“印太戰(zhàn)略”下小島嶼國家何去何從？

范磊

在2022年2月拜登政府發(fā)布的《美國的印太戰(zhàn)略》報告中（以下簡稱“報告”），共有13次提到了太平洋島國，涵蓋了整個報告的承諾、戰(zhàn)略和行動計劃三部分。在報告開篇，就特別強調(diào)了美國將加強對包括太平洋島國在內(nèi)的印太區(qū)域關系的長期承諾，并且在行動計劃里明確提出，將與太平洋島國建立富有韌性的合作伙伴關系，通過多邊機制來支持這些國家在安全、獨立自主等領域的利益訴求和能力建設。就在報告發(fā)布之時，美國國務卿布林肯正在斐濟訪問，距離上次美國國務卿到訪該國已經(jīng)過去了37年。當然，這里尚未留下美國總統(tǒng)的腳印，但是布林肯此行與報告發(fā)布配合的如此“珠聯(lián)璧合”，其用意不言自明。

印太概念最早由德國地緣政治學者豪斯霍弗在20世紀20年代提出，其著作《太平洋地緣政治學》對印太問題進行了詳細論述。近年來，“印太”概念成為美國及其亞太盟友戰(zhàn)略界人士口中的“熱詞”，地緣政治涵意明顯。安明博曾指出，帝國主義創(chuàng)造了“遠東”概念，二戰(zhàn)及以后的民族解放運動強化了“亞洲”概念，共同的文化圈讓“東亞”概念得以提升，區(qū)域內(nèi)對經(jīng)濟合作的重視又塑造了“亞太”概念，而如今相關國家拋出并持續(xù)渲染“印太”概念，為其賦予了明顯的戰(zhàn)略屬性。

報告的發(fā)布，進一步強調(diào)了“印太”早已不再是一個想象的概念，美國也試圖通過對“印太”概念的強調(diào)將目前中國周邊的地區(qū)議題完全“印太化”，從而納入其掌控的聯(lián)盟體系和多邊機制之中。這其中就包括原本處在大國戰(zhàn)略邊緣的太平洋島國及與之配套的相關議程。該報告的封面似乎也暗含了太平洋海域的意義要高于印度洋的意味。

2022年2月，美國務卿布林肯訪問斐濟

德國著名地緣政治學者豪斯霍弗

國內(nèi)學者在解讀拜登政府這份包括五大戰(zhàn)略目標和十大“行動主軸”的報告時，大多將其中拜登的對華政策、與該區(qū)域的盟友關系等作為重點，而忽視了與太平洋島國相關的內(nèi)容。太平洋島國在當前各大國的戰(zhàn)略布局中逐漸呈上升趨勢，這也是美國政府在其報告里給予特別關注的直接原因。

當然，在報告中，美國所關注的不僅僅涉及太平洋島國，還包括從東北亞到東南亞、從南亞到大洋洲的廣大區(qū)域。該區(qū)域的大國及其傳統(tǒng)盟友自不多言，而以太平洋島國為代表的中小國家往往會被學者和輿論忽視。在這個“想象”的印太區(qū)域內(nèi)，除了太平洋島國之外，東盟的大多數(shù)成員國、印度洋島國等都是較為典型的中小國家，1990年以來一直活躍的“小島嶼國家聯(lián)盟”（AOSIS）的大部分成員也被包羅進來。隨著近年來各國對氣候變化等非傳統(tǒng)議題關注度的上升，這些小島嶼國家的呼聲以及在國際舞臺上扮演的角色也愈加彰顯。

目前小島嶼國家聯(lián)盟共有39個成員國，主要由小島嶼和低洼沿海發(fā)展中國家組成，其中包括8個亞非與印度洋島國、16個加勒比國家和15個太平洋島國。在這些成員國中，諸如新加坡、馬爾代夫、毛里求斯、湯加、東帝汶、斐濟、古巴、海地等都是小島嶼國家。而其中多個國家都在全球和地區(qū)事務中扮演著積極的角色，甚至產(chǎn)生了“小國大外交”的影響力。加上這些國家雖小但卻大多位于不同航線或者區(qū)域的戰(zhàn)略支點位置，所以成為各大國爭相接近的對象。隨著報告的出臺，這些國家尤其是太平洋島國將受到越來越多的關注。

