特殊困難老人服務(wù)供需失衡及其治理*
——基于需求管理視角的調(diào)查分析

曾 莉

一、引言

我國(guó)公共服務(wù)供給不足與供給過(guò)剩并存問(wèn)題尚未完全消除，后扶貧時(shí)代特殊困難老人服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性尤其值得關(guān)注。隨著人們生活水平的不斷提高，特殊困難老人服務(wù)需求的多元化和動(dòng)態(tài)性日益明顯，政府的常規(guī)化服務(wù)供給難以完全適應(yīng)社會(huì)需求的變化。目前實(shí)踐中相關(guān)部門仍主要憑借經(jīng)驗(yàn)或習(xí)慣來(lái)判斷老年人的需求并進(jìn)行服務(wù)供給，無(wú)論是傳統(tǒng)的內(nèi)部供給，抑或開(kāi)放式的項(xiàng)目制供給，養(yǎng)老服務(wù)的供需錯(cuò)位問(wèn)題依然存在。

2018年，民政部專門成立養(yǎng)老服務(wù)司，其目標(biāo)是強(qiáng)化老年人的福利和特殊困難老人的救助工作，保障老年人尤其是特殊困難老人的生活質(zhì)量。隨后，地方政府針對(duì)特殊困難老人也陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)精準(zhǔn)服務(wù)的政策文件，其中涉及民政、殘聯(lián)、衛(wèi)計(jì)、醫(yī)保、紅十字會(huì)等不同口徑的服務(wù)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，政府針對(duì)特殊困難老人的相關(guān)服務(wù)進(jìn)行得如火如荼；另一方面，相當(dāng)數(shù)量的特殊困難老人對(duì)政府的各種熱心服務(wù)反應(yīng)冷淡。這種“費(fèi)力不討好”的現(xiàn)象值得探究。從學(xué)界研究來(lái)看，以往研究更多聚焦服務(wù)供給側(cè)方面，探討?zhàn)B老服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的各種問(wèn)題，對(duì)服務(wù)需求端的關(guān)切不足。要切實(shí)解決特殊困難老人服務(wù)的供需錯(cuò)位問(wèn)題，完善需求管理至關(guān)重要。公共服務(wù)需求管理是公共服務(wù)供給方對(duì)公眾需求偏好和需求信息的調(diào)查、分析、整合、傳遞和轉(zhuǎn)化的全過(guò)程。其中，公眾的真實(shí)偏好是服務(wù)供給的邏輯起點(diǎn)和歸屬，服務(wù)質(zhì)量最終取決于供給方對(duì)受眾需求的管理水平，而非脫離實(shí)際的抽象判斷。本研究的核心問(wèn)題是：特殊困難老人服務(wù)究竟面臨怎樣的供需矛盾？為什么會(huì)出現(xiàn)“供給真空”與“供給過(guò)?！辈⒋娴默F(xiàn)象？對(duì)此，本文借助公共服務(wù)需求管理理論，結(jié)合2019年5—7月對(duì)上海市F區(qū)7鎮(zhèn)和2街道的訪談、問(wèn)卷與相關(guān)政策文本等資料，分析特殊困難老人服務(wù)的供需失衡及其內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而為我國(guó)特殊困難老人服務(wù)的精準(zhǔn)化供給及公共物品供給理論的推進(jìn)做出努力。

二、文獻(xiàn)回顧與理論框架

(一)公共服務(wù)需求管理研究

需求管理最初源自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，在企業(yè)管理中尤為盛行，后逐步拓展至公共管理領(lǐng)域。需求管理概念最早是1985年由美國(guó)電力科學(xué)研究院提出的，旨在通過(guò)一定的激勵(lì)措施，引導(dǎo)用戶優(yōu)化用電行為，以提高電力供給效率和使用效益。就一般意義而言，需求管理是管理實(shí)踐的一種計(jì)劃方法，用于產(chǎn)品或服務(wù)需求的預(yù)測(cè)、計(jì)劃和控制。在宏觀管理層面，需求管理是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段之一，強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)需求預(yù)測(cè)、計(jì)劃和干預(yù)實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。宏觀經(jīng)濟(jì)研究者認(rèn)為，社會(huì)有效需求不足會(huì)妨礙國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)繁榮，政府通過(guò)需求管理可以控制總需求以避免經(jīng)濟(jì)衰退。在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，需求管理更多強(qiáng)調(diào)通過(guò)優(yōu)化資源配置提升社會(huì)整體的福利水平，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。在微觀管理層面，需求管理聚焦組織管理、業(yè)務(wù)流程和項(xiàng)目運(yùn)作，主要針對(duì)私人產(chǎn)品或服務(wù)，強(qiáng)調(diào)整合分析和管理用戶需求信息，制定生產(chǎn)決策，以實(shí)現(xiàn)需求效用和供給效率最大化。與宏觀層面的需求控制相區(qū)別，微觀層面的需求管理強(qiáng)調(diào)將需求嵌入銷售、運(yùn)營(yíng)、綜合業(yè)務(wù)等過(guò)程，把需求管理作為組織的責(zé)任，并通過(guò)規(guī)劃需求、預(yù)測(cè)需求、溝通需求、影響需求實(shí)現(xiàn)組織的最佳目標(biāo)?？梢?jiàn)，微觀層面的需求管理體現(xiàn)了將需求融入供給端的全過(guò)程性、系統(tǒng)整合性和目標(biāo)導(dǎo)向性。

