上海市建設(shè)項目交通影響評價工作存在的主要問題與若干建議

胡汪洋

上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

0 引 言

建設(shè)項目交通影響評價，指的是對建設(shè)項目投入使用后，新生成交通需求對周圍交通系統(tǒng)運行的影響程度進行評價，并制定相應(yīng)的對策，消減建設(shè)項目交通影響的技術(shù)方法[1]。

交通影響評價通過分析研究建筑設(shè)計方案中的交通問題，提出切實可行的交通優(yōu)化建議。在技術(shù)角度，交通影響評價從宏觀到微觀、從區(qū)域交通到地塊交通，對建設(shè)項目整體交通環(huán)境進行分析研究；在管理角度，交通影響評價為建設(shè)項目選址、項目方案審批、區(qū)域交通改善提供了技術(shù)支撐。

1 交通影響評價發(fā)展歷程

1.1 我國交通影響評價發(fā)展歷程

我國交通影響評價工作與國外相比起步較晚，北上廣深等國內(nèi)一線城市于本世紀(jì)初率先開展交通影響評價工作，但總體處于初步階段，工作內(nèi)容及評價過程較為簡單。隨著近十年城市化進程加快，交通日益擁堵，各級政府及職能部門開始認識到交通影響評價在城市建設(shè)和交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用。

2004年正式實施的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》中第三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立、健全道路交通安全工作協(xié)調(diào)機制，組織有關(guān)部門對城市建設(shè)項目進行交通影響評價，制定道路交通安全管理規(guī)劃，確定管理目標(biāo)，制定實施方案?！盵2]以此確定了我國交通影響評價的法律地位。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 141—2010），這對我國的交通影響評價編制工作起到了進一步的推動和規(guī)范作用。

1.2 上海交通影響評價發(fā)展歷程

《建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 141—2010）中明確了建設(shè)項目分類、交通出行率、評價范圍、啟動閾值等技術(shù)指標(biāo)，但由于國內(nèi)各城市交通狀況差距較大，因此上海根據(jù)地區(qū)交通特征，從2015年開始陸續(xù)出臺及修編了多部與交通影響評價相關(guān)的規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：

（1）2015年9月1日，根據(jù)上海市建設(shè)和交通委員會（原）滬建交〔2008〕470號文的要求，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院、上海市公安局交通警察總隊會同相關(guān)單位經(jīng)深入調(diào)查研究，總結(jié)上海的實踐經(jīng)驗，并在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，制定《建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-2165—2015）。

（2）2018年2月28日，上海市交通委員會發(fā)布了《配建機動車停車場（庫）審核辦事指南》，作為建設(shè)項目配套建設(shè)的機動車停車場（庫）以及根據(jù)規(guī)劃建設(shè)的機動車公共停車場（庫）的設(shè)計審核、竣工驗收的申請與辦理依據(jù)，并結(jié)合上海市工程建設(shè)項目審批制度改革要求逐年更新完善。

2 上海市建設(shè)項目交通影響評價編制和管理工作既有成就

上海作為國內(nèi)一線城市，在建設(shè)項目交通影響評價中走在了前列，已經(jīng)形成了項目立項、設(shè)計、編制、評審、審批等一系列完整的流程。

2.1 管理機制

（1）作業(yè)流程

根據(jù)《配建機動車停車場（庫）審核工作規(guī)程及技術(shù)要求》，交通行政主管部門根據(jù)規(guī)劃資源行政管理部門、建設(shè)行政管理部門通過網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)平臺或書面發(fā)出的行政協(xié)助請求，在有關(guān)工程建設(shè)項目設(shè)計方案審批和綜合竣工驗收階段，對請求機關(guān)出具配建機動車停車場（庫）技術(shù)審核反饋意見[3]。

（2）管理部門

建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合各內(nèi)部協(xié)作部門的意見：交通管理部門、交警部門、綠化市容部門等意見。

2.2 技術(shù)路線

（1）主要內(nèi)容

根據(jù)《建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-2165—2015）附錄A，交通影響評價的主要內(nèi)容包含建設(shè)項目概況、評價范圍與評價年限、評價范圍內(nèi)現(xiàn)狀與規(guī)劃情況分析、現(xiàn)狀交通特征分析、交通需求預(yù)測、交通影響程度評價、交通系統(tǒng)改善措施與評價、結(jié)論與建議[4]。

（2）適用規(guī)范

①《建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-2165—2015）；

②《車庫建筑設(shè)計規(guī)范》（JGJ-100—2015）；

③《無障礙設(shè)計規(guī)范》（GB 50763—2012）；

④《建筑工程交通設(shè)計及停車庫（場）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-7—2014）；

