強(qiáng)化政府治理能力：香港從“由亂到治”走向“由治及興”的重要路徑

胡偉星 段聿舟

香港回歸后，特區(qū)政府經(jīng)歷了多次重大管治與社會(huì)危機(jī)沖擊。完善治理體系、提高治理能力、增強(qiáng)治理效能，不僅需要中央行使全面管治權(quán)，而且需要特區(qū)政府強(qiáng)化治理能力。近年來(lái)，通過(guò)香港國(guó)安法的制定實(shí)施、香港選舉制度的修改完善、“愛(ài)國(guó)者治港”根本原則的有效落實(shí)、香港重要管治力量（選委會(huì)、立法會(huì)）的重建等舉措，香港逐步形成了新管治架構(gòu)。這些舉措在制度層面解決“誰(shuí)治理”的問(wèn)題，而在治理體系運(yùn)行層面“如何治理”和“治理得怎樣”的問(wèn)題亟待解決。香港治理體系在治理效能、領(lǐng)導(dǎo)能力、社會(huì)信任等方面仍有制度性弊端。對(duì)此問(wèn)題的解決重點(diǎn)是改革和完善香港行政官僚體制，特區(qū)政府行政官僚系統(tǒng)內(nèi)要組建一個(gè)愛(ài)國(guó)、團(tuán)結(jié)并有遠(yuǎn)見(jiàn)、魄力、擔(dān)當(dāng)?shù)墓苤侮?duì)伍;強(qiáng)化管治隊(duì)伍的治理能力;完善公務(wù)員隊(duì)伍的問(wèn)責(zé)制度及考核與激勵(lì)機(jī)制。香港行政官僚體系深受回歸前港英當(dāng)局政治文化影響，存在規(guī)范性缺失。對(duì)此問(wèn)題的解決重點(diǎn)是重建香港行政官僚系統(tǒng)與國(guó)家的情感鏈接，真正確立對(duì)國(guó)家的政治忠誠(chéng)。未來(lái)要繼續(xù)深化行政官僚體系改革，進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于提高香港治理能力和水平的決定，切實(shí)樹立中央的管治權(quán)威，開啟香港從“由亂到治”邁向“由治及興”的新篇章。

“一國(guó)兩制”;“愛(ài)國(guó)者治港”;治理體系;治理能力;管治架構(gòu);行政官僚體系

D676.58 ?A ?2096-3378（2022）04-0102-08

堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系是黨在新時(shí)代治國(guó)理政的重大課題?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 ?推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系，“堅(jiān)持依法治港治澳，維護(hù)憲法和基本法確定的憲制秩序，把堅(jiān)持‘一國(guó)’原則和尊重‘兩制’差異、維護(hù)中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)、發(fā)揮祖國(guó)內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用和提高特別行政區(qū)自身競(jìng)爭(zhēng)力結(jié)合起來(lái)”?；貧w后，香港重新納入國(guó)家治理體系，進(jìn)一步完善香港治理體系和治理效能是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分?！耙粐?guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)具體體現(xiàn)和重要標(biāo)志。在這個(gè)方面，中央對(duì)香港特區(qū)政府強(qiáng)化治理能力有明確要求。2022年7月1日，國(guó)家主席習(xí)近平在慶祝香港回歸祖國(guó)25周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上發(fā)表重要講話。他進(jìn)一步指出：“完善治理體系、提高治理能力、增強(qiáng)治理效能，是把香港特別行政區(qū)建設(shè)好、發(fā)展好的迫切需要?！?/p>

香港回歸后，特區(qū)政府經(jīng)歷了多次重大管治與社會(huì)危機(jī)沖擊。反中亂港勢(shì)力通過(guò)選舉進(jìn)入特區(qū)管治架構(gòu)，制造社會(huì)分化、惡斗，導(dǎo)致社會(huì)失序、經(jīng)濟(jì)失衡、管治失效，嚴(yán)重削弱香港特區(qū)政府管治能力。2019年修例風(fēng)波是香港回歸以來(lái)面臨的最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中央審時(shí)度勢(shì)、果斷出手，采取了制定香港國(guó)安法和修改完善香港選舉制度等一系列標(biāo)本兼治的舉措，及時(shí)止暴制亂，使香港局勢(shì)重回正軌。完善香港治理體系和治理效能，不僅需要有效落實(shí)中央全面管治權(quán)，而且需要強(qiáng)化特區(qū)政府治理能力。出臺(tái)香港國(guó)安法、完善選舉制度、落實(shí)“愛(ài)國(guó)者治港”在制度層面解決“誰(shuí)治理”的問(wèn)題，而在治理體系運(yùn)行層面“如何治理”和“治理得怎樣”的問(wèn)題亟待解決。2021年下半年以來(lái)，香港順利舉行選舉委員會(huì)、第七屆立法會(huì)和行政長(zhǎng)官三場(chǎng)選舉，在政治制度層面落實(shí)了“愛(ài)國(guó)者治港”基本原則。2022年是香港特別行政區(qū)正本清源、彌補(bǔ)管治漏洞的關(guān)鍵一年。2022年5月30日，習(xí)近平會(huì)見(jiàn)香港特區(qū)第六任行政長(zhǎng)官李家超時(shí)指出：“在中央政府、香港特別行政區(qū)政府和社會(huì)各界的共同努力下，香港已實(shí)現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折，正處在由治及興的關(guān)鍵時(shí)期?！?022年6月15日，香港特區(qū)立法會(huì)通過(guò)新一屆特區(qū)政府架構(gòu)重組方案：新一屆特區(qū)政府架構(gòu)由原來(lái)的“三司十三局”增至“三司十五局”，同時(shí)增設(shè)三個(gè)副司長(zhǎng)的職位，包括政務(wù)司副司長(zhǎng)、財(cái)政司副司長(zhǎng)及律政司副司長(zhǎng)。香港局勢(shì)不斷向好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“由亂到治”走向“由治及興”，還需要特區(qū)政府進(jìn)一步增強(qiáng)管治效能，在治理體系和治理能力上有所突破，特區(qū)政府的行政官僚體系須在制度和規(guī)范上進(jìn)一步完善。

