跨區(qū)域道路危險貨物運(yùn)輸應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析與思考
——以上海市為中心

劉 威

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

社會財(cái)富的聚集，人口密度的提高使得各種風(fēng)險相互交織，相互疊加，長三角應(yīng)急管理面臨著更復(fù)雜的局面[1]。道路危險貨物運(yùn)輸事故具有突發(fā)性、延時性和社會性等特點(diǎn)[2]，在當(dāng)前推進(jìn)長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展、應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程下，更需要摸清現(xiàn)狀與需求，打破行業(yè)、部門、層級、地域之間的界限，切實(shí)從理念到行動上開放合作，以此形成應(yīng)急管理的配合聯(lián)動與整體合力。

1 以上海市為中心的道路危險貨物運(yùn)輸特征

1.1 道路危險貨物運(yùn)輸涉及面廣

以上海市為例，2019年，全市年危險化學(xué)品氣態(tài)生產(chǎn)量達(dá)149億m3，固液態(tài)生產(chǎn)量達(dá)到了1.16億t；上海港全港危險貨物吞吐量4 989.9萬t。而在生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營、存儲、裝卸等環(huán)節(jié)里，道路危險貨物的運(yùn)輸必不可少。2019年，上海市道路危險貨物運(yùn)輸量達(dá)到了2 539.1萬t，貨物運(yùn)輸涉及全市港口碼頭、生產(chǎn)經(jīng)營儲存使用等企業(yè)，其中約有25%的運(yùn)輸量與港口碼頭相關(guān)。

1.2 道路危險貨物運(yùn)輸種類繁多

目前，上海市車輛運(yùn)輸?shù)牡缆肺ｋU貨物涵蓋九大類和劇毒品（見圖1），既有氣態(tài)、固態(tài)、液態(tài)等形態(tài)，又有強(qiáng)腐蝕、易制毒、易制爆、放射性等特性，其中3類易燃液體（1178.54萬t，占比為46.4%）和2類氣體類（640.97萬t，占比為25.2%）逾1 819萬t，爆炸、劇毒、放射性等危險貨物運(yùn)輸量逾27萬t。

圖1 分品類運(yùn)輸情況

1.3 危運(yùn)車輛以市內(nèi)運(yùn)輸為主

從歷年數(shù)據(jù)看，上海市危運(yùn)車輛主要在市內(nèi)運(yùn)輸（約占70%以上），運(yùn)往外省市以蘇浙皖為主，其中運(yùn)往江蘇省的量每年約在300萬t，運(yùn)往浙江省的量每年約在200萬t，運(yùn)往安徽省的量每年約在30萬t（見圖2）。

圖2 上海市危運(yùn)車輛在蘇浙皖的運(yùn)輸情況

1.4 道路危險貨物運(yùn)輸流動性強(qiáng)

對于上海市而言，雖然道路危險貨物運(yùn)輸車輛主要分布于外環(huán)以外，但易燃液體中80%為汽柴油，有相當(dāng)一部分用于加油站，需要進(jìn)出中心城區(qū)；此外，上海市處于長三角區(qū)域的中間，地理位置特殊，過境危險貨物運(yùn)輸車輛較多（見圖3）。危險貨物運(yùn)輸車輛作為一個“流動的定時炸彈”，無形中增加了危險貨物在上海發(fā)生事故的風(fēng)險。

圖3 危險貨物運(yùn)輸車輛運(yùn)行軌跡

1.5 入滬危運(yùn)車輛以蘇浙兩省為主

從外省市入滬危運(yùn)車輛情況看，來往上海市最頻繁的是江蘇省車輛，約占40.2%，其次是浙江省車輛，約占21.3%，安徽省車輛僅占8.0%（見圖4）。在貨物種類上，主要是運(yùn)輸2類氣體類和3類易燃液體。在區(qū)域分布上，主要集中于金山區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)。

