農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)實(shí)踐探索與思考
——以中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究所評(píng)價(jià)為例

胡鐵華，馮曉赟，董照輝

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技管理局，北京 100081）

科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)作為推動(dòng)科技創(chuàng)新的重要管理手段和工具，一直受到各國科研管理部門和科技工作者的高度重視和關(guān)注，同時(shí)也是備受爭議和持續(xù)發(fā)展變化的焦點(diǎn)問題。長期以來，各國政府及科研機(jī)構(gòu)都在不斷探索和發(fā)展與本國科技發(fā)展相適應(yīng)的評(píng)價(jià)制度和方法。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院于2012年開始對(duì)院屬研究所實(shí)行量化評(píng)價(jià)制度，有效激發(fā)了科研人員創(chuàng)新熱情，推動(dòng)了中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技產(chǎn)出快速增長。但隨著我國進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義新階段，創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于核心地位，這一歷史性變化對(duì)全國科研機(jī)構(gòu)提出了更高要求，科研機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)制度也必須隨之調(diào)整。文章將以中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院為例，考察回顧其研究所評(píng)價(jià)的實(shí)施情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，以期為當(dāng)前科研評(píng)價(jià)制度改革提供借鑒和參考。

1 國外科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)典型做法

1.1 英國高等教育研究機(jī)構(gòu)科研評(píng)價(jià)體系

英國曾采用以同行評(píng)議為主的方式對(duì)高等教育研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行科研評(píng)價(jià)，但飽受主觀性太強(qiáng)的爭議。從2006年開始，英國嘗試對(duì)其科研評(píng)價(jià)體系進(jìn)行改革，直到2014年才確定采用Research Excellence Framework（卓越研究框架）的方式對(duì)高等教育研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。該方式從科研產(chǎn)出、科研影響、科研環(huán)境三個(gè)大的方面開展評(píng)價(jià)。主要變化有四個(gè)方面：一是將學(xué)科歸并為生命和醫(yī)學(xué)科學(xué)類、理工工程類、社科管理類、人文藝術(shù)類四大學(xué)科領(lǐng)域，既考慮學(xué)科之間差異，又避免分類過細(xì)。二是注重衡量科研成果的學(xué)術(shù)價(jià)值與社會(huì)影響，引導(dǎo)科研成果在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用。三是從單純定性評(píng)價(jià)到量化評(píng)估與專家評(píng)估相結(jié)合，解決定性評(píng)價(jià)主觀性強(qiáng)、公正性弱的爭議。四是不以分?jǐn)?shù)作為最終評(píng)價(jià)結(jié)果，而是以代表不同等級(jí)的星級(jí)進(jìn)行分檔[1]。

1.2 美國績效管理評(píng)價(jià)體系

美國國立科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)起步于20世紀(jì)60年代，受各屆政府執(zhí)政目的影響，早期評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏連續(xù)性、可比性和系統(tǒng)性。1993年美國國會(huì)通過了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA，Government Performance and Results Act）奠定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的基本模式。2001年為克服GPRA評(píng)價(jià)中存在的機(jī)構(gòu)間評(píng)估目標(biāo)和具體評(píng)估指標(biāo)不一致的問題，又提出了《總統(tǒng)管理議程》（PMA，president's Management Agenda），從人力資源、競爭資源、財(cái)政績效、電子政府和績效提升動(dòng)議五個(gè)方面對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果以紅、黃、綠3種顏色表征。2002年在GPRA和PMA的評(píng)價(jià)體系下，提出了針對(duì)項(xiàng)目評(píng)估的“項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具”（PART，Program Assessment Rating Tool），形成了以GPRA為制度基礎(chǔ)，以PMA為總體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以PART為評(píng)估工具的評(píng)價(jià)體系[2,3]。

1.3 德國同行評(píng)議制度

整體上看德國研究機(jī)構(gòu)的科技評(píng)價(jià)大都是采用同行評(píng)議方法，但評(píng)價(jià)內(nèi)容與專家的構(gòu)成上通常存在較大差異。馬普學(xué)會(huì)、弗朗霍夫?qū)W會(huì)、赫爾姆霍茲協(xié)會(huì)等研究機(jī)構(gòu)對(duì)其下屬研究所評(píng)價(jià)的一般過程為專家先閱讀研究所的狀態(tài)報(bào)告,隨后到研究所實(shí)地考察了解情況，最后通過集體討論形成評(píng)價(jià)報(bào)告。各研究機(jī)構(gòu)對(duì)下屬研究所的評(píng)價(jià)大體都包括研究活動(dòng)、管理與對(duì)外關(guān)系等三個(gè)方面，但是評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和專家的構(gòu)成與研究所所處的學(xué)科領(lǐng)域緊密相關(guān)。例如：馬普學(xué)會(huì)是以基礎(chǔ)研究為主的機(jī)構(gòu)，更加注重對(duì)研究質(zhì)量和水平的評(píng)價(jià)以及相近學(xué)科領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)之間相互比較，研究論文的數(shù)量和水平是其重要的指標(biāo)[4,5]。