小島嶼國家雖然人口不多且陸地面積不大，但是卻擁有較大面積的海洋專屬經(jīng)濟區(qū)，這種先天的自然地理條件也就塑造了它們希望能在日益嚴峻的全球變暖、海洋污染等威脅面前獨善其身的核心利益關切。除此之外，隨著拜登政府“印太戰(zhàn)略”的出臺，它們也對是否會成為大國博弈的角力場充滿擔憂，尤其是隨著以區(qū)域經(jīng)濟合作為主要特征的“亞太”概念正在淡化，這些島國的多重焦慮在未來只會增加，而不會減少。

《美國印太戰(zhàn)略》封面

不論是一般意義上的小島嶼國家，還是具體到太平洋島國這個特定區(qū)域，它們共同關心的課題比某些大國所挑起的戰(zhàn)略競爭要緊迫的多。太平洋島國多年來一直倡導“藍色太平洋”的概念，氣候變化、可持續(xù)發(fā)展以及海洋保護等議題是其治國理政的重中之重。曾有一位斐濟軍方人士將中美兩大國和氣候變化形象地比喻為三頭在太平洋上打架的大象，而且正在贏得這場三方博弈的不是中美中的任何一方，而是氣候變化。所以，相較于大國關注的戰(zhàn)略安全、實力競爭等傳統(tǒng)安全議題，以氣候變化為代表的非傳統(tǒng)安全議題才是小島嶼國家的核心利益關切。

目前，小島嶼國家面臨的深層次復合威脅越來越嚴峻。全球變暖、地殼活動已經(jīng)嚴重影響到其陸上與近海環(huán)境，漁業(yè)資源、生物多樣性等也遭到破壞，因海平面上升而出現(xiàn)的全新海洋法問題已對既有的國際海洋規(guī)則構成了挑戰(zhàn)。而持續(xù)的新冠疫情也使這些國家原本就非常脆弱的公共衛(wèi)生體系雪上加霜。

面對這些現(xiàn)實的核心利益關切，太平洋島國乃至所有的小島嶼國家都在試圖強化諸如小島嶼國家聯(lián)盟這樣的集體身份，以助于能夠以一個聲音與國際社會和世界大國對話，從而更好地緩解脆弱性，維護其現(xiàn)實的利益訴求。因為這些核心利益關切早已不是單個國家所能應對的，不僅需要強化太平洋島國、印度洋島國、東盟、加勒比等區(qū)域合作機制，同時也需要全球性合作伙伴關系網(wǎng)絡。所以，開放包容的全球發(fā)展倡議將為這些國家應對和化解氣候、污染、地震等造成的嚴峻生存與發(fā)展危機提供更多選項。

美國似乎嗅到了其中的味道。所以，在報告中，除了強調(diào)要構建印太經(jīng)濟框架、加強盟友關系以應對大國戰(zhàn)略競爭，同時也明確提出要與太平洋島國成為富有韌性的合作伙伴。這一合作關系以支持太平洋島國獨立自主能力建設為目標，強調(diào)通過加大基礎設施建設，幫助其增強應對氣候變化的能力，以及改善海上安全以保障區(qū)域內(nèi)漁業(yè)活動等。在人文交流領域，提出要通過提供相關咨詢、培訓和能力建設，強化美國與該地區(qū)的公共外交。為此，甚至重啟了已經(jīng)中斷近40年的高官訪問，可謂是煞費苦心。

氣候變化、可持續(xù)發(fā)展以及海洋保護等議題是太平洋島國治國理政的重中之重

持續(xù)的新冠疫情挑戰(zhàn)著小島嶼國家的公共衛(wèi)生體系

美國試圖借助區(qū)域性的外在壓力在大國競爭中贏得主動

具體行動計劃方面，美國提出要面向印太地區(qū)啟動增量投資，尤其是在東南亞和太平洋島嶼國家中更新和增設使領館，提升應對氣候變化、公共衛(wèi)生危機、安全與發(fā)展等多領域的能力。2022年，美國將通過新的伙伴關系建設，加大對印太地區(qū)的投資規(guī)模，加強數(shù)字互聯(lián)互通，以拓展在該地區(qū)的影響力。目前，太平洋島國依然是印太地區(qū)基礎設施建設較為薄弱的國家，隨著“印太戰(zhàn)略”出臺，太平洋島國短時間可能會迎來美國援助和投資的高潮，但是拜登政府的真實戰(zhàn)略目的并非時幫助其建設，而是想使其淪為美國進行大國戰(zhàn)略競爭的前沿陣地。