圖4 2019年通過道口查驗(yàn)的外省市危運(yùn)車輛占比

2 跨區(qū)域道路危險貨物運(yùn)輸應(yīng)急管理協(xié)同需求

2.1 應(yīng)急合作組織管理方式有待優(yōu)化

目前長三角三省一市應(yīng)急管理合作多停留在簽訂合作協(xié)議、召開一年一次的聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)會議磋商和職能部門間溝通協(xié)調(diào)層面，應(yīng)急管理合作制度化程度較低。由于制度化程度低，導(dǎo)致目前區(qū)域間應(yīng)急管理合作存在具體合作事項(xiàng)或舉措執(zhí)行困難、涉及利益問題就無法達(dá)成共識等問題，其結(jié)果是跨域應(yīng)急管理合作只能停留在理念層面，無法落實(shí)在行動上，其可持續(xù)性、有效性等均難以保證。以應(yīng)急管理合作內(nèi)容的落實(shí)為例，目前三省一市簽訂的應(yīng)急管理合作協(xié)議提出的合作內(nèi)容基本滿足了跨域應(yīng)急管理協(xié)作的需求，但協(xié)議提出的編制聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案、開展聯(lián)合應(yīng)急演練、共享應(yīng)急資源等合作內(nèi)容大多僅停留在提出指導(dǎo)性原則階段，未有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。其主要原因在于尚未找到可行、有效的組織管理方式：三省一市間不存在行政隸屬關(guān)系，且各地間的應(yīng)急管理合作實(shí)質(zhì)上是倡導(dǎo)性、理念型的非制度化協(xié)調(diào)合作方式，沒有明確的、制度化的議事、決策機(jī)制，目前已經(jīng)簽訂的跨域應(yīng)急管理合作協(xié)議法律效力較低，弱化了其應(yīng)有的執(zhí)行力和強(qiáng)制約束力[3]，當(dāng)合作內(nèi)容深入到具體事項(xiàng)時，就不可避免地受到各種挑戰(zhàn)。因此，有必要優(yōu)化長三角區(qū)域應(yīng)急管理合作組織管理方式，建立完善長三角應(yīng)急管理法治保障機(jī)制，提升跨域應(yīng)急管理合作的制度化程度。

2.2 監(jiān)測預(yù)警體系對接水平有待提高

新形勢下的交通行業(yè)應(yīng)急管理工作，應(yīng)更加注重常態(tài)應(yīng)急，即從以“事件為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴帮L(fēng)險為中心”，強(qiáng)化應(yīng)急隊(duì)伍的備戰(zhàn)意識，形成平時能應(yīng)急、戰(zhàn)時能應(yīng)戰(zhàn)的強(qiáng)大后備力量。但目前三省一市的應(yīng)急合作多關(guān)注事發(fā)后的聯(lián)動，對事發(fā)前的風(fēng)險防控、隱患排查、預(yù)警響應(yīng)等聯(lián)動考慮不足。主要體現(xiàn)于以下幾方面：

一是對危險貨物底數(shù)掌握不清。上海市每年危險化學(xué)品生產(chǎn)量達(dá)上億噸，運(yùn)輸量達(dá)2 500多萬t，但目前管理部門對于危險貨物運(yùn)輸只能從面上了解車輛的去向，卻無法追溯貨物來源、掌握其具體的目的地；其次，對于車輛的運(yùn)行軌跡、特征分析也不夠深入、到位，具體體現(xiàn)在缺乏對進(jìn)入中心城區(qū)的道路危險貨物車輛的軌跡、運(yùn)輸貨物情況、運(yùn)輸路線周邊環(huán)境（密集區(qū)）、主要通道的實(shí)時跟蹤，缺少開展相關(guān)的風(fēng)險分析與配套的風(fēng)險管控工作。

二是對外省市危運(yùn)車輛運(yùn)輸?shù)讛?shù)掌握不清。當(dāng)前，受限于安全監(jiān)管力量、監(jiān)管手段的不足，上海市對于外省市來滬危運(yùn)車輛的源頭監(jiān)管存在困難。危險貨物電子運(yùn)單制度可以收集道路危險貨物運(yùn)輸各個環(huán)節(jié)中的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、衛(wèi)星定位數(shù)據(jù)、運(yùn)政數(shù)據(jù)等，可以在跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動和應(yīng)急處置中提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。但在目前的實(shí)際工作中，危險貨物電子運(yùn)單制度落實(shí)效果有待提升，存在如企業(yè)填寫不規(guī)范、貨物類別難以細(xì)分等問題。