⑤《停車場（庫）標(biāo)志設(shè)置規(guī)范》（DB31/T 485—2010）；

⑥《出租汽車站點設(shè)置規(guī)范》（DG/TJ 08—2108）；

⑦《電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》（DG/TJ 08-2093—2019）。

2.3 編制內(nèi)容

以2014年作為分界點，選取30個不同業(yè)態(tài)的項目交通影響評價，分別對其編制內(nèi)容進行整理及分析。

（1）起步期（2014年前）

這一階段的交通影響評價以復(fù)核規(guī)范要求為主，較少考慮實際使用情況。編制的重點內(nèi)容主要包含現(xiàn)狀調(diào)研、需求預(yù)測、規(guī)范復(fù)核、道路及公共交通優(yōu)化、交通組織分析（見圖1）。其中對外部交通系統(tǒng)優(yōu)化及規(guī)范復(fù)核占了較大比例（＞60%內(nèi)容），對項目內(nèi)部交通組織及優(yōu)化分析較少（＜5%內(nèi)容）。

圖1 交通影響評價編制內(nèi)容（2014年前）

（2）發(fā)展期（2014年至今）

這一階段的交通影響評價在規(guī)范復(fù)核的基礎(chǔ)上，結(jié)合已建類似項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)，增加了對項目自身交通問題的深度分析。編制的重點內(nèi)容除了規(guī)范要求的分析內(nèi)容外，增加了類比項目分析、車位有效性分析、交通管理措施等偏向運營及驗收階段的交通分析（見圖2）。其中對外部交通系統(tǒng)優(yōu)化及規(guī)范復(fù)核部分在這一階段大幅度降低（＜20%內(nèi)容），對項目內(nèi)部交通組織、優(yōu)化，以及提高交通品質(zhì)等方面占比較高（＞50%內(nèi)容）。

圖2 交通影響評價編制內(nèi)容（2014年至今）

3 上海市建設(shè)項目交通影響評價問題梳理

3.1 編制層面

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法共享

城市道路流量歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為編制交通影響評價重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。上海目前對外公開的數(shù)據(jù)主要有《上海市交通發(fā)展白皮書》《上海市第五次綜合交通調(diào)查》《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》等，但其中數(shù)據(jù)存在較大的局限性。例如道路交通量年均增長率僅能提供區(qū)域劃分，無法體現(xiàn)各條道路歷年交通量的變化情況（見圖3）。

圖3 上海市第五次綜合交通調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)節(jié)選[7]

在普遍缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的情況下，各單位在編制交通影響評價的過程中，僅能通過臨時對相關(guān)道路及交叉口進行現(xiàn)場調(diào)查，并參考歷年交通增長系數(shù)進行預(yù)測。由于現(xiàn)場調(diào)查存在隨機性，歷年交通增長系數(shù)無法針對特定道路，導(dǎo)致交通預(yù)測主觀性較大，直接影響到交通影響評價結(jié)論的準(zhǔn)確性（見圖4）。

圖4 不同單位編制交通影響評價報告中交通預(yù)測結(jié)論

（2）新生業(yè)態(tài)評價體系尚未完善

隨著時代的發(fā)展，各類新生功能業(yè)態(tài)的建設(shè)項目層出不窮，例如自持租賃房、電子競技館、國際學(xué)校、私立醫(yī)院等。但由于既有規(guī)范未明確規(guī)定該類項目的人員出行率及停車位配建指標(biāo)，導(dǎo)致各單位在編制交通影響評價的過程中，參數(shù)選取存在較大的差異性，對交通影響評價結(jié)論的準(zhǔn)確性及合理性造成影響。

（3）交通設(shè)計中缺乏合理化考慮

項目交通影響評價編制過程中，除了根據(jù)規(guī)范要求對建筑設(shè)計方案中的交通參數(shù)進行復(fù)核，編制單位還會提出一些建議性的優(yōu)化措施，例如地庫出入口與項目出入口協(xié)調(diào)布置、人車分離、交通穩(wěn)靜化等。

但通常來說，設(shè)計單位及建設(shè)單位基于建設(shè)成本、工程進度及景觀風(fēng)水等因素，忽視了交通對項目整體品質(zhì)提升的作用，造成大量“合規(guī)不合理，好看不好用”的建筑設(shè)計方案（見圖5）。

圖5 “合規(guī)不合理，好看不好用”的建筑設(shè)計方案

3.2 管理層面

（1）編制階段相對滯后

現(xiàn)狀交通影響評價是在建設(shè)項目設(shè)計方案階段開展。由于項目已完成控規(guī)編制、土地出讓等法定程序，因此項目的用地范圍、功能業(yè)態(tài)及容積率等關(guān)鍵指標(biāo)已無法調(diào)整，導(dǎo)致項目生成交通量、出入口布局及停車位數(shù)量等參數(shù)均基本確定。

受制于編制階段相對滯后，針對單一或者數(shù)個建設(shè)項目的交通影響評價無法結(jié)合項目周邊交通運營情況，對項目的開發(fā)體量、功能業(yè)態(tài)等指標(biāo)提出調(diào)整建議，僅能根據(jù)既有交通設(shè)施提出優(yōu)化及改善建議，盡可能減少項目建成對周邊交通的影響，實際作用有限（見圖6）。