(二)特殊困難老人服務(wù)供需失衡研究

(三)理論框架

圖1 特殊困難老人的需求層次模型

服務(wù)需求的分層分類是解決特殊困難老人服務(wù)供需失衡的基本前提。本文借助公共服務(wù)需求管理理論和特殊困難老人需求層次模型，建立其服務(wù)需求管理框架(見(jiàn)圖2)。該框架將滿足老年人需求的全過(guò)程作為一個(gè)流程來(lái)管理，在每個(gè)環(huán)節(jié)采取有針對(duì)性的措施，進(jìn)而更好地了解需求、分析需求和滿足需求。需求管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過(guò)程。動(dòng)態(tài)的需求管理從需求調(diào)查(即需求信息獲取)開(kāi)始，將收集到的需求信息進(jìn)行分層分類，然后通過(guò)需求分析，將亟待回應(yīng)的公共需求精準(zhǔn)傳遞給決策者；決策者在考察受眾群體、資金來(lái)源、政策目標(biāo)等內(nèi)容后，把需求轉(zhuǎn)化成實(shí)際可操作的服務(wù)或產(chǎn)品，并在實(shí)施階段定期對(duì)受眾者進(jìn)行追蹤反饋，從而不斷更新或完善服務(wù)內(nèi)容，提高供給效率，化解供需失衡矛盾。

圖2 特殊困難老人服務(wù)需求管理的分析框架

具體而言，特殊困難老人服務(wù)需求管理主要包括以下三個(gè)環(huán)節(jié)：第一，需求信息獲取。需求信息獲取是供給方主動(dòng)收集需求信息的過(guò)程，它是在需求表達(dá)、明確需求源的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，也是服務(wù)供給決策的前提。為了高效獲取需求信息，除了完備的需求調(diào)查機(jī)制，科學(xué)的需求調(diào)查方法尤為重要，如問(wèn)卷調(diào)查、訪談、建立原型和現(xiàn)有資料等都是常見(jiàn)的方法。第二，需求分析。獲得需求信息后，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)需求信息進(jìn)行甄別，確保需求的精準(zhǔn)匹配。需求分析是在需求分類基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其包括原始數(shù)據(jù)或文本操作化、數(shù)據(jù)分析和綜合、需求分析報(bào)告制定、需求分析評(píng)審等環(huán)節(jié)。同時(shí)，需求分析的具體內(nèi)容應(yīng)盡量考慮需求的可靠性、資源和權(quán)力的使用限度、成本消耗限度、服務(wù)開(kāi)發(fā)進(jìn)度，并預(yù)估需求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。需求分析應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：建立分析框架前先理解問(wèn)題，再分析不同表述的需求源，然后整合相同需求，進(jìn)而給需求賦予優(yōu)先級(jí)，刪除含糊性及極端私人的需求，使分析結(jié)果符合大多數(shù)人的需求。第三，需求轉(zhuǎn)化。需求轉(zhuǎn)化是養(yǎng)老需求信息進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重要步驟，它是根據(jù)不同層次、不同特點(diǎn)的養(yǎng)老需求選擇服務(wù)生產(chǎn)方式的過(guò)程，也是公共服務(wù)生產(chǎn)精細(xì)化管理的重要環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)主要經(jīng)歷兩階轉(zhuǎn)化：第一階是將分析后的公共需求轉(zhuǎn)化成公共服務(wù)需求，第二階是將公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化成服務(wù)生產(chǎn)需求。總之，以上三個(gè)環(huán)節(jié)是需求管理的關(guān)鍵，也是本文關(guān)于特殊困難老人服務(wù)需求管理理論框架的重要內(nèi)容。

三、上海市F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供需的實(shí)踐考察

(一)F區(qū)特殊困難老人的基本情況

針對(duì)特殊困難老人服務(wù)的供需矛盾，2019年5—7月筆者在上海市F區(qū)7鎮(zhèn)和2街道開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研，調(diào)研基本覆蓋全區(qū)街鎮(zhèn)。F區(qū)作為上海的一個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力在全市處于中等偏下水平，截至2020年12月底F區(qū)老齡化水平(34.4%)與上海市平均水平基本持平，70歲以上的老齡人口占比略高于全市。表1顯示，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人主要包括高齡、空巢、失智失能、失獨(dú)、重病大病、特困供養(yǎng)、低保老人7大類。其中，高齡老人和空巢老人占絕大多數(shù)，低保、特困供養(yǎng)、失獨(dú)老人所占比例相對(duì)較小。同時(shí)，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，失獨(dú)老人備受關(guān)注，供需矛盾較小，這與國(guó)家對(duì)失獨(dú)家庭的重視密不可分；失能失智老人的困難訴求最為集中，他們是供需失衡中較突出的群體，是近年來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足的重要體現(xiàn)。