三是危貨夏季高溫管控要求尚未統(tǒng)一?！段ｋU貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》實(shí)施后，在高速公路禁行時間上，各省市之間基本達(dá)成一致，但在夏季高溫時節(jié)的運(yùn)輸和裝卸時間上，各省市還未有效對接。不同的限行限制作業(yè)措施，一定程度上阻礙了危險貨物的高效流通，也影響了駕駛員合理選擇行車時間和路線。在道路危險貨物運(yùn)輸夏季禁止運(yùn)輸時間上，上海市規(guī)定每年6月15日至10月15日上午10時至下午4時禁止通過道路運(yùn)輸易燃易爆等危險化學(xué)品，浙江省、江蘇省、安徽省則沒有相應(yīng)要求；在危險貨物夏季禁止裝卸作業(yè)時間上，上海市規(guī)定6月15日至10月15日上午8時至下午4時禁止裝卸作業(yè)，江蘇省則要求氣溫超過35℃時，上午10時至下午3時期間禁止裝卸作業(yè)，浙江省、安徽省未有相應(yīng)要求。

因此，有必要提高三省一市監(jiān)測預(yù)警體系對接水平，通過風(fēng)險管理與應(yīng)急管理一體化，構(gòu)筑“事前”科學(xué)防，“事中”有效控，“事后”及時救的應(yīng)急協(xié)作體系，解決跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)作重處置輕預(yù)防的問題。

2.3 應(yīng)急資源協(xié)同配置能效有待提升

目前，長三角區(qū)域的應(yīng)急資源協(xié)同配置能力和效率仍有待提升。一是各地開展應(yīng)急能力評估和應(yīng)急資源普查等工作的情況不一，三省一市未全部建立起本區(qū)域應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，存在應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資儲備底數(shù)不清，覆蓋范圍不足，應(yīng)急資源布局不合理，無法實(shí)現(xiàn)緊急情況下的資源共享的問題。二是在區(qū)域間應(yīng)急資源聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)工作機(jī)制上，有必要結(jié)合實(shí)際，制定合理的共享應(yīng)急資源的日常管理制度、調(diào)用方案和保障方案。

2.4 應(yīng)急平臺協(xié)調(diào)聯(lián)動作用有待發(fā)揮

目前，各地應(yīng)急管理領(lǐng)域信息化水平不高、區(qū)域間應(yīng)急平臺系統(tǒng)還不能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，無法為實(shí)現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急資源等信息的融合、應(yīng)急關(guān)鍵信息的對接提供支持，導(dǎo)致危機(jī)情境下跨區(qū)域聯(lián)動響應(yīng)速度滯后、效率低下。如上海市交通管理部門對在本市運(yùn)輸?shù)耐馐∈形ｋU貨物運(yùn)輸從業(yè)人員、車輛的資格和資質(zhì)查證比較困難，嚴(yán)重影響了應(yīng)急狀態(tài)下的事件處置效率。為提高三省一市應(yīng)急狀態(tài)下的信息互通水平、快速響應(yīng)和高效聯(lián)動處置能力，有必要借助應(yīng)急平臺，構(gòu)建數(shù)據(jù)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理格局。

3 跨區(qū)域道路危險貨物運(yùn)輸應(yīng)急管理協(xié)同能效提升建議

3.1 緊扣區(qū)域協(xié)同一盤棋

基層政府間合作的強(qiáng)化能夠提升響應(yīng)能力、救援資源供給、信息共享與行動協(xié)調(diào)，利于提升應(yīng)急管理工作的有效性。

長三角一體化示范區(qū)對一體化發(fā)展具有示范意義和引領(lǐng)帶動作用，建議以示范區(qū)為重點(diǎn)做好如下工作：

一是組建道路危險貨物運(yùn)輸專項(xiàng)工作組。在一體化示范區(qū)平安交通聯(lián)席會議組織架構(gòu)中，組建道路危險貨物運(yùn)輸專項(xiàng)工作組，推動跨區(qū)域道路危險貨物運(yùn)輸事故預(yù)案編制、應(yīng)急演練、資源共享、信息互通等工作落地。