縱觀英、美、德等國家研究機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的主要做法，發(fā)現(xiàn)科技評(píng)價(jià)制度的發(fā)展與完善是一個(gè)長期的、不斷變化的過程。一方面是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的科技發(fā)展的必然要求，另一方面國家之間、同行之間的強(qiáng)大科技競爭壓力也必然推動(dòng)評(píng)價(jià)制度和方法的不斷演進(jìn)。

2 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院以量化為主的研究所評(píng)價(jià)體系

2.1 指標(biāo)體系框架

2012年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院改變以往院屬研究所述職匯報(bào)后定性評(píng)價(jià)的年度評(píng)估方式，建立了以量化指標(biāo)為核心的研究所評(píng)價(jià)體系及其實(shí)施制度。該體系將研究所的科研投入、科研產(chǎn)出、成果轉(zhuǎn)化、人才隊(duì)伍、科研條件、國際合作、管理水平等反映科研實(shí)力的年度工作成效，以可量化、可考核的指標(biāo)進(jìn)行表征，構(gòu)建了由6項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、21項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、87項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)根據(jù)創(chuàng)新導(dǎo)向和院所發(fā)展情況，每年度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。至2020年，該指標(biāo)體系包含7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、22項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、98項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，指標(biāo)體系框架見表1。

表1 2020年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究所評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

2.2 評(píng)價(jià)計(jì)分方法

該指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路是將研究所所有納入考核的內(nèi)容分拆成可量化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，對(duì)每項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)給予一定的分值，類似于對(duì)每項(xiàng)工作給予一個(gè)“價(jià)格”，該項(xiàng)工作完成得越多或質(zhì)量越高，獲得的分值累計(jì)越高。每個(gè)研究所所有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的單項(xiàng)累計(jì)分值加總，得到該研究所年度總分，以此方式對(duì)研究所的年度工作進(jìn)行量化[6]。

2.3 指標(biāo)體系設(shè)定

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院院屬34個(gè)研究所，覆蓋作物、園藝、畜牧、獸醫(yī)、植保、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)經(jīng)、信息等農(nóng)業(yè)科研各大學(xué)科領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新工作內(nèi)容各不相同，因此，評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的核心是指標(biāo)選取，這是整個(gè)評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)和難點(diǎn)。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院采取逐級(jí)分解的方式進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建：（1）確立評(píng)價(jià)導(dǎo)向，將院層級(jí)確定要考核的內(nèi)容作為一級(jí)指標(biāo)；（2）確定評(píng)價(jià)內(nèi)容，將一級(jí)指標(biāo)下需要重點(diǎn)關(guān)注考核的內(nèi)容分解為二級(jí)指標(biāo)；（3）院所共同構(gòu)建三級(jí)指標(biāo)，即將每個(gè)二級(jí)指標(biāo)分解為一組可量化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。經(jīng)過三級(jí)分解，形成完整的指標(biāo)體系，既反映院級(jí)層面的發(fā)展導(dǎo)向，又體現(xiàn)研究所的創(chuàng)新工作。

2.4 指標(biāo)權(quán)重確定

指標(biāo)權(quán)重賦值是構(gòu)建研究所評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的難點(diǎn)，既要體現(xiàn)每項(xiàng)指標(biāo)的自身價(jià)值，又要體現(xiàn)指標(biāo)間的相對(duì)價(jià)值。在實(shí)踐中，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院采取統(tǒng)計(jì)測算+專家賦值的定值方法。首先對(duì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的近年數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測算，根據(jù)測算結(jié)果對(duì)指標(biāo)進(jìn)行初始賦值，再由各學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜摇⒐芾韺＜壹把芯克鶎?duì)初始賦值進(jìn)行研究、修改或再賦值。按照測算—調(diào)整—驗(yàn)證的技術(shù)路線，經(jīng)多輪研討咨詢和比對(duì)修正，最后確定指標(biāo)權(quán)重體系。

2.5 分類評(píng)價(jià)的體現(xiàn)方式

由于不同學(xué)科領(lǐng)域科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新工作存在較大差異，分類考評(píng)一直是科技界重點(diǎn)關(guān)注的問題[7]。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究所評(píng)價(jià)系統(tǒng)，采取“全品類計(jì)價(jià)”方式來解決分類問題，即將各學(xué)科領(lǐng)域研究所的共性指標(biāo)和個(gè)性產(chǎn)出指標(biāo)都納入指標(biāo)體系，既體現(xiàn)共性成果，也反映個(gè)性產(chǎn)出。例如，作物科學(xué)研究所和哈爾濱獸醫(yī)研究所，分屬作物和獸醫(yī)兩個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，指標(biāo)體系中既有標(biāo)準(zhǔn)類、專利類共性指標(biāo)，也分別有作物領(lǐng)域的審定農(nóng)作物新品種和獸醫(yī)領(lǐng)域的新獸藥等個(gè)性指標(biāo)。