表1 F區(qū)及各街(鎮(zhèn))特殊困難老人的具體分布 單位：%

(二)F區(qū)特殊困難老人服務(wù)的供給與需求狀況

1.服務(wù)供給現(xiàn)狀

F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給主要包括普適性服務(wù)和特殊性服務(wù)兩個(gè)維度。其中，針對(duì)所有老年人(包括特殊困難老人)的普適性服務(wù)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)、老年綜合補(bǔ)貼、一般性醫(yī)療服務(wù)、“四堂間”綜合為老服務(wù)等。針對(duì)特殊困難老人的服務(wù)，具有一定的差異性或特殊性(見(jiàn)表2)?？傮w而言，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給呈現(xiàn)領(lǐng)域廣泛、對(duì)象多元、內(nèi)容精細(xì)等特點(diǎn)，但服務(wù)供給的有效性不夠理想，一些政策關(guān)照較多的特殊困難老人服務(wù)存在供給過(guò)剩，而一些政策真空地帶的特殊困難老人生活依然窘迫，如支邊回滬特困老人的醫(yī)療和養(yǎng)老問(wèn)題、老人家庭拖累問(wèn)題等。

除了普惠性養(yǎng)老服務(wù)，上海市、區(qū)兩級(jí)政府還對(duì)特殊困難老人服務(wù)做了更加精細(xì)化的安排，針對(duì)特殊困難老人群體提供助餐服務(wù)、適老化改造、老齡津貼、大病醫(yī)療補(bǔ)助、特困老人救助供養(yǎng)服務(wù)等。此外，獨(dú)居、失獨(dú)、殘疾等特殊困難老人服務(wù)不斷受到重視，殘聯(lián)、紅十字會(huì)、婦聯(lián)等也出臺(tái)了相應(yīng)的政策。如殘疾老人的服務(wù)供給多由本區(qū)殘聯(lián)負(fù)責(zé)，主要涉及殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼(困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼)、居家養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼、護(hù)理用品提供、上門體檢、特定輔助器具服務(wù)、無(wú)障礙設(shè)施家庭改造等；市衛(wèi)健委為失獨(dú)家庭老人提供特別扶助金、失獨(dú)家庭援助、輔助就醫(yī)等服務(wù)；市醫(yī)保局為特殊困難老人提供長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)補(bǔ)貼、醫(yī)療救助(含門急診、住院)、特殊醫(yī)療救助等。這些對(duì)彌補(bǔ)特定困難老人服務(wù)欠缺方面發(fā)揮了積極作用。

2.服務(wù)需求現(xiàn)狀

筆者通過(guò)結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷和非結(jié)構(gòu)式訪談獲取F區(qū)特殊困難老人的服務(wù)需求信息(見(jiàn)表3)。其中，發(fā)放問(wèn)卷108份，最終回收有效問(wèn)卷102份；問(wèn)卷內(nèi)容主要依據(jù)前文特殊困難老人需求層次模型進(jìn)行設(shè)計(jì)；訪談對(duì)象包括各類特殊困難老人、街鎮(zhèn)民政工作人員、社區(qū)工作者以及區(qū)老齡辦干部、社保干部、殘聯(lián)干部、社會(huì)救助工作人員、計(jì)生委工作人員、醫(yī)保干部等，共計(jì)48人次。調(diào)查結(jié)果顯示，加大經(jīng)濟(jì)支持力度是絕大多數(shù)特殊困難老人的呼聲，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人的生活照料需求與精神文化需求的滿足度為80%以上，醫(yī)療健康需求的滿足度為65%。這說(shuō)明在生活照料和精神文化需求方面老人都得到了較大的滿足，其在生活照料上對(duì)家居清潔護(hù)理的需求尤為強(qiáng)烈，希望多項(xiàng)服務(wù)能疊加享受，而對(duì)精神文化的需求度一般。同時(shí)，醫(yī)療需求成為特殊困難老人最主要的需求，現(xiàn)有常規(guī)體檢、就醫(yī)與康復(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需要，醫(yī)療健康需求將成為未來(lái)針對(duì)特殊困難老人服務(wù)供給的重心。

表2 F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給情況

表3 F區(qū)特殊困難老人服務(wù)需求情況

就老年人需求的差異性來(lái)看，自理能力、經(jīng)濟(jì)狀況、區(qū)域環(huán)境等是影響老年人需求滿足度的重要因素。其中，具備自理能力、無(wú)經(jīng)濟(jì)困難、與家人同住的老年人對(duì)生活照料需求的滿足度相對(duì)較高，自理能力較差的老年人對(duì)精神文化需求滿足度相對(duì)較低；醫(yī)療健康需求滿足度也存在明顯的區(qū)域差異，在經(jīng)濟(jì)狀況好的區(qū)域，老人滿足度較高；在動(dòng)遷街鎮(zhèn)，由于原有社會(huì)關(guān)系遭到破壞，鄰里關(guān)系有待重建，受城市開(kāi)放思想影響，老人的精神文化需求與社會(huì)參與需求更加強(qiáng)烈?？傮w而言，特困供養(yǎng)老人和低保老人的需求滿足度較好，失能老人、重病大病老人的狀況較差，其各項(xiàng)服務(wù)需求都亟待解決。此外，其他困難老人如“老兩殘”(即家中兩位老人都失能)、子女拖累老人等群體，由于其家庭狀況特殊，存在不同程度的生活困難情況，其需求具有個(gè)體性和特殊性，如何針對(duì)性地滿足其需求，將成為養(yǎng)老服務(wù)需求管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

