值認同問題

價值認同即組織中的行動者如何認知區(qū)塊鏈技術(shù)價值的問題。多元主體良性互動下的協(xié)同治理作為善治的核心要件早已為主流理論界所接受，“共建共治共享的社會治理格局”這一表述也表明，多元主體協(xié)同治理的理念已經(jīng)被國家治理精神所吸納。但實踐中多元治理主體間的關(guān)系往往呈現(xiàn)出較為明顯的“中心—邊緣”特征，即在管制型中心組織主導(dǎo)下，多方主體配合中心開展行動。此時，區(qū)塊鏈技術(shù)促進平等主體間互信合作的價值取向，在這一關(guān)系模式下就顯得格格不入，除非行政組織中的行動者從理念上先行超越政府中心主義。另外，數(shù)字貨幣作為區(qū)塊鏈技術(shù)最早同時也是最重要的應(yīng)用領(lǐng)域，平等責(zé)任主體間的分散式互動催生了諸多亂象，也讓行動者對技術(shù)本身產(chǎn)生疑慮。拋開價值理性元素，區(qū)塊鏈技術(shù)能被行動者認知的價值局限于“不可篡改”為數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)協(xié)同所提供的安全性。安全性的意義往往體現(xiàn)于安全問題爆發(fā)的極端時刻，作為一項部署并不算廣泛的新興技術(shù)，區(qū)塊鏈尚未積累足夠的經(jīng)驗數(shù)據(jù)證明自身的價值，而“區(qū)塊鏈更安全”僅僅作為空洞理論說教是很難令行動者耗費精力啟動跨部門的區(qū)塊鏈部署的。

（二） 資源浪費風(fēng)險

在區(qū)塊鏈若干特性和不成熟發(fā)展環(huán)境的共同制約下，現(xiàn)階段地方政府或業(yè)務(wù)條線部署區(qū)塊鏈存在資源浪費的風(fēng)險。首先，區(qū)塊鏈的安全性與“去中心化”程度高度相關(guān)。節(jié)點越多越分散，區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)被篡改的成本就越高，安全性也就越強。因此，全國性政務(wù)區(qū)塊鏈體系最終被構(gòu)建成為一種合理的預(yù)期，只有將全國的治理主體盡可能都作為節(jié)點納入?yún)^(qū)塊鏈體系，才能保證政府?dāng)?shù)據(jù)治理最高等級的安全性。其次，政務(wù)區(qū)塊鏈的國家標準尚未確立。當(dāng)前，與區(qū)塊鏈相關(guān)的若干國家標準正在加緊制訂中，但政務(wù)區(qū)塊鏈只有個別地區(qū)出臺或嘗試出臺標準性文件，國家標準仍處于缺位狀態(tài)。區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字政府中的應(yīng)用是在個別城市和特定的業(yè)務(wù)條線（如司法、稅務(wù)）率先展開的。在缺乏頂層設(shè)計的情況下，采用的技術(shù)路線不盡相同，有可能形成新的數(shù)據(jù)孤島，對接全國性的政務(wù)區(qū)塊鏈體系很可能需要耗費額外的成本。最后，區(qū)塊鏈系統(tǒng)具有相對封閉性。區(qū)塊鏈系統(tǒng)為保證數(shù)據(jù)的絕對可靠性，一般不能主動接納外部信息，因此難以確認另一區(qū)塊鏈系統(tǒng)的數(shù)據(jù)合法性，這使得不同區(qū)塊鏈系統(tǒng)之間無法建立互信，數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)無法進行可信協(xié)同。如果以鏈際數(shù)據(jù)安全高效互通為目標的跨鏈技術(shù)沒有取得突破，面對全國性的政務(wù)區(qū)塊鏈體系，各條塊分頭建設(shè)的政務(wù)區(qū)塊鏈可能面臨被推倒重建的風(fēng)險。在上述因素制約下，組織中的行動者可能會認為制度變遷成本過大而拒絕使用區(qū)塊鏈技術(shù)。

（三） 晉升博弈困境

即便認知、技術(shù)、發(fā)展環(huán)境等條件都已成熟，行政組織中的行動者仍會因晉升博弈而降低部署區(qū)塊鏈的努力程度，產(chǎn)生“執(zhí)行技術(shù)”與“客觀技術(shù)”①的分別。區(qū)塊鏈的順利實施以跨部門協(xié)同努力為必要前提。由于涉及跨部門數(shù)據(jù)安全和工作流程規(guī)劃，部門之間必須為區(qū)塊鏈的制度設(shè)計進行反復(fù)討論。為克服區(qū)塊鏈的制度剛性，靈活應(yīng)對環(huán)境變遷，部門之間應(yīng)持續(xù)合作，不斷對智能合約條款進行修正。部門的這種努力具有正外部性，因其促成了區(qū)塊鏈的落地部署，從而改善了府際協(xié)同效率，進而提升了其他部門的工作績效。這意味著在政治錦標賽中，行動者實施區(qū)塊鏈技術(shù)的努力一定程度上會“溢出”到競爭對手那里，幫助其晉升。“溢出效應(yīng)”②會抑制行動者的努力：應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的正外部性越強，即越有利于其他部門的績效提升，晉升博弈中行動者部署區(qū)塊鏈的激勵越弱，越容易出現(xiàn)推諉扯皮、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任等現(xiàn)象。為緩解數(shù)字政府建設(shè)中的推諉問題，地方政府往往會設(shè)立數(shù)據(jù)治理的牽頭部門，如大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)局、大數(shù)據(jù)中心等，其他部門則變成數(shù)據(jù)治理的配合部門。然而牽頭部門并不能解決區(qū)塊鏈實施動力不足的問題。此時“溢出效應(yīng)”仍然存在，且是非對稱的，即假設(shè)牽頭部門和配合部門付出同等努力，結(jié)果將更有利于牽頭部門，畢竟區(qū)塊鏈搭建成功后成績主要歸功于牽頭部門。配合部門負責(zé)人作為行動者在晉升博弈中的理性選擇是搭便車;在剃頭擔(dān)子一頭熱的情況下，牽頭部門的實施積極性也會受到影響。

