歐盟防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)探析

王鍇　鄒思良

近年來，歐盟防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)取得了較大進(jìn)展，防務(wù)一體化“推動力量”日臻完善，共同軍事指揮訓(xùn)練機(jī)構(gòu)加速建設(shè)，防務(wù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)進(jìn)一步整合，共同部隊(duì)組建和共同行動經(jīng)費(fèi)保障初步啟動。但也面臨北約因素干擾、美國軍工競爭、經(jīng)費(fèi)短缺等一系列挑戰(zhàn)和困難。從發(fā)展前景來看，歐盟現(xiàn)行防務(wù)一體化機(jī)制仍處于起步階段，并將長期處于北約框架之下，在國際形勢變化和現(xiàn)實(shí)需求推動下將會有較大發(fā)展空間，且仍需要不斷探索和完善。

2022年3月24日至25日召開的歐盟峰會批準(zhǔn)了醞釀已久的《歐盟安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南》。這一戰(zhàn)略指南為歐盟設(shè)定了增強(qiáng)共同防務(wù)能力的目標(biāo)，提供了具體實(shí)施方法，是歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程中又一個(gè)重要事件。2000年12月召開的歐盟尼斯峰會正式通過《歐洲安全與防務(wù)政策》報(bào)告，批準(zhǔn)建立歐盟快反部隊(duì)以及成立政治和軍事指揮機(jī)構(gòu)，拉開了歐盟防務(wù)一體化的序幕。經(jīng)過20多年的努力，雖然歐盟在政治和安全層面還有很多根本性的矛盾難以調(diào)和，比如民族主義的張力、安全議題上大西洋主義和歐洲主義的分歧等，但不可否認(rèn)的是，單純在防務(wù)層面，一體化機(jī)制建設(shè)取得了顯著成績。

歐盟防務(wù)一體化的關(guān)鍵“推動力量”主要由四個(gè)機(jī)構(gòu)或框架構(gòu)成，分別是2004年成立的歐洲防務(wù)局（EDA）、2017年成立的

防務(wù)協(xié)調(diào)年度審查（CARD）和永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）、2021年成立的歐洲防務(wù)基金（EDF）。這四個(gè)機(jī)構(gòu)或框架的運(yùn)作方式可簡述為：首先，EDA作為關(guān)鍵樞紐機(jī)構(gòu)，制定一項(xiàng)能力發(fā)展計(jì)劃，為歐洲軍事能力的協(xié)調(diào)發(fā)展和合作提供指導(dǎo);然后通過PESCO和EDF等運(yùn)作平臺，制定和實(shí)施具體防務(wù)合作項(xiàng)目;然后，CARD定期對防務(wù)合作情況進(jìn)行評估并提出加強(qiáng)合作建議;最后，EDA負(fù)責(zé)匯總和協(xié)調(diào)，制定新一階段的能力發(fā)展計(jì)劃。這就形成了一個(gè)完整的項(xiàng)目流程，共同推動防務(wù)一體化進(jìn)程。需要指出的是，這幾個(gè)機(jī)構(gòu)或框架之間的大部分工作雖然有所重合，但并不是完全重合的閉環(huán)流程，比如EDF并不是全部用于支持PESCO的項(xiàng)目，CARD的評估范圍也不僅僅局限于對PESCO項(xiàng)目的評估，他們之間既相互兼容又相對獨(dú)立、相互補(bǔ)充。此外，歐盟軍事委員會、歐盟軍事參謀部等機(jī)構(gòu)也具有部分推進(jìn)防務(wù)合作的職責(zé)。