1997年回歸以來(lái)，香港政制和治理的爭(zhēng)論長(zhǎng)期陷入“普選迷思”，嚴(yán)重偏離中央政府期許的有效治理軌道。反中亂港分子歪曲解讀“雙普選”，散布各類“港獨(dú)”言論，混謠視聽，抗拒中央管治，煽動(dòng)香港同胞對(duì)內(nèi)地不滿情緒。少數(shù)反中亂港分子通過(guò)選舉進(jìn)入特別行政區(qū)各級(jí)管治架構(gòu)，包括立法會(huì)、行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)、區(qū)議會(huì)等機(jī)構(gòu)，肆意阻撓特區(qū)政府施政，損害香港市民福祉，讓香港社會(huì)付出了沉重代價(jià)，也使國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益受到嚴(yán)重?fù)p害。一段時(shí)期以來(lái)，反中亂港分子之所以能在香港興風(fēng)作浪、坐大成勢(shì)，最重要的原因就是“愛(ài)國(guó)者治港”原則沒(méi)有得到真正落實(shí)，香港沒(méi)有真正形成“愛(ài)國(guó)者治港”的管治局面。

“愛(ài)國(guó)者治港”是落實(shí)“一國(guó)兩制”方針下香港有效治理的核心要義。黨的十九屆四中全會(huì)在部署國(guó)家治理現(xiàn)代化時(shí)，提出進(jìn)一步完善中央對(duì)香港全面管治權(quán)的若干制度問(wèn)題。要落實(shí)中央對(duì)香港全面管治權(quán)，必須完善“一國(guó)兩制”制度體系，落實(shí)“愛(ài)國(guó)者治港”根本原則，提高特別行政區(qū)依法治理的能力和水平，建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。這是香港重塑管治架構(gòu)和治理體系的最核心問(wèn)題。2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，同年6月全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（簡(jiǎn)稱香港國(guó)安法）。2021年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，隨后全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修訂后的《基本法》附件一《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》和附件二《香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序》。2021年9月，香港新一屆選委會(huì)選舉順利舉行，2021年12月香港新一屆立法會(huì)選舉順利舉行，2022年5月8日香港特別行政區(qū)第六任行政長(zhǎng)官選舉順利舉行。隨著香港國(guó)安法出臺(tái)，維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制在香港落地實(shí)施，“一國(guó)兩制”制度體系得到完善，一個(gè)以“愛(ài)國(guó)者治港”為基礎(chǔ)的新管治架構(gòu)得到重塑，中央對(duì)香港特別行政區(qū)全面管治權(quán)得到彰顯，香港管治權(quán)重新牢牢地掌握在愛(ài)國(guó)者手中，香港大局趨于穩(wěn)定。

“一國(guó)兩制”制度體系的完善，香港國(guó)安法的實(shí)施，“愛(ài)國(guó)者治港”根本原則的落實(shí)，香港的重要管治力量（選委會(huì)、立法會(huì)）的重建，使得香港在2019年修例風(fēng)波后逐步形成了新管治架構(gòu)。但是，新的管治架構(gòu)只是朝著良政善治方向邁出了正確的第一步，完善香港選舉制度和落實(shí)“愛(ài)國(guó)者治港”只是在選舉制度和立法機(jī)構(gòu)層面彌補(bǔ)了香港管治架構(gòu)的一些重大短板。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，立法會(huì)運(yùn)作重回正軌并不意味著特區(qū)政府治理能力和水平取得很大提升。香港特區(qū)政府治理能力和水平要提升，還須改革行政官僚體系，切實(shí)落實(shí)好行政主導(dǎo)的治理體系，全面提升治理能力。