表2 不同研究所在科研產(chǎn)出指標(biāo)中的不同得分點(diǎn)

2.6 對(duì)創(chuàng)新實(shí)力、發(fā)展速度和人均實(shí)力的衡量

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的研究所評(píng)價(jià)體系從創(chuàng)新實(shí)力、發(fā)展速度和人均實(shí)力3個(gè)維度，反映研究所的創(chuàng)新發(fā)展情況。如前所述，研究所的年度總分是各統(tǒng)計(jì)指標(biāo)得分之和，反映了一個(gè)研究所的整體創(chuàng)新實(shí)力，體現(xiàn)了研究所之間橫向比較結(jié)果。發(fā)展速度是指創(chuàng)新實(shí)力得分的增長率，由研究所當(dāng)年的年度總分與前三年平均分比較得出，用于衡量研究所與自身相比發(fā)展的快慢。人均實(shí)力是指研究所人均產(chǎn)出情況，由研究所年度總分除以在職職工數(shù)得出，反映了全所人員的創(chuàng)新效率。

3 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究所評(píng)價(jià)實(shí)施成效

該評(píng)價(jià)制度的實(shí)施解決了創(chuàng)新工作難以衡量、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題，促使研究所明確創(chuàng)新目標(biāo)，聚焦創(chuàng)新任務(wù)，創(chuàng)新能力大幅提升。同時(shí)，大部分研究所依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合本所實(shí)際制定了內(nèi)部績效獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，有效激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新活力和創(chuàng)新動(dòng)力，科研成果持續(xù)增加。

3.1 推動(dòng)形成競爭發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境

研究所評(píng)價(jià)克服了以往主觀評(píng)價(jià)方式缺乏數(shù)據(jù)支持、研究所之間難以比較等缺點(diǎn)，客觀反映研究所的發(fā)展態(tài)勢和發(fā)展水平，形成了競爭發(fā)展的良好局面。各研究所據(jù)此新建或完善所內(nèi)考評(píng)制度，傳達(dá)政策導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置方式，有效激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新活力，進(jìn)而提升院所整體創(chuàng)新實(shí)力。

3.2 科技論文實(shí)現(xiàn)量質(zhì)雙升

2012—2020年，如圖1所示，SCI/EI論文發(fā)文數(shù)量總體呈增長趨勢，且SCI/EI論文發(fā)文數(shù)量占論文總數(shù)的比重從2012年的23.4%增長到2020年的56.6%，特別是Science/Nature/Cell主刊發(fā)表論文大幅增加，論文質(zhì)量顯著提高，體現(xiàn)了評(píng)價(jià)導(dǎo)向?qū)A(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的重要推動(dòng)作用。

圖1 2012—2020年論文數(shù)量

3.3 品種、專利等成果翻倍增長

2012—2020年，如圖2、圖3所示，審定農(nóng)作物新品種年均增長率17.3%，國審農(nóng)作物新品種占比48.2%。授權(quán)發(fā)明專利年均增長率14.3%，新獸藥證書年均增長率14.7%，標(biāo)準(zhǔn)制定年均增長率46.2%，國家標(biāo)準(zhǔn)占比45.8%。

圖2 2012—2020年審定農(nóng)作物新品種和授權(quán)發(fā)明專利數(shù)量

圖3 2012—2020年新獸藥和國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量

4 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究所評(píng)價(jià)存在的問題

隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院作為國家級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，需要在更高起點(diǎn)上滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大科技需求，對(duì)照這一新形勢新要求，現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系在實(shí)踐上存在一些亟待解決的問題，主要集中在以下幾個(gè)方面。

4.1 指標(biāo)體系過于繁瑣

該指標(biāo)體系類似于全工作類別計(jì)價(jià)的方式，逐漸出現(xiàn)了指標(biāo)分類過細(xì)、指標(biāo)數(shù)量過多的問題。指標(biāo)過細(xì)會(huì)導(dǎo)致較多關(guān)注具體工作，忽略整體協(xié)同發(fā)展，缺乏對(duì)重大任務(wù)和重點(diǎn)突破的引導(dǎo)。同時(shí)，一年一評(píng)容易導(dǎo)致科研人員追求短平快，不利于引導(dǎo)開展長期持續(xù)性研究。在操作層面，指標(biāo)填報(bào)、數(shù)值核對(duì)、統(tǒng)計(jì)計(jì)算等各環(huán)節(jié)，都帶來了很大工作量。