四、上海市F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供需失衡的問(wèn)題透視

(一)服務(wù)供需失衡的主要表現(xiàn)

為滿足特殊困難老人的服務(wù)需求，F(xiàn)區(qū)組織相關(guān)部門提供了不同形式的多層次養(yǎng)老服務(wù)，如生活照料、醫(yī)療健康、經(jīng)濟(jì)支持、精神慰藉等，特殊困難老人的生活質(zhì)量有了一定提升。然而，由于傳統(tǒng)觀念、資源條件、需求多元、專業(yè)水平等因素的影響，特殊困難老人的服務(wù)供給與需求之間始終難以完全對(duì)接，部分服務(wù)出現(xiàn)供不應(yīng)求或供大于求的現(xiàn)象，進(jìn)而影響服務(wù)質(zhì)量的整體提升。

1.供給不足：常態(tài)供給難以回應(yīng)特殊困難老人急劇增長(zhǎng)的需求

根據(jù)奧爾德弗的需求層次理論，特殊困難老人的需求可分為基礎(chǔ)性需求和發(fā)展性需求兩大類。就F區(qū)特殊困難老人服務(wù)的基礎(chǔ)性需求來(lái)說(shuō)，供給不足問(wèn)題依然存在。近年來(lái)，常規(guī)化的養(yǎng)老服務(wù)供給尚停留在普通的養(yǎng)老金支持和醫(yī)療報(bào)銷上，隨著人口老齡化加重，老年人的需求日益多元化，供給不足問(wèn)題逐漸凸顯。

第一，重病大病醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)難以滿足老年人尤其是經(jīng)濟(jì)困難和長(zhǎng)期患慢性病老人的實(shí)際需求。首先，大病醫(yī)保報(bào)銷比例低，很多老年人無(wú)法承受高額的自付費(fèi)用。對(duì)此，F(xiàn)區(qū)特困老人在大病重病及長(zhǎng)期慢性病醫(yī)療支出的自費(fèi)部分超過(guò)3萬(wàn)元時(shí)，可以申請(qǐng)慈善基金會(huì)的幫助，慈善基金會(huì)按一定的比例報(bào)銷醫(yī)療支出。這是對(duì)大病重病及長(zhǎng)期慢性病老人的一項(xiàng)特別資助。但是，由于資金來(lái)源不穩(wěn)定，其可持續(xù)性難以保障。其次，重病大病老人看病手續(xù)煩瑣。如醫(yī)院規(guī)定的轉(zhuǎn)院證需要多方奔波才能拿到且有效期只有半年，大病老人報(bào)銷尤其是人戶分離的大病老人報(bào)銷流程十分復(fù)雜。最后，輔助就醫(yī)成本高。F區(qū)大部分重病大病老人就醫(yī)仍以親屬陪護(hù)為主，大病老人希望增加護(hù)工在家的服務(wù)時(shí)間，對(duì)語(yǔ)言交流的需求也變多。

第二，失能失智老人的服務(wù)供給不足。F區(qū)失能失智老人服務(wù)主要來(lái)自養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一方面，公辦民營(yíng)、民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理價(jià)格昂貴，老人負(fù)擔(dān)不起；另一方面，公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)相對(duì)較低，但其服務(wù)供給與老人需求不匹配，導(dǎo)致入住率較低。同時(shí)，鎮(zhèn)(村)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，無(wú)法承接失能失智老人的服務(wù)項(xiàng)目，這類老人的服務(wù)供給缺口較大。在F區(qū)，專業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然不多，但仍然存在不良競(jìng)爭(zhēng)，失能失智老人成為競(jìng)爭(zhēng)的受害者，其實(shí)際需求得不到滿足。事實(shí)上，失智失能老人的服務(wù)需求主要還是基礎(chǔ)性需求，如生活照料需求和醫(yī)療照護(hù)需求，生活照料多數(shù)由家人承擔(dān)，醫(yī)療照護(hù)則成為一大難題，具體表現(xiàn)在醫(yī)生難找和醫(yī)藥難求兩方面?？梢?jiàn)，失能失智老人的服務(wù)供給不足，實(shí)際上是基礎(chǔ)性需求中的醫(yī)療健康需求得不到滿足。

第三，殘疾老人的服務(wù)供給不足。具體表現(xiàn)為居家養(yǎng)護(hù)服務(wù)的覆蓋面窄、助殘員不足、生活用品短缺等。F區(qū)殘疾老人對(duì)無(wú)障礙設(shè)施改造和助殘出行服務(wù)的需求量較大，助殘出行服務(wù)主要包括幫助殘疾人出行、兩個(gè)月一次的上門走訪等基礎(chǔ)性服務(wù)，但助殘員一直處于嚴(yán)重短缺狀況。F區(qū)主要通過(guò)購(gòu)買第三方助殘員提供助殘服務(wù)，相關(guān)財(cái)力保障不穩(wěn)定，村委會(huì)或居委會(huì)自身也無(wú)收益，導(dǎo)致第三方助殘員服務(wù)跟不上。同時(shí)，助殘用品比較緊缺，申請(qǐng)條件嚴(yán)格且享受名額有限。另外，在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與居家養(yǎng)老服務(wù)的疊加使得部分特殊困難老人(主要為經(jīng)濟(jì)困難)不愿意申請(qǐng)居家養(yǎng)老服務(wù)。此外，殘疾人的精神慰藉服務(wù)缺口也較大。

