國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制分析

文／金斌 浙江省紹興市國土空間規(guī)劃研究院 浙江紹興 312000

引言：

40年改革開放帶來了經(jīng)濟社會全面發(fā)展，目前我國的城市化水平已超過60%，在城鎮(zhèn)化的中后期，空間規(guī)劃規(guī)模上也由傳統(tǒng)的增量和擴張轉(zhuǎn)向存量和全局控制方向轉(zhuǎn)變。在2020年便對城市規(guī)劃更新行動進行明確，且上海、廣州、深圳和珠海等城市陸續(xù)出臺了有關(guān)城市規(guī)劃更新的條例，能夠通過立法促進城市的更新。當前在國土空間規(guī)劃體系下進行城市更新規(guī)劃編制有著重要意義，可以彌補城市更新系統(tǒng)性工作的缺失、在城市規(guī)劃中實現(xiàn)公共政策效應(yīng)、滿足城市功能的更新管理要求和完成對土地資源的集約利用等，下面將對規(guī)劃編制策略進行詳細分析。

1、國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃的相關(guān)概述

1.1 城市規(guī)劃的相關(guān)概述

對城市規(guī)劃工作而言，在不同的時期對其理解存在較大的差異。我國最早是將城市規(guī)劃看作經(jīng)濟計劃的延續(xù)和深化。改革開放初期，我們對于城市規(guī)劃的認識在于城市發(fā)展的目標和綱領(lǐng)，并作為城市建設(shè)和管理工作開展的具體依據(jù)。后來發(fā)展為對于一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟社會發(fā)展管理。當前對于城市規(guī)劃的理解可以從以下幾個方面進行。第一，城市規(guī)劃工作是政府的職能，政府作為城市的管理者需要對城市發(fā)展和資源保護負主要責任，且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增加，政府在城市規(guī)劃中的作用也愈發(fā)明顯。第二，城市規(guī)劃可以看成一門綜合學科，主要特點在于綜合性和學科跨越性，同時也具有較高的獨立性，源于建筑學，在實際應(yīng)用中遠超建筑學的范疇。第三，規(guī)劃是一項公共政策，是滿足人民群眾對美好生活的向往的手段，也是合理配置資源要素的手段。

1.2 城市更新的相關(guān)概述

城市在規(guī)劃建設(shè)過程中必然要進行更新，從城市更新的大規(guī)模運動起源看，最初源于美國的城市更新活動。簡單說，城市更新的任務(wù)就是對舊城區(qū)進行改造和重建等，將其建設(shè)成具有新功能的城區(qū)且能為城市人民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證城市的美好發(fā)展。目前城市的規(guī)劃更新主要有以下兩個方面，首先是對城市的硬件設(shè)施進行改造，其次是對城市的軟環(huán)境進行改造，例如視覺環(huán)境等方面。對于城市更新的方式而言有著基于目前情況進行的改善、再次開發(fā)和保護等三個方面，在實際的城市更新中還需要注意以下幾方面。第一，開發(fā)環(huán)境要跟周圍環(huán)境相吻合，可以體現(xiàn)更新工作的先進性從而優(yōu)先于周邊環(huán)境。第二，更新工作是一項綜合性工作，需要從多個角度對更新工作進行考慮，保證各項建設(shè)有效進行。

2、國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制的意義

2.1 完善城市更新工作的系統(tǒng)性

目前在進行城市國土空間規(guī)劃時需要考慮好城市邊界內(nèi)的土地資源的數(shù)量和用途，但在構(gòu)成城市整體系統(tǒng)內(nèi)外聯(lián)系上考慮較少，存在城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃不合拍的情況。結(jié)合城市更新規(guī)劃的實際工作可以將其在城市建設(shè)中的作用劃分為三方面，即對總體規(guī)劃的完善、總體規(guī)劃中所包含的專項規(guī)劃和指導城市建設(shè)具體工作的規(guī)劃。為此，需要在進行規(guī)劃工作時從技術(shù)角度和管理角度分別進行，從而細化總體規(guī)劃和分解城市功能，更好的對城市更新進行專項研究。例如當前很多城市在發(fā)展中面臨的城中村和舊城改造問題，缺乏指導改造的專項規(guī)劃，同時也忽略了改造的系統(tǒng)性和內(nèi)在聯(lián)系，所以容易出現(xiàn)新的問題。加強城市更新規(guī)劃的編制，可以針對這些改造項目進行總體規(guī)劃的補充，在劃分為專業(yè)規(guī)劃后能夠彌補對城市更新工作指導的缺失。