二是建立以應(yīng)急預(yù)案為核心的協(xié)同機(jī)制。根據(jù)區(qū)域內(nèi)歷年突發(fā)事件情況，做好風(fēng)險評估和資源排摸，在此基礎(chǔ)上完成《長三角一體化示范區(qū)跨區(qū)域道路危險貨物運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》編制，明確相鄰、相近地方人民政府及其部門間信息通報、處置措施銜接、應(yīng)急資源共享等應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制[4]，并采取桌面推演、專項(xiàng)演練、綜合演練及無劇本演練等多種演練形式提高應(yīng)急處置能力。同時，以應(yīng)急預(yù)案信息通報、處置措施銜接、應(yīng)急資源共享、責(zé)任與獎懲等要素為基礎(chǔ)，明確涉及區(qū)域聯(lián)動時的值守制度、事故搶險救援等服務(wù)內(nèi)容的費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)及管理等，完善監(jiān)督、考核等配套制度。

3.2 構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警一張網(wǎng)

3.2.1 加強(qiáng)危貨夏季高溫管理要求對接

高溫條件下，部分危險品貨物極具揮發(fā)性且易燃易爆，遇明火或劇烈碰撞，特別容易造成重特大事故。三省一市間要加強(qiáng)溝通對接，以夏季高溫時危險貨物禁止運(yùn)輸要求、禁止裝卸要求及高速公路限行時間為基礎(chǔ)，形成合理的管控要求，以助于駕駛員合理規(guī)劃運(yùn)行時間、運(yùn)行路線，降低運(yùn)輸中的風(fēng)險。

3.2.2 加強(qiáng)道路危險貨物運(yùn)輸動態(tài)監(jiān)控

電子運(yùn)單是貫穿事前預(yù)防、事中救援的重要載體，借助電子運(yùn)單，管理部門可全程實(shí)時掌控人、貨、車、路、庫等信息，是加強(qiáng)道路危險貨物運(yùn)輸應(yīng)急管理的有效抓手。

一是以裝貨人為抓手強(qiáng)化源頭管控。厘清裝貨人與運(yùn)輸企業(yè)的管理邊界，出臺相應(yīng)管理辦法，督促危險化學(xué)品單位建立源頭登記查驗(yàn)制度，要求裝貨人嚴(yán)格執(zhí)行“五必查”要求，并對確認(rèn)事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，確保電子運(yùn)單真實(shí)有效；建立充裝環(huán)節(jié)信息通報機(jī)制，及時落實(shí)裝貨人在充裝環(huán)節(jié)“五必查”過程中發(fā)現(xiàn)的問題隱患；開展聯(lián)合監(jiān)管，加強(qiáng)道路危險貨物運(yùn)輸源頭治理。與此同時，加強(qiáng)?；冯娮訕?biāo)簽與電子運(yùn)單對接專題研究，強(qiáng)化數(shù)據(jù)比對，形成標(biāo)準(zhǔn)化對接字段口徑，實(shí)時錄入充裝信息，實(shí)現(xiàn)企業(yè)充裝信息和電子運(yùn)單信息互聯(lián)互通。

二是以收貨人為抓手實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。完善相應(yīng)的法規(guī)制度，要求企業(yè)收貨時必須保證電子運(yùn)單中的貨物信息與收貨單保持一致，并對確認(rèn)事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在此基礎(chǔ)上通過倒查等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電子運(yùn)單的閉環(huán)管理。

三是加大入滬危險貨物運(yùn)輸全過程管控力度。結(jié)合交通運(yùn)輸部相關(guān)工作要求及現(xiàn)有示范工程應(yīng)用研究成果，以危險貨物運(yùn)輸種類、運(yùn)輸量、始發(fā)地、目的地為重點(diǎn)，推進(jìn)區(qū)域間電子運(yùn)單對接工作。

3.2.3 加強(qiáng)危險貨物車輛運(yùn)輸動態(tài)監(jiān)控

一是分析重點(diǎn)路段車輛的運(yùn)行規(guī)律。加強(qiáng)重點(diǎn)路段車輛運(yùn)行規(guī)律分析，如進(jìn)入上海市中心城區(qū)車輛，經(jīng)常途經(jīng)或來往于金山區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)車輛，摸清此類車輛所屬企業(yè)、運(yùn)輸頻率、主要路線、主要貨種等，所涉道路的周邊環(huán)境、交通量、服務(wù)功能、安全保障能力等，在此基礎(chǔ)上，采用定性和定量相結(jié)合的方式，綜合評估主要運(yùn)輸線路存在的風(fēng)險及其后果大小、發(fā)生概率[5]，加強(qiáng)事前防控，也為后續(xù)道路危險貨物運(yùn)輸專用通道規(guī)劃建設(shè)做好政策儲備。