總之，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給不足問(wèn)題更多體現(xiàn)為服務(wù)供給精細(xì)化程度不高、服務(wù)形式化突出，缺乏基本的需求管理意識(shí)，自上而下的常態(tài)化被動(dòng)管理導(dǎo)致服務(wù)中的細(xì)節(jié)管理不到位，特殊困難老人無(wú)法有效使用服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)供給真空問(wèn)題凸顯。

2.供給過(guò)剩：服務(wù)供給難以滿足特殊困難老人的實(shí)際需求

與馬斯洛需求層次理論有所不同，ERG理論認(rèn)為前者需求層次的順序并非固定，高低層次的需求可以同時(shí)起作用。以特殊困難老人的需求為例。對(duì)于某位患有慢性病的農(nóng)村老人來(lái)說(shuō)，即使其醫(yī)療健康需求尚未得到完全滿足，他依然有精神文化需求。因此，在保證基礎(chǔ)性需求的基礎(chǔ)上，不斷拓展發(fā)展性需求也是完善需求層次、協(xié)調(diào)供需的重要途徑。F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給過(guò)剩表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

第一，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)供給過(guò)剩。其主要體現(xiàn)在失能等級(jí)評(píng)估缺乏科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)內(nèi)容設(shè)計(jì)不合理。長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)運(yùn)作采用“套餐服務(wù)”模式，雖然提供了很多服務(wù)項(xiàng)目，但這些服務(wù)項(xiàng)目并不符合特殊困難老人的實(shí)際需求。如失能失智老人和高齡殘疾老人更需要24小時(shí)的持續(xù)服務(wù)，但長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目沒(méi)有設(shè)計(jì)此項(xiàng)內(nèi)容。同時(shí)，部分服務(wù)存在重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致一些特殊困難老人不愿意申請(qǐng)收費(fèi)性服務(wù)項(xiàng)目，使此類服務(wù)供大于求。

第二，生活方面的智能化服務(wù)供過(guò)于求。一是針對(duì)高齡獨(dú)居老人提供的腕表、手環(huán)等智能設(shè)備使用率不高。F區(qū)不少長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的承包機(jī)構(gòu)為監(jiān)管護(hù)理員上門服務(wù)質(zhì)量，要求護(hù)理員在服務(wù)時(shí)間內(nèi)通過(guò)App記錄服務(wù)過(guò)程。由于大部分護(hù)理員年齡在40至50歲之間，對(duì)智能軟件的使用不是很熟悉，而且相關(guān)軟件開(kāi)發(fā)不盡如人意，常出現(xiàn)定位不準(zhǔn)、計(jì)時(shí)錯(cuò)誤等問(wèn)題，加之很多老人對(duì)護(hù)理員不?？词謾C(jī)存在誤解，因此護(hù)理員和老人對(duì)智能軟件監(jiān)控服務(wù)的做法都有怨言。二是部分娛樂(lè)服務(wù)不符合特殊困難老人的實(shí)際需求。基于需求管理的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)的優(yōu)越性和復(fù)雜度自不必說(shuō)，但具體應(yīng)用到特殊困難老人身上時(shí)，由于缺乏對(duì)需求分析的重視度以及需求轉(zhuǎn)化的靈活性，需求背后的深層原因沒(méi)有被挖掘出來(lái)，服務(wù)供給整體效率不高，服務(wù)套餐設(shè)計(jì)也不合理。

總之，由于我國(guó)公共服務(wù)的傳統(tǒng)供給主要由政府部門提供，服務(wù)供給在公共決策上存在自上而下的路徑依賴，這種決策模式難以體現(xiàn)特殊困難老人的需求偏好，甚至容易偏離其需求目標(biāo)造成浪費(fèi)，這是服務(wù)型政府建設(shè)中亟待解決的重要問(wèn)題。