2000年11月和2001年3月歐盟先后成立了隸屬于歐盟理事會的政治和安全委員會、軍事委員會和軍事參謀部。其中歐盟軍事參謀部為常設(shè)機(jī)構(gòu)，編制200人左右，負(fù)責(zé)早期預(yù)警、事態(tài)分析和戰(zhàn)略規(guī)劃。2010年在荷蘭成立歐洲航空運(yùn)輸司令部，主要擔(dān)負(fù)軍事空運(yùn)、空中加油和空中醫(yī)療后送任務(wù)。2017年，歐盟相繼成立網(wǎng)絡(luò)信息戰(zhàn)中心、歐洲戰(zhàn)術(shù)空運(yùn)中心、軍事計(jì)劃與執(zhí)行能力指揮總部（MPCC）和網(wǎng)絡(luò)防御訓(xùn)練中心。這些指揮和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的建立，為歐盟提供了執(zhí)行統(tǒng)一防務(wù)行動的平臺。其中，MPCC是歐盟重點(diǎn)發(fā)展建設(shè)的指揮機(jī)構(gòu)，按照《歐盟安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南》的計(jì)劃，該機(jī)構(gòu)將不斷擴(kuò)展其指揮功能，2023年起MPCC將擔(dān)負(fù)歐盟各領(lǐng)域演習(xí)的指揮任務(wù)，到2025年MPCC將能夠指揮所有非戰(zhàn)爭軍事行動、實(shí)彈演習(xí)和兩個(gè)小規(guī)?；蛞粋€(gè)中型規(guī)模的軍事行動。此外，在PESCO確定的60個(gè)項(xiàng)目中還包含建設(shè)“訓(xùn)練任務(wù)能力中心”“醫(yī)療指揮中心”以及“后勤樞紐和軍事行動支持網(wǎng)絡(luò)”等統(tǒng)一的指揮訓(xùn)練機(jī)構(gòu)。

歐盟正在推進(jìn)防務(wù)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和整合，建立國防工業(yè)統(tǒng)一大市場，破除國防采購壁壘，以發(fā)揮各成員國的比較優(yōu)勢，減少重復(fù)建設(shè)。歐盟將充分利用PESCO和EDF，開發(fā)可互操作的高端系統(tǒng)和先進(jìn)技術(shù)。在陸地領(lǐng)域啟動陸域綜合能力集群建設(shè)，對現(xiàn)有主要平臺和相關(guān)物流系統(tǒng)進(jìn)行升級和替換，重點(diǎn)發(fā)展士兵系統(tǒng)和主戰(zhàn)坦克;在海事領(lǐng)域，發(fā)展高端海軍平臺，包括水面和水下無人平臺，重點(diǎn)發(fā)展歐洲巡邏級水面艦艇;在空中領(lǐng)域，建立和保持完全互操作能力和提升戰(zhàn)略空運(yùn)能力，重點(diǎn)發(fā)展未來戰(zhàn)斗系統(tǒng)和防空系統(tǒng);在太空領(lǐng)域，開發(fā)新的尖端技術(shù)平臺，重點(diǎn)發(fā)展天基地球觀測、空間態(tài)勢感知和天際通信導(dǎo)航技術(shù);在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)⒗昧孔佑?jì)算、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)提升網(wǎng)絡(luò)信息比較優(yōu)勢。歐盟還將著重支持新興和顛覆性技術(shù)，加強(qiáng)技術(shù)主權(quán)、減少戰(zhàn)略依賴，確保供應(yīng)鏈安全，并在歐洲防衛(wèi)局內(nèi)建立一個(gè)國防創(chuàng)新中心，加強(qiáng)和協(xié)調(diào)成員國之間的國防創(chuàng)新合作。

歐盟將組建一支5000人的快速反應(yīng)部隊(duì)，并替代“歐盟戰(zhàn)斗群”。該部隊(duì)包括陸?？樟α浚裳杆俨渴痖_展行動，預(yù)計(jì)自2023年起開始演習(xí)，2025年投入使用，而且很可能與正在建設(shè)的“歐盟部隊(duì)危機(jī)應(yīng)對反應(yīng)中心”項(xiàng)目結(jié)合，發(fā)展成一支全譜系武裝力量。有評估認(rèn)為，這支力量最終規(guī)?；蜻_(dá)到1個(gè)軍團(tuán)總部、3個(gè)師或9至12個(gè)旅。在共同行動經(jīng)費(fèi)方面，2021年3月22日，歐盟設(shè)立歐洲和平基金（EPF），該基金在2021-2027年將提供約50億歐元的預(yù)算外資金，為具有軍事或國防影響的所有對外行動提供經(jīng)費(fèi)。2022年，歐盟已經(jīng)通過EPF向?yàn)蹩颂m提供了10億歐元的安全援助。

從更高層面來看，歐盟防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重受限于歐盟政治一體化。具體在防務(wù)層面，歐盟一體化機(jī)制建設(shè)主要面臨以下困難。