小島嶼國家雖小，但是它們并不希望成為大國博弈中的棋子，而是希望能夠在日益激烈的大國戰(zhàn)略競爭中保持獨立自主，保持在地區(qū)及國際事務中的戰(zhàn)略平衡，與所有大國構建友好關系，在實現(xiàn)等距離外交的同時，借助大國力量在事關本國生存與發(fā)展的海洋治理、可持續(xù)發(fā)展以及應對氣候變化等領域?qū)崿F(xiàn)合作共贏。這是小島嶼國家在面對大國競爭時的外交智慧，也是能夠做到安身立命的基本外交選擇。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”明確指出，未來十年要通過與盟友和伙伴的集體行動“界定國際秩序的基本特征”，并借此在大國戰(zhàn)略競爭中占得先機。美國一是通過強調(diào)意識形態(tài)，不斷夯實與盟友和伙伴關系的“價值觀基礎”，強化軟性的影響力平衡。二是通過強調(diào)規(guī)范，塑造所謂的基于規(guī)則的印太地區(qū)秩序，從而強化其對周邊熱點議題的話語權。

印太地區(qū)已然成為美國重塑國際秩序、引領未來世界體系發(fā)展的主要著力點。將盟友伙伴都拉入其打造的印太戰(zhàn)略框架將成為美國的戰(zhàn)略重點。而以太平洋島國為代表的小島嶼國家在此框架之中占據(jù)著重要的位置。小島嶼國家的政策選擇不僅將事關其生存發(fā)展，也將影響到大國在印太地區(qū)，尤其是南太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢。

雖然美國深受新冠肺炎疫情、局勢動蕩等內(nèi)外沖擊，2022年第一季度經(jīng)濟呈現(xiàn)負增長，但是其發(fā)展韌性仍在，而且2021年剛剛經(jīng)歷過37年以來最強勁的年均增長。不論是從經(jīng)濟總量、軍事實力、科技實力、創(chuàng)新能力等硬實力衡量，還是從文化軟實力層面評估，美國無疑仍是世界上最強大的國家。這是小島嶼國家認知美國、接觸美國甚至對接美國的基本前提。目前美國依然是世界多個地區(qū)和國家的最大外資來源國和重要貿(mào)易伙伴，“印太戰(zhàn)略”行動計劃中的10項內(nèi)容正是其地區(qū)野心的體現(xiàn)。

當今世界面臨著前所未有的大變局，小島嶼國家在與美國這個巨人打交道時一方面會更加謹慎，另一方面也會根據(jù)自身的利益尋求與美國的更多合作。不過，包括太平洋島國在內(nèi)的小島嶼國家長期被美國忽視。正如《所羅門星報》所言，美國自二戰(zhàn)后就徹底遺忘了所羅門群島，如今突然“想起來了”。當美國逼迫這些小島嶼國家放棄與其他大國的合作時，卻忽視了這些國家雖小，但是已不再是“幼兒園學生”，而是有權決定自己命運的“海洋國家”。

未來，小島嶼國家會更加注重利用多邊機制推進合作。在經(jīng)濟合作中，雙邊機制是較為高效的合作方式，但是在面對全球性議題尤其是安全關切時，脆弱而敏感的小島嶼國家會更傾向于多邊機制以抱團取暖。不論是在東盟還是在太平洋島國合作機制下，小國都希望可以與大國在多邊框架下實現(xiàn)良性互動，一方面可以化解其面對大國時的脆弱性和焦慮感，尋求更多的戰(zhàn)略支撐，另一方面則可以依托多邊機制，提升小國在地區(qū)和國際事務中的集體話語權。

所羅門群島

小島嶼國家的政策選擇對印太局勢影響深遠

如今，美國先后拋出“印太戰(zhàn)略”和印太經(jīng)濟框架，試圖拼湊“小圈子”、組建“小集團”、形成“小陣營”。面對這一咄咄逼人的框架所表現(xiàn)出的競爭性、對抗性和敵對性，包括太平洋島國在內(nèi)的小島嶼國家并不認同美國的戰(zhàn)略理念，也不想?yún)⑴c其中，而是希望能夠在大國之間維系一種穩(wěn)定的、良性的平衡，在聯(lián)通印太地區(qū)不同節(jié)點、維護和平穩(wěn)定地區(qū)秩序的互動中扮演更為有效和積極的角色。所以要推動與小島嶼國家的可持續(xù)性合作，只有換位思考，以更為包容的視角真正理解其利益關切，才能贏得其信任、支持和民心。

責任編輯：陳曉芳