(二)服務(wù)供需失衡的原因分析

1.需求信息獲取不充分

特殊困難老人的服務(wù)供給未能對(duì)接需求，其主要原因在于服務(wù)供給方對(duì)特殊困難老人的需求未做深入調(diào)查和動(dòng)態(tài)摸排。事實(shí)上，忽視信息采集，必然導(dǎo)致特殊困難老人需求信息不完善或不準(zhǔn)確，決策者根據(jù)有限的信息設(shè)計(jì)服務(wù)，必然造成服務(wù)供需失衡。具體而言，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人需求信息獲取不足的原因表現(xiàn)為：一是基層工作千頭萬(wàn)緒，人力不足，導(dǎo)致調(diào)查的范圍和對(duì)象非常有限。大部分特殊困難老人的需求信息主要來(lái)自村委會(huì)或居委會(huì)的被動(dòng)“觀察”，僅個(gè)別老人有機(jī)會(huì)表達(dá)其需求，很多老人由于行動(dòng)不便只有在村委會(huì)或居委會(huì)干部來(lái)訪時(shí)才有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的需求。二是調(diào)查團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性不夠，需求信息獲取難以深入。如實(shí)際訪談中的溝通方式、詢問(wèn)技巧、方言障礙等都對(duì)特殊困難老人需求信息的獲取產(chǎn)生影響。F區(qū)的需求調(diào)查一般是在服務(wù)項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)進(jìn)行的，由于調(diào)研人員缺乏專業(yè)性，調(diào)查結(jié)果大多來(lái)自村委會(huì)或居委會(huì)的反饋。三是被調(diào)查的特殊困難老人的文化水平和理解能力有限，需求表達(dá)不到位。一些特殊困難老人對(duì)調(diào)查問(wèn)題理解不到位，需求反饋出現(xiàn)偏差，尤其是失能失智老人根本無(wú)法表達(dá)自己的需求，只能依靠家屬或護(hù)理員反映其需求。這些都阻礙了特殊困難老人需求信息獲取的精準(zhǔn)性。

2.需求分析存在偏誤

針對(duì)特殊困難老人表達(dá)的需求信息，不同的分析人員可能有不同的理解，有可能造成需求分析的偏誤。其主要原因包括：一是需求分析人員專業(yè)知識(shí)的狹隘性可能導(dǎo)致需求分析結(jié)果無(wú)效。分析人員大都有自己的行業(yè)背景，而在需求管理知識(shí)方面較為薄弱，若分析人員缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和需求分析知識(shí)，其分析結(jié)果的可靠性就難以保證，甚至有可能出現(xiàn)嚴(yán)重偏誤。二是分析方法和流程應(yīng)用不當(dāng)。目前國(guó)內(nèi)公共服務(wù)的需求分析人員大多沒(méi)經(jīng)過(guò)專門訓(xùn)練，而由一般管理人員承擔(dān)，分析方法和流程管理較隨意，以致分析結(jié)果主觀性強(qiáng)，不利于供需對(duì)接。三是需求甄別有偏差，公共需求和私人需求容易混淆，從而導(dǎo)致以偏概全。這是需求分析的難點(diǎn)和重點(diǎn)。尤其當(dāng)需求不集中時(shí)，分析人員需要結(jié)合多方面的知識(shí)，刪除含糊性和極端私人性的需求，梳理整合出多數(shù)特殊困難老人的優(yōu)先需求。需求整合過(guò)程不僅是一個(gè)技術(shù)過(guò)程，也是一個(gè)政治過(guò)程。需求分析一旦出現(xiàn)偏差，后續(xù)服務(wù)產(chǎn)品設(shè)計(jì)也會(huì)偏離最初的需求目標(biāo)，造成服務(wù)供需錯(cuò)位。

3.需求轉(zhuǎn)化有效性不高

根據(jù)前文的理論框架，公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化包括兩個(gè)階段：一是將公共需求轉(zhuǎn)化成公共服務(wù)需求；二是將公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化成服務(wù)生產(chǎn)需求。出現(xiàn)服務(wù)需求轉(zhuǎn)化不順的情況，是因?yàn)樘厥饫щy老人的服務(wù)供給存在職責(zé)不清、多部門職能交叉重疊等問(wèn)題，需求轉(zhuǎn)化遭遇梗阻。從縱向看，其涉及上海市、區(qū)、街鎮(zhèn)等不同層級(jí)的政策文件和服務(wù)項(xiàng)目。由于上下級(jí)職責(zé)分工不是非常明確，街鎮(zhèn)往往成為最后的“托底層”，而街鎮(zhèn)資源恰恰最為薄弱，故而上級(jí)政府設(shè)計(jì)的公共需求在“托底層”難以完全轉(zhuǎn)化為可操作的公共服務(wù)需求。從橫向看，其涉及民政、人社、衛(wèi)健、殘聯(lián)、醫(yī)保、紅十字會(huì)等多個(gè)條線。雖然各層級(jí)、各條線都很關(guān)注特殊困難老人的服務(wù)供給，但不同層級(jí)、不同條線提供的服務(wù)有諸多重疊。如民政部門負(fù)責(zé)的居家養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)保部門推行的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)存在一定交叉；民政、殘聯(lián)和紅十字會(huì)三部門都提供對(duì)失智失能老人的送護(hù)理品服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容大體一致；很多老人重復(fù)使用各條線的資源，以致服務(wù)供給效率較低?？梢?jiàn)，在公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為服務(wù)生產(chǎn)需求的環(huán)節(jié)，各部門之間缺乏信息共享和溝通，需求轉(zhuǎn)化很難精準(zhǔn)到位。另外，在需求轉(zhuǎn)化的兩個(gè)階段，相關(guān)部門對(duì)服務(wù)實(shí)施的可行性、政策環(huán)境、成本等缺乏深入分析，而且需求轉(zhuǎn)化的最終方案沒(méi)有經(jīng)過(guò)老人回訪和第三方再評(píng)審程序，供需信息無(wú)法及時(shí)調(diào)整，以致需求轉(zhuǎn)化不暢。