遵循“一國(guó)兩制”的基本宗旨和方針，《基本法》創(chuàng)造性地構(gòu)建了香港特別行政區(qū)行政、立法和司法關(guān)系，即行政主導(dǎo)、司法獨(dú)立、行政與立法相互配合。無(wú)論是從《基本法》的立法原意，或是從《基本法》賦予行政長(zhǎng)官的憲制權(quán)利而言，回歸以來(lái)香港都是以行政為主導(dǎo)的政治體制。所謂“行政主導(dǎo)”是指行政權(quán)力相對(duì)于其他權(quán)力中心特別是立法會(huì)占有優(yōu)勢(shì)地位，公共政策決策的方向和最終結(jié)果掌握在行政首長(zhǎng)手中。行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、地位和聲音高于立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)。在此架構(gòu)下特區(qū)行政體系是香港管治架構(gòu)的最核心部分，代表行政權(quán)力的政府管治團(tuán)隊(duì)是特區(qū)權(quán)力體系和管治力量的重中之重。香港的“行政主導(dǎo)”體制意味著特首及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)是香港管治的主力軍。

過(guò)去研究香港管治問(wèn)題時(shí)，學(xué)界比較關(guān)注反對(duì)派如何通過(guò)立法會(huì)掣肘特區(qū)政府行政團(tuán)隊(duì)的施政。2019年修例風(fēng)波的沖擊，讓人們認(rèn)識(shí)到香港特區(qū)政府行政體系內(nèi)部存在不足，香港管治架構(gòu)和治理能力存在短板。在選舉制度和管治力量重建后，反中亂港分子已經(jīng)從立法會(huì)清除，“愛(ài)國(guó)者治港”基礎(chǔ)得以重新建構(gòu)，香港政治環(huán)境實(shí)現(xiàn)“由亂到治”。但香港行政管治團(tuán)隊(duì)還沒(méi)有真正“升級(jí)換代”，良好的治理體系和治理能力尚沒(méi)有得到完善，現(xiàn)有體系既有制度性弊端，也有規(guī)范性缺失。重塑香港治理體系只是完成了香港治理的上半場(chǎng)“由亂到治”，下半場(chǎng)“由治及興”應(yīng)當(dāng)著重改革行政官僚系統(tǒng)，從施政層面補(bǔ)上香港管治重要短板，以實(shí)現(xiàn)不同治理主體的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)特區(qū)政府的高效善治。

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是指通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和制度安排，為國(guó)家治理體系和治理架構(gòu)注入科學(xué)規(guī)范合理的制度安排，提高其運(yùn)行效能，完善其系統(tǒng)流程，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，創(chuàng)造良好的治理績(jī)效。國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，有效的國(guó)家治理涉及三個(gè)基本問(wèn)題：誰(shuí)治理、如何治理、治理得怎樣，這三個(gè)問(wèn)題實(shí)際上就是治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制、治理效果。香港特區(qū)的治理體系是“一國(guó)兩制”下、中央“全面管治權(quán)”和香港“高度自治權(quán)”有機(jī)結(jié)合的復(fù)合治理體系。2019年修例風(fēng)波之后，中央從國(guó)家層面對(duì)特區(qū)選舉制度和維護(hù)國(guó)家安全制度進(jìn)行了完善，在宏觀制度層面確保了“愛(ài)國(guó)者治港”原則落實(shí)。這些舉措在制度安排層面解決了“誰(shuí)治理”的問(wèn)題，但在治理體系運(yùn)行層面“如何治理”和“治理得怎樣”的問(wèn)題尚沒(méi)有完全得到解決。特區(qū)政府行政管治團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)對(duì)行政主導(dǎo)的治理模式、政策決策機(jī)制、行政執(zhí)行力、施政效能等方面進(jìn)行深刻反思。

香港治理體系在治理效能、領(lǐng)導(dǎo)能力、社會(huì)信任等方面仍有制度性弊端。2014年非法“占中”、2019年修例風(fēng)波等，都暴露了香港特區(qū)政府管治的制度性弊端。這些制度性弊端造成特區(qū)政府治理效果不彰、治理能力不強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)以及社會(huì)信任度低。香港特區(qū)第六任行政長(zhǎng)官李家超也看到了香港行政體制的問(wèn)題。他在網(wǎng)上與勞工界選委見(jiàn)面時(shí)，回應(yīng)了特區(qū)政府管治文化和改革公務(wù)員體制的意見(jiàn)，他說(shuō)絕大部分公務(wù)員是優(yōu)秀的，但要研究是否有“系統(tǒng)性的事要改善”，要檢視是否有程序或制度上的阻礙，導(dǎo)致公務(wù)員能力未充分發(fā)揮，以便今后提升施政效能。

消除制度性弊端，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)香港行政官僚體制進(jìn)行系統(tǒng)性改革和完善：