2.2 在城市規(guī)劃中實現(xiàn)公共政策效應(yīng)

當前很多城市的規(guī)劃工作是利用對空間的用途分配來達成目標，常見的問題是和實施計劃不銜接，不利于城市規(guī)劃和政府行動綱領(lǐng)的統(tǒng)一，不能體現(xiàn)公共政策效應(yīng)。針對城市更新規(guī)劃而言需要對總體規(guī)劃進行落實，同時在對其他規(guī)劃進行落實時要注意在時序上的安排。在對城市規(guī)劃的編制過程中，應(yīng)當鼓勵公眾參與，能夠良好的體現(xiàn)公共政策性，能夠有效區(qū)別于傳統(tǒng)的規(guī)劃工作。

2.3 滿足城市功能更新的管理要求

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市功能的更新需求也催動了城市更新規(guī)劃工作的進行，需要城市規(guī)劃工作和社會發(fā)展保持同步，并利用適當?shù)氖侄伪苊鈧鹘y(tǒng)城市規(guī)劃出現(xiàn)的問題。城市更新總體規(guī)劃的側(cè)重點在于對目標的選擇和可行技術(shù)的研究，而城市更新的具體規(guī)劃工作則是側(cè)重于片區(qū)和小規(guī)模的開發(fā)工作，針對規(guī)劃目標實現(xiàn)問題的有效解決。所以在城市規(guī)劃作用于目標的實現(xiàn)時，其過程是在管理層面的基礎(chǔ)上進行的，在對綜合目標進行分解，并將某些問題看作整體系統(tǒng)而進行在速度和開發(fā)時序上的安排后，能夠指導城市更新工作的落實，不斷滿足城市功能的更新管理需求，提高各種資源的利用率。

2.4 完成對土地資源的集約利用

國土空間規(guī)劃更加重視資源利用和環(huán)境保護，在可持續(xù)發(fā)展和低碳生產(chǎn)理念的影響下，需要對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行合理調(diào)整，保證各種資源的利用可以和經(jīng)濟發(fā)展、自然資源和生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。

3、國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制的背景

當前我國在進行城市更新規(guī)劃時并沒有做出針對性的法規(guī)更新，不過在《國有土地房屋征收和補償條例》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中卻對舊城區(qū)的改造、房屋拆遷安置和土地用途變更等方面進行了明確。在國家機構(gòu)改革前，國土資源部跟住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是負責城市更新的關(guān)鍵部門，國家機構(gòu)改革后國土空間規(guī)劃的體系下，城市更新規(guī)劃編制需要加強頂層政策設(shè)計的整合和優(yōu)化。

3.1 在住建部門帶領(lǐng)下的城市更新規(guī)劃

在以往的城市更新中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在工作中重點對建筑等物質(zhì)空間進行拆除和重建工作，同時對于舊城區(qū)的改建也尤為關(guān)注，可以參考表1。在2010年進行的城市棚戶區(qū)改造便是針對舊城區(qū)改造的代表工作。在2017 為了解決城市建設(shè)中出現(xiàn)的問題，很多城市開展了有關(guān)生態(tài)修復和城市重點修補等工作，在這兩類修復工作中不僅豐富了城市更新的內(nèi)涵，也擴大了城市更新的對象。從目前所進行的城市更新規(guī)劃情況看，無論是歷史文化名城的保護還是棚戶區(qū)改造，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在城市更新中都較多地關(guān)注城市現(xiàn)實問題，沒有關(guān)注城市功能的完善和空間的完善性，同時在分散的點狀工程項目影響下，不能對各區(qū)域內(nèi)存量空間進行統(tǒng)籌和優(yōu)化，無法對土地增值收益的分配進行考慮，在一定程度上影響了城市更新的動力機制。