五、特殊困難老人服務(wù)供需失衡的治理路徑

(一)立足共同生產(chǎn)理念，構(gòu)建參與式特殊困難老人服務(wù)新模式

事實(shí)上，我國(guó)特殊困難老人的部分服務(wù)供給已呈現(xiàn)共同生產(chǎn)的特征，很大部分服務(wù)主要依靠家庭自我照料和互助幫扶，政府發(fā)揮支持者角色，引導(dǎo)老年人提升自我照料和相互照料的能力?；诖?，可借鑒新公共治理的“共同生產(chǎn)”觀，構(gòu)建特殊困難老人服務(wù)的參與式養(yǎng)老服務(wù)模式，即在特殊困難老人養(yǎng)老服務(wù)中，政府和老人是相對(duì)平等的共同生產(chǎn)者，共同參與服務(wù)設(shè)計(jì)、服務(wù)供給、服務(wù)管理和服務(wù)評(píng)價(jià)。具體而言，基于共同生產(chǎn)的服務(wù)模式，強(qiáng)調(diào)服務(wù)主導(dǎo)而非產(chǎn)品主導(dǎo)，即服務(wù)使用者也是價(jià)值的生產(chǎn)者，養(yǎng)老服務(wù)只有在老人使用后才能體現(xiàn)其價(jià)值所在。作為服務(wù)使用者的老人有權(quán)利向政府、社會(huì)充分表達(dá)自己的實(shí)際需求，為政策制定提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。因此，需求管理應(yīng)強(qiáng)化老人的政策主體意識(shí)，幫助老人樹立服務(wù)權(quán)利理念，引導(dǎo)有能力的特殊困難老人積極參與照護(hù)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督過(guò)程，加強(qiáng)服務(wù)供需的積極互動(dòng)。同時(shí)，基于共同生產(chǎn)的服務(wù)模式，建立服務(wù)需求反饋機(jī)制，保證服務(wù)對(duì)象在使用服務(wù)后有途徑反饋服務(wù)質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正服務(wù)偏差，提高服務(wù)供給的有效性。另外，在制定服務(wù)政策時(shí)，應(yīng)積極推行“政策咨詢模式”，廣泛邀請(qǐng)社區(qū)工作者、服務(wù)機(jī)構(gòu)管理者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)人員等參與政策討論，提升服務(wù)決策的科學(xué)性和有效性。

(二)加快需求管理的制度建設(shè)，推進(jìn)特殊困難老人服務(wù)供給的規(guī)范化

公共服務(wù)需求管理的目的在于將有效需求信息傳遞給服務(wù)決策系統(tǒng)，并轉(zhuǎn)化為適配的公共服務(wù)。為此，應(yīng)構(gòu)建開(kāi)放的公共服務(wù)決策體系，重視需求表達(dá)和需求管理，實(shí)現(xiàn)供需信息的有效對(duì)接，提高公共服務(wù)供需的適配性，這就需要相關(guān)制度的完善與配套。具體而言，應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)特殊困難老人服務(wù)需求的評(píng)估制度建設(shè)，而且家庭照料者的服務(wù)需求評(píng)估也應(yīng)建立相關(guān)對(duì)接制度；應(yīng)完善社會(huì)力量供給服務(wù)的相關(guān)審查制度(如資格評(píng)定和等級(jí)劃分等)，以促進(jìn)社會(huì)有序參與服務(wù)供給；應(yīng)建立家庭照料者補(bǔ)貼制度，提高家庭照料服務(wù)質(zhì)量，緩解政府供給服務(wù)的壓力。在具體操作層面，政府可依靠專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)或通過(guò)購(gòu)買第三方服務(wù)，基于實(shí)地調(diào)查研究，結(jié)合需求管理各環(huán)節(jié)的要求，形成高質(zhì)量的制度體系。

(三)加強(qiáng)需求動(dòng)態(tài)調(diào)查，提高特殊困難老人服務(wù)供給的適變性

有效需求調(diào)查的關(guān)鍵是對(duì)真實(shí)信息的把握和對(duì)信息背后真相的挖掘，這需要反復(fù)溝通和識(shí)別。只有信息量大、覆蓋面廣，調(diào)查結(jié)果才能更接近真實(shí)的有效需求，才能為后續(xù)高效的需求分析和需求轉(zhuǎn)化提供條件。首先，適時(shí)培養(yǎng)調(diào)查人員的專業(yè)技能，尤其是溝通技巧、方言會(huì)話技巧、關(guān)鍵信息識(shí)別技巧、歸納總結(jié)能力等，促使特殊困難老人信息得到高效更新，并將其信息質(zhì)量控制在需求管理的前端。其次，完善政府信息共享平臺(tái)，建立特殊困難老人動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)。事實(shí)上，大部分地區(qū)特殊困難老人的基礎(chǔ)信息分散于民政、醫(yī)保、殘聯(lián)等多個(gè)部門，要對(duì)特殊困難老人群體進(jìn)行針對(duì)性的服務(wù)需求管理，必須全面系統(tǒng)把握其信息。因此，需建立養(yǎng)老服務(wù)信息共享平臺(tái)，打破部門信息壁壘，整合特殊困難老人的服務(wù)資源，搭建特殊困難老人的動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)和智慧綜合服務(wù)平臺(tái)，并最終將智慧服務(wù)平臺(tái)嵌入“一網(wǎng)通辦”或“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，提高服務(wù)供給的適變性。最后，建立動(dòng)態(tài)管理體系，提高需求信息獲取的有效性。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，厘清服務(wù)提供者和生產(chǎn)者之間的關(guān)系，明確責(zé)任分工，簡(jiǎn)化調(diào)研流程，深入一線獲取需求信息，提升需求信息獲取的效率。就特殊困難老人的實(shí)際情況來(lái)看，應(yīng)建立有一定靈活度的管理體系，村委會(huì)和居委會(huì)等自治組織負(fù)責(zé)服務(wù)輸送的完整性與準(zhǔn)確性，社會(huì)組織積極參與服務(wù)生產(chǎn)，以保證需求調(diào)查的及時(shí)性和有效性。