其一，組建愛(ài)國(guó)、團(tuán)結(jié)并有遠(yuǎn)見(jiàn)、魄力、擔(dān)當(dāng)?shù)墓苤侮?duì)伍。這個(gè)管治隊(duì)伍包括行政長(zhǎng)官、行政長(zhǎng)官挑選的主要官員及其領(lǐng)導(dǎo)的整個(gè)公務(wù)員團(tuán)隊(duì)。長(zhǎng)期以來(lái)，特區(qū)政府管治隊(duì)伍存在政治人才短缺和“人才錯(cuò)配”現(xiàn)象。由于缺乏政治人才，香港長(zhǎng)期依賴“政務(wù)官治港”，行政長(zhǎng)官和主要官員大多有政務(wù)官背景。所謂“政務(wù)官治港”，不是指管治架構(gòu)和團(tuán)隊(duì)中有政務(wù)官存在，也不是指在管治過(guò)程中有政務(wù)官參與，而是指政務(wù)官作為一個(gè)階層和利益團(tuán)體主導(dǎo)甚至壟斷了特區(qū)的管治權(quán)力。政務(wù)官不一定是政治人才，不一定是可以駕馭復(fù)雜局面、銳意創(chuàng)新、引領(lǐng)四方的領(lǐng)導(dǎo)人才。很多香港政務(wù)官在西方文官制度文化中培養(yǎng)出來(lái)，善于處理細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓ぷ?，但難以勝任政治領(lǐng)導(dǎo)的工作。西方文官制度及其文化導(dǎo)致香港政務(wù)官大多擅長(zhǎng)執(zhí)行，不善決策;擁有行政才能，缺乏政治謀略。政務(wù)官的行政才能是指他們熟悉政府運(yùn)作規(guī)則和政策制定過(guò)程，對(duì)政策的各項(xiàng)內(nèi)容如數(shù)家珍。政務(wù)官缺乏政治才能，一定程度上是因?yàn)樗麄兺魂P(guān)注本職工作和本地形勢(shì)，不關(guān)注區(qū)域、國(guó)家和未來(lái)大勢(shì)。他們中的部分人對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)大勢(shì)缺乏洞察力、判斷力、遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，也缺乏駕馭復(fù)雜局面的魄力與擔(dān)當(dāng)，缺少雷厲風(fēng)行的決斷力和處理危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)力。政務(wù)官的這些特征令過(guò)往特區(qū)政府主要官員在處理政治危機(jī)時(shí)略顯優(yōu)柔寡斷、瞻前顧后，在規(guī)劃施政目標(biāo)和制定宏觀戰(zhàn)略時(shí)缺乏政治遠(yuǎn)見(jiàn)和判斷力。

“政務(wù)官治港”在某種程度上是“人才錯(cuò)配”，對(duì)香港建立一個(gè)有活力、富有創(chuàng)新精神的治理體系形成阻礙，進(jìn)而影響香港政治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。香港需要培養(yǎng)更多本地政治人才進(jìn)入治理體系，新鮮血液和創(chuàng)新思維能帶來(lái)管治新路徑。特區(qū)政府曾經(jīng)有過(guò)從體制外吸納政治人才的先例，但是特區(qū)政府的政治文化使得非政務(wù)官出身官員難以處理好與政務(wù)官之間的關(guān)系。有的政治任命的局長(zhǎng)無(wú)法駕馭局內(nèi)官僚體系，無(wú)法有效領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員隊(duì)伍，使得管治隊(duì)伍與行政機(jī)關(guān)脫節(jié)，無(wú)法有效施政。如果行政長(zhǎng)官不能有力駕馭特區(qū)行政體系，就難以迅速有效地落實(shí)政策、完成施政目標(biāo)。李家超也注意到這一問(wèn)題，在2022年4月29日公布的參選政綱中提出要“透過(guò)架構(gòu)重組，完善政治委任官員的設(shè)置，令行政工作更有效”。

其基本原則是：對(duì)上，要保證與中央政府形成合力;對(duì)下，要有效地領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員隊(duì)伍;要獲得社會(huì)上愛(ài)國(guó)愛(ài)港力量穩(wěn)定、可靠的支持，以形成有效的管治聯(lián)盟。管治聯(lián)盟不僅需要管治隊(duì)伍具備相應(yīng)政治才能，也需要制度保障。

對(duì)上方面，要確保中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合，需要設(shè)置用于政策研究和溝通的有效機(jī)制。可以考慮設(shè)置中央政策組擔(dān)當(dāng)特區(qū)政府的智囊團(tuán)角色，助力香港特首及主要官員把握國(guó)家大政方針、國(guó)內(nèi)外政治大事和社會(huì)輿情，強(qiáng)化戰(zhàn)略謀劃和整體統(tǒng)籌能力。