在歐盟內(nèi)部，東歐、北歐國家大多主張大西洋主義，而且受新冠疫情對經(jīng)濟(jì)沖擊影響，許多歐盟成員國不希望花費(fèi)巨大成本再構(gòu)建一套全新的防務(wù)體系，他們更傾向于依靠北約提供安全保障，對推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化的積極性不高。2022年，美國暫時(shí)將主要精力集中于歐洲方向，加強(qiáng)了與北約國家的關(guān)系，拜登多次重申美國對北約的安全責(zé)任，被馬克龍稱作“腦死亡”的北約有可能重新“煥發(fā)活力”。歐盟防務(wù)一體化與北約的關(guān)系問題，嚴(yán)重影響了歐盟防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)，導(dǎo)致法德兩國夢寐以求的“歐盟軍事總部”遲遲無法組建，PESCO也只能采取“包容性”和“模塊化”的組織方式，允許各成員國自主選擇PESCO項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，PESCO框架下的首批47個(gè)項(xiàng)目中，僅有6個(gè)項(xiàng)目擁有9個(gè)或以上參與國，約三分之二的項(xiàng)目僅有5個(gè)或以下參與國。

2017年，歐盟相繼成立網(wǎng)絡(luò)信息戰(zhàn)中心、歐洲戰(zhàn)術(shù)空運(yùn)中心、軍事計(jì)劃與執(zhí)行能力指揮總部（MPCC）和網(wǎng)絡(luò)防御訓(xùn)練中心

2023年起，MPCC將擔(dān)負(fù)歐盟各領(lǐng)域演習(xí)的指揮任務(wù)

歐盟各國的國防經(jīng)費(fèi)長期維持在2%以下，歷史欠賬較多，防務(wù)產(chǎn)業(yè)整體滯后于美國。據(jù)歐洲防衛(wèi)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年歐盟成員國在對歐洲合作裝備的采購上共花費(fèi)41億歐元，占裝備總采購額的11%，遠(yuǎn)未達(dá)到PESCO規(guī)定的35%基準(zhǔn)，比2019年還少13%，是2005年有記錄以來的第三低值。而據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所報(bào)告顯示，2017-2021年歐洲從美國進(jìn)口的武器占?xì)W洲總進(jìn)口量的54%，比2012-2016年高出19%。2022年，多國增加了從美國的裝備采購。波蘭計(jì)劃從美國購買MQ-9死神無人機(jī);斯洛伐克已將現(xiàn)有的部分S-300防空系統(tǒng)捐給烏克蘭，并計(jì)劃部署美國的“愛國者”反導(dǎo)系統(tǒng);德國作為歐洲“未來戰(zhàn)斗航空系統(tǒng)”的主要參與國，卻決定從美國進(jìn)口35架F-35隱形戰(zhàn)斗機(jī)。由此可見，歐洲國家對美國軍工產(chǎn)品的依賴逐漸加深，PESCO、EDF、CARD等倡導(dǎo)的防務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將面臨美國國防產(chǎn)業(yè)的激烈競爭，這對歐盟防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

在海事領(lǐng)域，重點(diǎn)發(fā)展歐洲巡邏級水面艦艇

波蘭計(jì)劃從美國購買MQ-9死神無人機(jī)

一方面總體防務(wù)經(jīng)費(fèi)投入仍在低位。2008年金融危機(jī)后，歐盟國防開支逐年下降，直到2014年才逐年提升。2020年，歐盟國防開支總額1980億歐元，占GDP比重為1.5%，仍處于相對較低水平。2020年，歐盟國防投資（包括裝備采購和國防研發(fā)）達(dá)到440億歐元，占國防開支總額的22%，經(jīng)過6年連續(xù)增長才終于達(dá)到PESCO規(guī)定的20%以上比例，而反觀美國，這項(xiàng)數(shù)據(jù)常年維持在25%以上，在2020年更是達(dá)到30%的歷史高位。另一方面合作經(jīng)費(fèi)不升反降。自2016年以來，歐洲合作防御國防研究和技術(shù)（R&T）的經(jīng)費(fèi)投入歷年來基本持平，2018年以后呈小幅下降趨勢。2020年，歐盟成員國在國防研發(fā)合作項(xiàng)目上投入共1.43億歐元，占所有成員國在國防研究和技術(shù)投入的6%，遠(yuǎn)未達(dá)到20%的標(biāo)準(zhǔn)，這是自2005年啟動國防數(shù)據(jù)收集以來，由EDA衡量的歐洲合作的最低份額。除此之外，2021年1月成立的EDF也受新冠疫情影響，預(yù)算金額由130億歐元縮減為80億歐元。各國在經(jīng)費(fèi)上投入不足和不穩(wěn)定，導(dǎo)致防務(wù)一體化機(jī)制運(yùn)行效率受到嚴(yán)重制約。