(四)加強(qiáng)需求分析的科學(xué)性，促進(jìn)特殊困難老人服務(wù)需求的精準(zhǔn)識(shí)別

在需求分析和識(shí)別環(huán)節(jié)，科學(xué)有效地對(duì)需求進(jìn)行分層分類是特殊困難老人服務(wù)精準(zhǔn)供給的前提。需求分析是公共服務(wù)需求管理的重要環(huán)節(jié)，需求信息在轉(zhuǎn)化成服務(wù)內(nèi)容的過(guò)程中需要經(jīng)歷兩個(gè)階段，而貫穿全程的關(guān)鍵是科學(xué)分析。無(wú)論是分析方法還是需求模型，都要在量化分析和定性分析的基礎(chǔ)上，撰寫調(diào)查報(bào)告。具體還應(yīng)明確界定特殊困難老人的類別，避免服務(wù)對(duì)象的混淆和服務(wù)內(nèi)容的疊加。同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化需求識(shí)別方法與程序，提高需求識(shí)別的可操作性。一是保證分析指標(biāo)盡可能全面且可量化，包含收入、支出、健康狀況等個(gè)人特征以及居住條件、主要照護(hù)者等家庭特征。二是增加家庭綜合能力評(píng)估，對(duì)有能力卻不給予照護(hù)的家庭成員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律援助等途徑，強(qiáng)化子女的責(zé)任義務(wù)觀念。在此基礎(chǔ)上，對(duì)需求信息進(jìn)行甄別、分析、綜合，然后對(duì)需求進(jìn)行排序，結(jié)合政策要求篩選出有效的服務(wù)需求。最后，將理論分析出來(lái)的需求進(jìn)行實(shí)踐比對(duì)，逐一排查服務(wù)需求的供給情況，分類構(gòu)建相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，其中需要單獨(dú)分析重復(fù)性供給和供給真空的數(shù)據(jù)資料，得出最終的服務(wù)生產(chǎn)信息。這樣，特殊困難老人服務(wù)的供需對(duì)接也就水到渠成。

(五)提升需求轉(zhuǎn)化的有效性，實(shí)現(xiàn)特殊困難老人服務(wù)供需對(duì)接

公共服務(wù)供給不僅是公共決策的過(guò)程，更是公共管理和共同生產(chǎn)的過(guò)程。當(dāng)特殊困難老人的養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)化為具體的服務(wù)政策時(shí)，必須始終堅(jiān)持公共需求導(dǎo)向，保證自下而上精準(zhǔn)匹配。應(yīng)從以下幾個(gè)方面提升特殊困難老人需求轉(zhuǎn)化的有效性：一是抓住核心功能，即在基本確認(rèn)服務(wù)或產(chǎn)品框架后抓重點(diǎn)，切勿因小失大。如在設(shè)計(jì)智慧健康手環(huán)時(shí)，不能過(guò)于關(guān)注其智能感和美感而忽略老人的家庭條件或操作能力，否則可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)化結(jié)果出現(xiàn)偏差。二是做到深入淺出，即重視特殊困難老人群體的價(jià)值觀，不過(guò)度糾結(jié)服務(wù)產(chǎn)品的外觀設(shè)計(jì)。針對(duì)高齡老人和殘疾老人出行不便情況，筆者發(fā)現(xiàn)，老人表達(dá)的信息是出行不便，其背后希望能輕松便捷出行。就基礎(chǔ)性需求而言，身體機(jī)能的老化和殘疾導(dǎo)致其無(wú)法像普通人那樣出行，他們更希望有代步工具、專人陪送、適老化設(shè)施等以方便其出行；就發(fā)展性需求而言，與被迫蟄居在家里的老人相比，行動(dòng)自如老人在生活層次、精神狀態(tài)、消費(fèi)水平等方面的需求都會(huì)更高。可見(jiàn)，在了解特殊困難老人需求背后的價(jià)值觀后，服務(wù)開(kāi)發(fā)人員更容易精準(zhǔn)把握這些老人的實(shí)際需求，促進(jìn)服務(wù)供需的有效對(duì)接。