圖6 地塊出讓前既有交通問題

（2）相關(guān)建議落實困難

項目交通影響評價提出的外部交通優(yōu)化建議主要涉及以下幾方面：道路拓寬改建、交叉口渠化、信號配時調(diào)整、公交站點及公交線路的落實等。

這些建議均涉及到規(guī)劃、市政、交警、公交等多個職能部門，由于現(xiàn)狀建設(shè)項目交通影響評價的主管部門為市、區(qū)交通委及交警，導(dǎo)致交通影響評價對外部交通優(yōu)化建議實施難度較大，降低了交通影響評價的應(yīng)用效果。

4 目標(biāo)與建議

4.1 建立交通數(shù)據(jù)共享平臺

現(xiàn)狀上海已完成五次大規(guī)模的城市綜合交通調(diào)查，且各行政區(qū)均會進行交通年報的編制工作，結(jié)合交警部門對道路卡口及交叉口線圈的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海已具備構(gòu)建交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺的必要條件和堅實基礎(chǔ)。

建立上海統(tǒng)一的交通數(shù)據(jù)分享平臺，將對項目交通影響評價編制工作發(fā)揮重要作用。編制單位能夠通過該平臺獲取真實、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并根據(jù)歷年交通出行特征及發(fā)展規(guī)律，合理地選取適合項目周邊交通環(huán)境的設(shè)計參數(shù)，從而提高交通影響評價的整體水平（見圖7）。

圖7 交通數(shù)據(jù)共享平臺

4.2 完善新生業(yè)態(tài)評價體系

隨著技術(shù)經(jīng)濟的高速發(fā)展，各類新生業(yè)態(tài)的建設(shè)項目層出不窮。面對此類情況，編制單位可基于既有類似業(yè)態(tài)的設(shè)計指標(biāo)進行實地調(diào)研及交通專項分析，得到適用于該類業(yè)態(tài)的設(shè)計參數(shù)。

職能部門可參考交通影響評價的結(jié)論，展開專家專題論證及公眾參與討論，通過辦事指南、指導(dǎo)意見等方式，暫定該類業(yè)態(tài)的設(shè)計指標(biāo)及適用范圍。待技術(shù)路線發(fā)展成熟后，結(jié)合相關(guān)的規(guī)范修編工作，明確該類業(yè)態(tài)的具體分類及指標(biāo)（見圖8）。

圖8 規(guī)范中對新生業(yè)態(tài)的指標(biāo)要求

4.3 鼓勵開展交通精細化設(shè)計

現(xiàn)狀交通影響評價的編制過程中，往往僅基于現(xiàn)有規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對出入口、停車位及內(nèi)部通道等設(shè)計參數(shù)進行復(fù)核。

在此基礎(chǔ)上應(yīng)鼓勵開展交通精細化設(shè)計，結(jié)合項目功能業(yè)態(tài)、面向人群、出行方式等特點，針對性地提出能夠提高項目整體交通品質(zhì)的優(yōu)化建議。精細化設(shè)計不僅作為交通影響評價優(yōu)化建議的延續(xù)和落實，更可與項目后續(xù)交通標(biāo)志標(biāo)線的設(shè)計施工、出入口閘機分布及管理方式、智能停車管理系統(tǒng)等建設(shè)工程無縫銜接。

4.4 試點區(qū)域交通影響分析

現(xiàn)狀交通影響評價是在建設(shè)項目設(shè)計方案階段開展，無法對項目功能業(yè)態(tài)及開發(fā)體量進行調(diào)整。若在控規(guī)編制階段進行區(qū)域交通影響分析，可以實現(xiàn)土地與交通的良性互動，避免區(qū)域用地規(guī)模與交通承載力不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的一系列問題。

同時可結(jié)合區(qū)域各地塊功能業(yè)態(tài)、開發(fā)體量等關(guān)鍵參數(shù)，根據(jù)規(guī)范要求確定各地塊出入口、停車位等設(shè)計參數(shù)，減少河道、管線、公交車站、交叉口等因素導(dǎo)致地塊開發(fā)受限、審批困難等問題（見圖9）。

圖9 區(qū)域交通影響評價示例

4.5 制定交通綜合治理機制

針對交通影響評價中提出的外部交通優(yōu)化建議，可由評審單位歸納匯總并建立交通優(yōu)化建議數(shù)據(jù)庫。同時市、區(qū)各職能部門可將多份報告中重復(fù)提到的交通擁堵節(jié)點作為交通綜合治理的項目來源，列入下一年度上海市為民辦實事項目或重大工程項目清單。

5 結(jié) 語

目前上海市建設(shè)項目交通影響評價已處于成熟發(fā)展階段，無論從管理體制、技術(shù)路線還是編制要求都已取得了一定成就。但隨著國家經(jīng)濟的高速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新問題層出不窮，因此交通影響評價應(yīng)該與時俱進，不斷適應(yīng)新生事物的發(fā)展。這就需要職能部門、學(xué)術(shù)機構(gòu)、咨詢單位、編制人員共同研究學(xué)習(xí)，只有在編制過程中不斷發(fā)掘新思路、解決新問題，才能保證交通影響評價起到應(yīng)有的作用，促進城市建設(shè)與道路交通協(xié)調(diào)發(fā)展。