對(duì)下方面，香港目前的官僚系統(tǒng)效率不夠高，管治班子難以落實(shí)有效領(lǐng)導(dǎo)。2002年實(shí)行“主要官員問(wèn)責(zé)制”之后，特區(qū)政府3位司長(zhǎng)和13位局長(zhǎng)均為行政長(zhǎng)官政治任命的問(wèn)責(zé)制官員，直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。他們以合約形式聘任，任期與任命他們的行政長(zhǎng)官相同，行政長(zhǎng)官可隨時(shí)終止合約。政治任命官員脫離公務(wù)員系統(tǒng)，不再是所在局政務(wù)職系之首，政務(wù)職系之首變?yōu)檎呔值某Ｈ蚊貢L(zhǎng)。如果局長(zhǎng)和公務(wù)員系統(tǒng)的常任秘書長(zhǎng)出現(xiàn)合作不暢情況，既會(huì)影響政策決策實(shí)施，也會(huì)導(dǎo)致部門之間產(chǎn)生統(tǒng)籌和配合問(wèn)題。按照目前香港有關(guān)制度安排，人事權(quán)和財(cái)政權(quán)由常任秘書長(zhǎng)行使，局長(zhǎng)既無(wú)權(quán)參與公務(wù)員的評(píng)核、升遷和日常管理，也不能完全決定財(cái)政的使用權(quán)。行政長(zhǎng)官和主要官員在推行政策時(shí)要依靠常任秘書長(zhǎng)指揮整個(gè)決策局，局長(zhǎng)若與常任秘書長(zhǎng)意見(jiàn)相左，則有可能面臨“無(wú)人可用”“無(wú)財(cái)可用”的窘境。加之香港《公務(wù)員守則》規(guī)定，公務(wù)員與副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)政治助理之間是基于“伙伴合作精神”開展工作。這使得管治班子領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員工作時(shí)，常出現(xiàn)公務(wù)員不協(xié)助、不配合或者不得力的情況。政治任命、非政務(wù)官出身的管治班子可能較難駕馭政務(wù)官，增加了有效領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員隊(duì)伍的難度。因此，需要通過(guò)制度和規(guī)則調(diào)整，依法賦予行政長(zhǎng)官和主要官員更大的調(diào)撥財(cái)政資源和人事的法定權(quán)力，以確保政策能夠快速和有效推行。在高層公務(wù)員的升遷方面，要賦予管治班子更多話語(yǔ)權(quán)，要把能否忠實(shí)執(zhí)行政策和決定作為升職和調(diào)遷的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)適度限制常任秘書長(zhǎng)的權(quán)力。常任秘書長(zhǎng)的角色曾在公務(wù)員體制中發(fā)揮重要作用，與官員存在張力也是制度使然。應(yīng)通過(guò)制度調(diào)整令其在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，理順與政治任命官員的關(guān)系，減少特區(qū)政府內(nèi)部施政阻力。

最后，在特區(qū)政府與立法會(huì)關(guān)系方面，應(yīng)強(qiáng)化管治聯(lián)盟的作用，確保管治班子在立法會(huì)和社會(huì)上得到愛(ài)國(guó)愛(ài)港力量穩(wěn)定而可靠的支持。2022年7月6日，香港特區(qū)行政長(zhǎng)官李家超到立法會(huì)出席上任后的首次行政長(zhǎng)官答問(wèn)會(huì)。李家超表示，香港正處于“由治及興”的關(guān)鍵階段，未來(lái)五年，香港要站在“愛(ài)國(guó)者治港”原則的新歷史起點(diǎn)上奮起直追;良性互動(dòng)的行政立法關(guān)系是同為香港開新篇的重要基礎(chǔ)，特區(qū)政府和立法會(huì)要做好行政主導(dǎo)及“愛(ài)國(guó)者治港”原則這個(gè)組合拳的互相配合，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，讓市民受惠更多。

其三，完善公務(wù)員隊(duì)伍的問(wèn)責(zé)制度及考核與激勵(lì)機(jī)制。香港特區(qū)立法會(huì)前主席曾鈺成認(rèn)為，特區(qū)政府大部分問(wèn)責(zé)官員是港英當(dāng)局的公務(wù)員出身，他們利用政治手段解決香港社會(huì)的經(jīng)濟(jì)民生問(wèn)題能力有限。香港特別行政區(qū)首任行政長(zhǎng)官董建華于第二屆任期推行主要官員問(wèn)責(zé)制改革，以回應(yīng)民眾對(duì)政府施政和高級(jí)官員的期待。這次改革將所有司長(zhǎng)和局長(zhǎng)職系由公務(wù)員職位改為合約聘任，對(duì)施政的過(guò)失負(fù)責(zé)任。經(jīng)改革，主要官員問(wèn)責(zé)制變成了政治委任制，但鮮有官員因?yàn)槭┱患驯粏?wèn)責(zé)。公務(wù)員制度（包括高官問(wèn)責(zé)制）缺乏明確的問(wèn)責(zé)考核和績(jī)效考核機(jī)制。由于缺乏明確的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，不少高級(jí)政務(wù)官們?cè)谕苿?dòng)政策時(shí)抱持“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)”的態(tài)度，通常對(duì)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策指引作出最保守解讀和執(zhí)行?！爸簧唤怠钡念A(yù)期導(dǎo)致部分公務(wù)員出現(xiàn)無(wú)擔(dān)當(dāng)、無(wú)責(zé)任感、無(wú)積極性、“懶政”等問(wèn)題。下一步，香港特區(qū)應(yīng)依法構(gòu)建公務(wù)員隊(duì)伍的問(wèn)責(zé)制度，明確激懲考核措施，更好運(yùn)用招聘、升遷、薪酬、紀(jì)律處分等任免和獎(jiǎng)懲制度。