從當(dāng)前國際形勢來看，美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向印太是大勢所趨，北約也在美國慫恿下更多地介入印太事務(wù)，這必然給歐洲自主防務(wù)騰出更大空間。英國脫歐讓歐盟力量格局完全倒向以法德為代表的“歐洲主義”，有利于防務(wù)一體化進(jìn)一步推進(jìn)。以現(xiàn)任歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾、歐盟共同外交與安全政策高級代表博雷利、德國總理朔爾茨、法國總統(tǒng)馬克龍等為代表的政治領(lǐng)袖，都是致力于深化歐洲一體化的“歐洲主義者”。從現(xiàn)實(shí)需求來看，歐盟希望增大地緣政治影響力，改變“政治矮子、軍事侏儒”的形象，在打擊恐怖主義、維護(hù)周邊地區(qū)秩序、管控巴爾干局勢、維護(hù)海外利益等方面，迫切需要有一支統(tǒng)一的強(qiáng)制性安全力量。在未來，歐盟建立起能夠應(yīng)付小規(guī)模甚至中等規(guī)模沖突的一體化防務(wù)機(jī)制是極有可能的。

一方面，歐洲各國在安全建設(shè)上的長期“欠賬”難以短時(shí)間內(nèi)還清，軍事力量還需長時(shí)間恢復(fù)，歐盟防務(wù)一體化還處于初始階段，不具備獨(dú)自維護(hù)歐洲安全的能力，歐洲安全仍需要北約保障。目前，波羅的海三國、波蘭、羅馬尼亞等東歐國家深度依賴北約，芬蘭、瑞典兩個(gè)北歐國家也開始謀求北約庇護(hù)?！稓W盟安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南》指出，“一個(gè)在安全和防務(wù)領(lǐng)域更強(qiáng)大和更有能力的歐盟將對全球和跨大西洋安全作出積極貢獻(xiàn)，并補(bǔ)充北約組織，后者仍然是其成員國集體防御的基礎(chǔ)?！绷硪环矫?，歐盟推進(jìn)一體化進(jìn)程需要借助北約在整合盟友防務(wù)資源方面已經(jīng)取得的成果。北約標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)運(yùn)行了70多年，各成員國在軍事訓(xùn)練、指揮控制、裝備建設(shè)、后勤保障等領(lǐng)域的互操作性較高，《歐盟安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南》中多次提及要與北約加強(qiáng)協(xié)作，在能力生成過程中與“北約標(biāo)準(zhǔn)”保持一致。因此，歐盟防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)不太可能僭越北約框架，也不會發(fā)展出過分挑戰(zhàn)北約的機(jī)制。

以現(xiàn)任歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾等為代表的政治領(lǐng)袖，都是致力于深化歐洲一體化的“歐洲主義者”

PESCO、EDF、CARD、EPF等機(jī)構(gòu)或框架都處于起步階段，具體效果還有待進(jìn)一步觀察。以PESCO為例，最初確定的60個(gè)項(xiàng)目中，2025年前只能完成26個(gè)，并且在2020年3月，還關(guān)閉了“歐盟培訓(xùn)”項(xiàng)目。PESCO戰(zhàn)略審查機(jī)構(gòu)指出，“當(dāng)項(xiàng)目成員發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目無法提供預(yù)期的產(chǎn)出時(shí)，這些項(xiàng)目應(yīng)該重新啟動或關(guān)閉?！痹诮?jīng)費(fèi)保障方面，當(dāng)前的EDF主要是為防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和整合提供經(jīng)費(fèi)支持，EPF具體用途仍未完全確定，目前只能提供應(yīng)付突發(fā)事件的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)需求，如果將來歐盟快反部隊(duì)長期部署、演習(xí)或者采取較多的共同安全行動，就需要像北約一樣，有固定的預(yù)算經(jīng)費(fèi)支持。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，如果歐盟想真正實(shí)現(xiàn)防務(wù)自主和一體化，不僅要利用北約的標(biāo)準(zhǔn)化成果，還非常有必要建立自己的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)包括PESCO、EDF項(xiàng)目在內(nèi)的合作項(xiàng)目。另外，歐盟當(dāng)前防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)只放在規(guī)模結(jié)構(gòu)和防務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上，而對更重要的防務(wù)政策領(lǐng)域卻不敢觸動，歐盟想在未來防務(wù)一體化方面有更大的發(fā)展，必須著重探索在政治一體化水平較低的背景下推動防務(wù)政策一體化的機(jī)制。

責(zé)任編輯：侯 琳