二是監(jiān)控高速公路服務(wù)區(qū)停車情況。通過第三方的動態(tài)監(jiān)控加強(qiáng)服務(wù)區(qū)危險貨物運(yùn)輸車輛停放管理，包括危險貨物專用停車位車輛異常停放情況，服務(wù)區(qū)外危險貨物運(yùn)輸車輛停放情況等，落實(shí)高速公路服務(wù)區(qū)安全監(jiān)管責(zé)任。

三是繪制道路危險貨物運(yùn)輸安全地圖?；谲囕v運(yùn)行規(guī)律和歷年事故情況，排查重點(diǎn)路段，如上海市的G15沈海高速、G1503上海繞城高速公路、S4滬金高速和中心城區(qū)道路等，梳理事故多發(fā)點(diǎn)分布情況，繪制道路危險貨物運(yùn)輸安全地圖，編制危險貨物運(yùn)輸事故應(yīng)急指南，并在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)互通。

3.3 繪制應(yīng)急資源一張圖

一是優(yōu)化應(yīng)急裝備物資的布局。各省市摸清本區(qū)域內(nèi)道路危險貨物運(yùn)輸應(yīng)急資源情況，強(qiáng)化應(yīng)急資源布點(diǎn)，并在區(qū)域間形成互通。如上海市要強(qiáng)化G15沈海高速朱橋收費(fèi)站、S32申嘉湖高速與S4滬金高速出口交叉口、G1503上海繞城高速公路與S2滬蘆高速交叉口（蘆潮危庫附近）、G15沈海高速金山新城至浙江省界段的應(yīng)急資源布點(diǎn)，并重點(diǎn)與浙江嘉興、江蘇蘇州兩地做好應(yīng)急資源互通。

二是建立資源的高效調(diào)配機(jī)制。在摸清和優(yōu)化區(qū)域間應(yīng)急資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從日常管理、調(diào)用方案、保障方案等方面建立健全應(yīng)急資源聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)工作機(jī)制。日常管理上，實(shí)行應(yīng)急資源平時由生產(chǎn)經(jīng)營單位保障、戰(zhàn)時由管理部門統(tǒng)一調(diào)度的辦法，在危險貨物專用車輛等資源上做好信息互通，確保應(yīng)急期間資源到位。調(diào)用方案上，建立應(yīng)急資源綠色通道機(jī)制，制定以區(qū)域協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、效率優(yōu)先、就近支援為原則的調(diào)用方案。保障方案上，建立應(yīng)急救援補(bǔ)償機(jī)制，探索企業(yè)和社會救援力量有償救援模式。

3.4 實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置一件事

“信息整合度高”“功能集成度高”“立體展示度高”的應(yīng)急指揮體系綜合信息系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置一件事的關(guān)鍵。以應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)，加快推動行業(yè)應(yīng)急管理APP應(yīng)用研究，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案檢索、應(yīng)急流程指引、監(jiān)測預(yù)警信息查詢、應(yīng)急資源管理、應(yīng)急案例管理、應(yīng)急專家查詢等功能。在此基礎(chǔ)上，建立區(qū)域應(yīng)急信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動音視頻會商和文件、數(shù)據(jù)傳輸，形成區(qū)域信息化系統(tǒng)“一張網(wǎng)”。

4 結(jié) 語

道路危險貨物運(yùn)輸具有流動性強(qiáng)、涉及面廣、種類特性復(fù)雜等特點(diǎn)，而區(qū)域間隸屬關(guān)系復(fù)雜，因此只有構(gòu)建屬地為主、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)同共治的跨區(qū)域應(yīng)急管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間道路危險貨物運(yùn)輸應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同、信息對接、資源共享、救援高效，才能有效提升區(qū)域間道路危險貨物運(yùn)輸事故應(yīng)急處置能力。