香港行政官僚體系深受港英當(dāng)局所遺留政治文化的影響，在回歸后沒(méi)有得到徹底改造，繼而誘發(fā)了香港管治出現(xiàn)的諸多阻礙。香港要從“由亂到治”走向“由治及興”，須改造行政官僚體系中的規(guī)范性缺失，培養(yǎng)共同政治理念，打造一個(gè)政治忠誠(chéng)、行政高效、貼地親民的行政官僚體系，樹立敢于擔(dān)當(dāng)、善作善成新風(fēng)尚，展現(xiàn)良政善治新氣象。

在香港，擁有英國(guó)國(guó)民（海外）（BNO）護(hù)照的人將近300萬(wàn)。在香港管治團(tuán)隊(duì)中，大量的公務(wù)員、約20%的立法會(huì)議員和絕大多數(shù)的法官可以依照基本法保留外國(guó)籍。這種局面導(dǎo)致了香港回歸以來(lái)“港人治港”與“外國(guó)人治港”并立的客觀現(xiàn)實(shí)。在香港回歸前的過(guò)渡時(shí)期，英國(guó)政府于1990年到1996年推出“英國(guó)國(guó)籍甄選計(jì)劃”，俗稱居英權(quán)計(jì)劃，名額有5萬(wàn)個(gè)家庭，其重點(diǎn)對(duì)象是港英當(dāng)局的公務(wù)員、紀(jì)律部隊(duì)成員、專業(yè)人士等。成功申請(qǐng)者及其家人不必離開香港，便能取得英國(guó)公民身份和居留權(quán)。根據(jù)該計(jì)劃文件，當(dāng)年大部分政務(wù)職系人員（包括政務(wù)官、高級(jí)政務(wù)官和部門首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員）均獲港英當(dāng)局主動(dòng)邀請(qǐng)申請(qǐng)居英權(quán)計(jì)劃。居英權(quán)計(jì)劃將港英當(dāng)局的一眾官員、立法會(huì)和法官要員全部覆蓋其中，并過(guò)渡至回歸后的政府建制之中。因此，香港管治團(tuán)隊(duì)中存在“雙重效忠”的風(fēng)險(xiǎn)，這是落實(shí)“愛(ài)國(guó)者治港”的一大障礙。

香港行政官僚系統(tǒng)需要重建與國(guó)家的情感鏈接，真正確立對(duì)國(guó)家的政治忠誠(chéng)。受歷史慣性影響，部分香港公務(wù)員認(rèn)可港英當(dāng)局遺留的“規(guī)范”，遵循所謂“政治中立”原則，對(duì)中央管治權(quán)威性認(rèn)識(shí)不足。這使得一段時(shí)期特區(qū)政府推行的政策無(wú)法得到廣大公務(wù)員的高度認(rèn)同，也使得中央對(duì)香港的管治權(quán)威難以全面樹立。在2019年香港修例風(fēng)波中，甚至有個(gè)別公務(wù)人員參加暴動(dòng)、罷工事件。從認(rèn)識(shí)根源來(lái)看，有的香港公務(wù)員的國(guó)家認(rèn)同感還沒(méi)有牢牢樹立，有的人甚至認(rèn)為所謂“愛(ài)港不等于愛(ài)國(guó)”“愛(ài)國(guó)不等于愛(ài)黨”，把效忠香港特別行政區(qū)和效忠中華人民共和國(guó)割裂開來(lái)，把愛(ài)中國(guó)與愛(ài)中國(guó)共產(chǎn)黨割裂開來(lái)，這是完全錯(cuò)誤的。習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國(guó)25周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上指出：“‘一國(guó)兩制’方針是一個(gè)完整的體系。維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益是‘一國(guó)兩制’方針的最高原則，在這個(gè)前提下，香港、澳門保持原有的資本主義制度長(zhǎng)期不變，享有高度自治權(quán)。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，特別行政區(qū)所有居民應(yīng)該自覺(jué)尊重和維護(hù)國(guó)家的根本制度。全面準(zhǔn)確貫徹‘一國(guó)兩制’方針將為香港、澳門創(chuàng)造無(wú)限廣闊的發(fā)展空間。‘一國(guó)’原則愈堅(jiān)固，‘兩制’優(yōu)勢(shì)愈彰顯?！毕愀厶貏e行政區(qū)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中華人民共和國(guó)的一個(gè)行政區(qū)，愛(ài)港與愛(ài)國(guó)不能割裂，只愛(ài)香港、不愛(ài)中國(guó)者，不是真正的愛(ài)國(guó)者。在特區(qū)政府管治團(tuán)隊(duì)中，凡是身居要位、掌握重要權(quán)力、擔(dān)負(fù)重要管治責(zé)任的人，必須是堅(jiān)定的愛(ài)國(guó)者，必須具有很強(qiáng)的對(duì)國(guó)家的政治忠誠(chéng)。