由此可見，在晉升博弈中，數(shù)字政府采用區(qū)塊鏈技術(shù)作為治理工具，難以擺脫一直以來困擾府際協(xié)同的痼疾。進一步來看，在注重治理創(chuàng)新的“印象政績”競爭態(tài)勢下，各地政府都追求“差異化創(chuàng)新策略”①，即使某條塊成功實施區(qū)塊鏈技術(shù)，其他條塊也很可能不愿葫蘆依樣，因此區(qū)塊鏈技術(shù)的復(fù)制推廣同樣不容樂觀。

五、 結(jié)語

區(qū)塊鏈技術(shù)為數(shù)字政府建設(shè)中多元治理主體間的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供了潛在的解決方案，受到學(xué)界和實踐界的廣泛關(guān)注。從制度經(jīng)濟學(xué)的視角審視，區(qū)塊鏈技術(shù)能夠外部性內(nèi)在化和降低交易費用，提高數(shù)字政府的治理效能。但區(qū)塊鏈的制度功能有其應(yīng)用邊界，脫離不開現(xiàn)有制度環(huán)境的支撐與形塑。下沉到操作層面，區(qū)塊鏈技術(shù)的實施同樣受到現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)的制約，如果不能突破以往影響府際協(xié)同的種種障礙，區(qū)塊鏈很難在數(shù)字政府建設(shè)中被有效推進。

如何打破上述怪圈？筆者認為，一是加快技術(shù)研發(fā)和標準建設(shè)。一方面，要加快突破包括跨鏈技術(shù)在內(nèi)的技術(shù)瓶頸，進一步提升區(qū)塊鏈的應(yīng)用價值;另一方面，要加快政務(wù)區(qū)塊鏈國家標準的制訂，降低無效建設(shè)的風(fēng)險。二是加強“高位推動”“頂層設(shè)計”。依靠結(jié)構(gòu)中的權(quán)威“高位推動”是一種可行策略，如上級政府將牽頭部門升格，由高級別領(lǐng)導(dǎo)坐鎮(zhèn)，在“壓力型體制”下推進區(qū)塊鏈應(yīng)用。這相當(dāng)于將“剩余控制權(quán)”重新予以界定，從而調(diào)整各部門的激勵機制，減少扯皮和搭便車行為。三是優(yōu)化晉升競爭機制。優(yōu)化晉升競爭的標尺設(shè)計，在鼓勵“差異化創(chuàng)新”的同時，也激勵治理創(chuàng)新的復(fù)制推廣。四是鼓勵成功經(jīng)驗的扎根研究。對已經(jīng)將區(qū)塊鏈引入政府治理中的條塊開展細致的案例研究，以期獲得可復(fù)制的操作性經(jīng)驗，降低制度變遷成本。

具體實施中，可依難度從低到高逐步推進區(qū)塊鏈部署。首先是“條”內(nèi)協(xié)同應(yīng)用，以區(qū)塊鏈實現(xiàn)“條條”內(nèi)部跨層級、跨機構(gòu)協(xié)同管理和服務(wù)。例如以法院、公證處、司法鑒定中心、認證機構(gòu)為重要節(jié)點構(gòu)建的杭州司法鏈、北京天平鏈。其次是“塊”內(nèi)協(xié)同應(yīng)用，以區(qū)塊鏈實現(xiàn)“塊塊”內(nèi)跨條線協(xié)同管理和服務(wù)。由于“縱強橫弱”，“塊”內(nèi)協(xié)同比“條”內(nèi)協(xié)同難度大，因而幾個開展“塊”內(nèi)協(xié)同的城市，最早也是從業(yè)務(wù)條線內(nèi)（如不動產(chǎn)業(yè)務(wù)）協(xié)同起步的。再次是“條塊”協(xié)同的整體性政府，將“條”內(nèi)協(xié)同和“塊”內(nèi)協(xié)同打通，實現(xiàn)政府內(nèi)部跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。最后是超越政府中心主義的治理。區(qū)塊鏈“去中心化”是一種烏托邦，堅持“以人民為中心”的政府改革卻可以超越政府中心主義②，形成共治共建共享的社會治理格局，而區(qū)塊鏈恰如其分地提供了一種治理工具，不過具體的制度設(shè)計和實施路徑還有待進一步探索。

（責(zé)任編輯：亞立）