4.2 難以衡量成果質(zhì)量

如何衡量科技成果質(zhì)量一直是科技評(píng)價(jià)的難題，目前雖然也發(fā)展出了影響因子、H指數(shù)等質(zhì)量指標(biāo)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于數(shù)量指標(biāo)，且很多創(chuàng)新成果和成效仍然難以量化表達(dá)。這導(dǎo)致科研人員過分關(guān)注具體指標(biāo)的完成數(shù)量，忽略創(chuàng)新質(zhì)量，甚至有些工作與自己本職崗位工作不一致[8]。

4.3 工作難以全部合理量化

科技創(chuàng)新鏈條長，創(chuàng)新工作內(nèi)容多，量化指標(biāo)難以全面反映創(chuàng)新貢獻(xiàn)。例如，對(duì)公益性農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工作來說，轉(zhuǎn)化工作一直是量化的難點(diǎn)。一些公益性、基礎(chǔ)性工作，如種質(zhì)資源收集、鑒定和保藏，是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)源頭，但量化考核難以充分反映其重要性。

5 優(yōu)化科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的思考

5.1 重視科研導(dǎo)向作用

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把人的創(chuàng)造性活動(dòng)從不合理的經(jīng)費(fèi)管理、人才評(píng)價(jià)等體制中解放出來”[9]。評(píng)價(jià)制度是科技管理的重要手段，發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的實(shí)踐也證明，評(píng)價(jià)往哪走，資源就會(huì)往哪去，引導(dǎo)科研走向?？蒲泄芾聿块T要切實(shí)重視科研評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，利用好、發(fā)揮好評(píng)價(jià)指揮棒的作用。

5.2 科研評(píng)價(jià)導(dǎo)向要與發(fā)展目標(biāo)相一致

在中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院設(shè)立該評(píng)價(jià)制度初期，以明確的考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)科研人員加快創(chuàng)新步伐，多產(chǎn)出創(chuàng)新成果，是符合當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段的。但隨著中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院整體創(chuàng)新能力和水平的大幅提升，進(jìn)入追求創(chuàng)新質(zhì)量，引導(dǎo)產(chǎn)出重大科研成果的階段，需要根據(jù)發(fā)展需求，建立新的評(píng)價(jià)制度。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要由追求數(shù)量轉(zhuǎn)向追求科技創(chuàng)新質(zhì)量，由追求短平快轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)重大突破持續(xù)攻關(guān)。

5.3 把握新時(shí)期的新導(dǎo)向

2021年3月15日習(xí)近平總書記在《求是》專門撰文提出，我國要努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地。過去40年，從跟跑到并跑，在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了領(lǐng)跑。但總體來看，在基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域、關(guān)鍵核心技術(shù)等方面還有很多差距。新時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的核心是在基礎(chǔ)前沿探索、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新和重大產(chǎn)品創(chuàng)制等方面的重大突破，焦點(diǎn)是要解決“卡脖子”技術(shù)問題，引領(lǐng)我國農(nóng)業(yè)科技實(shí)現(xiàn)率先跨越，支撐我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展[9]。反映在科技評(píng)價(jià)，就是要突出引導(dǎo)針對(duì)核心前沿、關(guān)鍵技術(shù)和重大問題的持續(xù)攻關(guān)與重大突破的創(chuàng)新目標(biāo)導(dǎo)向[10]。

5.4 重視評(píng)價(jià)分析和結(jié)果應(yīng)用

為進(jìn)一步深化科技體制改革，加快提升我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平，全國各級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)都對(duì)科技評(píng)價(jià)進(jìn)行了改革創(chuàng)新[11]，取得了顯著成效。但當(dāng)前的評(píng)價(jià)往往是重評(píng)價(jià)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果，忽略對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的分析研判。大部分評(píng)價(jià)僅發(fā)揮了排名次、分層級(jí)的作用，沒有發(fā)揮通過評(píng)價(jià)進(jìn)行分析診斷、推進(jìn)創(chuàng)新工作不斷提升的目的。在評(píng)價(jià)中對(duì)獲得好成績的對(duì)象，要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，也要分析其優(yōu)秀的原因，總結(jié)形成經(jīng)驗(yàn)。成績不理想的，更要深入分析其原因，找出發(fā)展薄弱點(diǎn)，明確需強(qiáng)化的學(xué)科領(lǐng)域和方向，形成系統(tǒng)的改革發(fā)展政策，進(jìn)而全面提升整體創(chuàng)新能力。

評(píng)價(jià)是永恒的主題，沒有盡善盡美，也沒有適用所有機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)制度，要根據(jù)需求和目標(biāo)加以不斷完善。