“愛(ài)國(guó)者治港”不僅是香港治理的政治倫理，也應(yīng)當(dāng)成為治理香港的法律規(guī)范。香港行政官僚體系需要建立一套行之有效的制度，把“愛(ài)國(guó)者治港”落到實(shí)處。香港政府的各級(jí)公職人員在就職時(shí)，必須依法宣誓效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)。由于深受西方文化影響，部分香港公務(wù)員對(duì)中央和內(nèi)地存在偏見(jiàn)和誤解。香港公務(wù)員需要更好地了解國(guó)家和內(nèi)地，樹立正確的國(guó)家觀和國(guó)家認(rèn)同。在香港社會(huì)，特別是在公務(wù)員體系內(nèi)部，要形成愛(ài)國(guó)愛(ài)港的規(guī)范，通過(guò)規(guī)范的內(nèi)化和社會(huì)化，構(gòu)建出愛(ài)國(guó)愛(ài)港的共同文化，使其在香港社會(huì)生根發(fā)芽。

根據(jù)政治學(xué)的建構(gòu)主義理論，香港官僚系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)的認(rèn)同問(wèn)題實(shí)際上是社會(huì)主流文化建構(gòu)的結(jié)果，即由香港社會(huì)集體共享知識(shí)（包括思想和信仰）建構(gòu)，不由政治權(quán)力架構(gòu)決定。所以，雖然香港回歸祖國(guó)，但香港官僚系統(tǒng)內(nèi)部部分群體的認(rèn)同觀念不見(jiàn)得立刻隨之改變。從微觀結(jié)構(gòu)層面看，共同文化（common culture）涉及行為者對(duì)彼此的理性、策略、偏好等的信念，能以特定形式表現(xiàn)，如規(guī)范、規(guī)則、制度、法律等。從宏觀結(jié)構(gòu)層面看，集體文化（collective culture）不僅僅是個(gè)人頭腦中的共同思想的總和，更是一種“共同維持的”“固化的”公共現(xiàn)象，是一種集體知識(shí)和意識(shí)的表現(xiàn)，一旦形成很難改變。在回歸前港英當(dāng)局的操弄下，香港行政官僚體系通過(guò)行為規(guī)范的反復(fù)內(nèi)化，逐漸制度化出一種“不愛(ài)國(guó)”的集體文化。一旦這種集體文化形成，就會(huì)反復(fù)地在自我實(shí)現(xiàn)和共同維系的過(guò)程中固化。以香港公務(wù)員體制內(nèi)的公務(wù)員敘用委員會(huì)制度為例，該委員會(huì)主席是退休資深政務(wù)官，委員會(huì)依法就所有政務(wù)官的聘用和晉升事宜向行政長(zhǎng)官提供意見(jiàn)。換言之，由退休政務(wù)官來(lái)掌控現(xiàn)職政務(wù)官的晉升，這可能形成一定風(fēng)險(xiǎn)。正如馮煒光所言：“退休政務(wù)官深受英國(guó)文化熏陶，對(duì)任何熱愛(ài)中華人民共和國(guó)的年輕政務(wù)官都會(huì)視為異類。在這樣的氛圍下，年輕政務(wù)官縱使有愛(ài)國(guó)心，也不敢表露出來(lái)，更絕不會(huì)主動(dòng)報(bào)讀在內(nèi)地舉辦的為期兩周以上的國(guó)情班，以免表現(xiàn)得太愛(ài)國(guó)?！庇捎诠珓?wù)員敘用委員會(huì)也負(fù)責(zé)所有“公務(wù)員紀(jì)律個(gè)案”，委員會(huì)也可能成為政府辭退不愛(ài)國(guó)公務(wù)員時(shí)的“攔路虎”。

公務(wù)員敘用委員會(huì)反映的只是過(guò)去香港行政官僚體制的一個(gè)縮影。在此背景下，對(duì)行政官僚體制內(nèi)的規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)性改革，將“愛(ài)國(guó)”、“愛(ài)國(guó)者治港”、國(guó)家認(rèn)同的精神和理念根植到公務(wù)員心中并形成行為規(guī)范非常有必要。這個(gè)建構(gòu)過(guò)程將對(duì)原有的規(guī)范、法律、道德、政策、慣例造成很大沖擊。妥善解決這些沖擊將使行政官僚體制改革更加平穩(wěn)、有效。同時(shí)，新的規(guī)范系統(tǒng)也將在改革的陣痛中成熟定型，通過(guò)新規(guī)范的內(nèi)化、社會(huì)化與制度化，形成“愛(ài)國(guó)者治港”文化?！罢?quán)必須掌握在愛(ài)國(guó)者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)的人民會(huì)允許不愛(ài)國(guó)甚至賣國(guó)、叛國(guó)的勢(shì)力和人物掌握政權(quán)。”“愛(ài)國(guó)者治港”文化有利于香港公務(wù)員建立新的身份認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同，重建香港與祖國(guó)的情感鏈接。

要全面走出管治困境，香港特區(qū)須對(duì)治理體系和管治架構(gòu)進(jìn)行重大改革和完善，重塑以行政為主導(dǎo)的管治格局。出臺(tái)香港國(guó)安法和完善香港選舉制度，從制度上確保了“愛(ài)國(guó)者治港”原則的落實(shí)，完成了重塑香港治理體系的上半場(chǎng)。下半場(chǎng)應(yīng)著重改革行政官僚系統(tǒng)，從施政層面和操作層面補(bǔ)上香港管治重大短板。香港特區(qū)行政管治團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)對(duì)行政主導(dǎo)的治理模式、政策決策機(jī)制、行政執(zhí)行力、施政效能等方面深刻思索。要建立良好的治理體系和提升治理能力，關(guān)鍵是彌補(bǔ)制度短板，消除規(guī)范性缺陷。習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國(guó)25周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上明確指出：“當(dāng)前，香港正處在從由亂到治走向由治及興的新階段，未來(lái)5年是香港開創(chuàng)新局面、實(shí)現(xiàn)新飛躍的關(guān)鍵期?！毕愀坌乱粚锰貐^(qū)政府繼續(xù)深化行政官僚體系改革，進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于提高香港治理能力和水平的決定，切實(shí)樹立中央的管治權(quán)威，將開啟香港從“由亂到治”走向“由治及興”的新篇章，同祖國(guó)人民一道共享中華民族偉大復(fù)興的榮光。

[1] ?習(xí)近平.在慶祝香港回歸祖國(guó)二十五周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話（二〇二二年七月一日）[N].人民日?qǐng)?bào)，2022-07-02（2）.

[2] ?劉兆佳.香港21世紀(jì)藍(lán)圖[M].香港：香港中文大學(xué)出版社，2000：1.

[3] ?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心港澳研究所.香港基本法讀本[M].北京：商務(wù)印書館，2009：109.

[4] ?俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（1）：5-8+13.

[5] ?觀察者網(wǎng).梁韋諾：“政務(wù)官治港”的終結(jié)？——談?wù)勏愀壅?wù)官與“政務(wù)官治港”[EB/OL].（2022-04-21）[2022-04-22].https：//www.guancha.cn/LiangWeiNuo/2022_04_21_636010_1.shtmlhttps：//www.guancha.cn/LiangWeiNuo/2022_04_21_636010_1.shtml.

[6] ?大公報(bào).同為香港開新篇——李家超發(fā)表2022行政長(zhǎng)官選舉政綱（全文）[EB/OL].（2022-04-29）[2022-04-29].http：//www.takungpao.com/news/232109/2022/0430/714251.html.

[7] ?中評(píng)社香港.中評(píng)深度：劉兆佳談中策組必要性[EB/OL].（2022-05-04）[2022-05-05].http：//gb.crntt.com/ doc/1063/5/8/8/106358893.html.

[8] ?馮煒光.要抓緊香港最后機(jī)會(huì) ?公務(wù)員制度必須改革[EB/OL].（2021-05-11）[2022-05-05].https：//www. wenweipo.com/a/202105/11/AP6099ffd3e4b0476859bb4320.html.

[9] ?劉兆佳.需強(qiáng)化特區(qū)行政機(jī)關(guān)管治效能[N].大公報(bào)，2021-05-10（10）.

[10] ?曾鈺成.殖民管治留下的兩個(gè)問(wèn)題[EB/OL].（2019-07-15）[2022-05-05].https：//tsangyoksing.hk/ 2019/07/15/%E6%AE%96%E6%B0%91%E7%AE%A1%E6%B2%BB%E7%95%99%E4%B8%8B%E7%9A%84%E5%85%A9%E5%80%8B%E5%95%8F%E9%A1%8C/.

[11] ?澎湃新聞.梁海明：香港官員能力不足？[EB/OL].（2022-04-25）[2022-05-05].https：//www.thepaper.cn/ newsDetail_forward_17799272.

[12] ?靖海侯.四個(gè)字，說(shuō)明了香港問(wèn)題的大半[N].巴士的報(bào)，2020-06-26.https：//www.bastillepost.com/ hongkong/article/7561793/.

[13] ?Alexander Wendt.Social Theory of International Politics[M].Cambridge：Cambridge University Press，1999：162-164.

責(zé)任編輯：龔靜陽(yáng)