表1 住建部門城市更新相關(guān)政策信息表

3.2 在原國土資源部領(lǐng)導下的城市更新規(guī)劃

以往的城市更新中，原國土資源部門主要利用土地政策來對土地資源進行優(yōu)化配置，從而對城鎮(zhèn)低效用地進行處理并提高各類土地的利用效率，同時在對用地規(guī)模進行嚴格控制和對用地標準進行健全后，能夠推動土地集約利用。在城市更新中土地整治是其中重要的內(nèi)容，在原國土資源部門進行的土地整治工作中可以提高土地的產(chǎn)出率和利用效率，當前我國已經(jīng)進行了兩輪土地整治規(guī)劃編制，且分別提出了重點分布片區(qū)和低效建設(shè)用地的再開發(fā)規(guī)模目標等。在2019年廣東省便被原國土資源部劃分為節(jié)約集約用地的示范省份，并且全力展開舊工礦、舊城鎮(zhèn)和舊村莊的改造和建設(shè)工作，在廣東省的城市更新中，三舊改造是國家賦予的特殊政策，同時也是對目前土地政策的突破，能夠針對供地手續(xù)和征地手續(xù)進行簡化后，推動廣東省土地增值收益再分配工作的進行。原國土資源部在利用土地政策為切入點，對城市更新中的土地資源分配問題進行協(xié)調(diào)后，雖然激發(fā)了市場的經(jīng)濟活力，但對建設(shè)空間形態(tài)的控制缺少考慮和研究，所以不能掌握好城市發(fā)展規(guī)律和問題的關(guān)系，影響了城市更新的質(zhì)量和水平。

3.3 城市更新規(guī)劃需要整合和優(yōu)化

在針對住建部門和原國土部門的工作分析可得，關(guān)于城市更新的頂層設(shè)計仍然有著局限性，已經(jīng)無法滿足城市未來經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，需要及時進行有效的整合的優(yōu)化。當前的城市更新規(guī)劃工作不僅僅是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭進行各種拆除與重建工作，也不全是原國土資源部進行的低效利用土地再利用，需要在國土空間規(guī)劃的體系下，要求在進行城市更新規(guī)劃時將基于城市發(fā)展規(guī)律的空間形態(tài)設(shè)計和土地政策導向下的節(jié)約集約用地相結(jié)合，從而實現(xiàn)對各種城市存量用地的配置，并完成對城市發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4、國土空間規(guī)劃體系下的城市更新規(guī)劃編制建議

在社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展下，為了更好的讓城市更新實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和文化等多個目標，需要及時結(jié)合國土空間規(guī)劃體系對城市更新規(guī)劃采用統(tǒng)籌編制，具體可以的分為城市更新專項規(guī)劃、城市更新單元規(guī)劃兩個不同的層級，下面將具體對這兩個層級進行分析。

4.1 城市更新中的專項規(guī)劃編制建議

在國土空間規(guī)劃體系中，城市更新專項規(guī)劃作為最重要的專項規(guī)劃之一，能夠落實好國土空間規(guī)劃的要求，既是指導城市更新的關(guān)鍵文件，也是城市進行更新單元規(guī)劃編制上的依據(jù)。為此，需要在城市更新的專項規(guī)劃中對更新目標進行有效明確，并在對更新對象和重點改造地區(qū)進行確認后進行有效的指引工作。

4.1.1 城市更新需要明確更新改造范圍和規(guī)模

城市更新需要首先明確更新改造范圍，根據(jù)習總書記在中央城市工作會議上提出的15 分鐘社區(qū)生活圈要解決人民群眾“生老病死，衣食住行，安居樂業(yè)”的基本需求，自然資源部發(fā)起了以上海為龍頭的多個城市“15分鐘社區(qū)生活圈共同行動綱領(lǐng)”，浙江省提出了未來社區(qū)“三化九場景”功能布局，分別明確了一定規(guī)模城市更新范圍內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施配套標準，可以通過體檢評估查漏補缺，使城市公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施從供給側(cè)得到合理安排。

其次是需要提前對城市存量用地的數(shù)量進行明確，對其中較大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)耕地劃線實施“開天窗”保護。在對城市更新專項規(guī)劃進行編制時，需要利用好大數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀調(diào)研和遙感成像等手段進行，在完成對城市存量用地的分布情況進行精準調(diào)查后，及時對土地的建設(shè)現(xiàn)狀、土地利用、設(shè)施配置和地均產(chǎn)出等方面進行有效判斷，并完成對城市更新改造的潛力進行預(yù)測。另外，還要在進行城市更新規(guī)劃編制時還需要結(jié)合國土開發(fā)強度、國土空間總規(guī)劃下的建設(shè)用地規(guī)模、生態(tài)空間保護和耕地保護等要求，完成對規(guī)劃期內(nèi)城市改造目標的落實。

4.1.2 城市更新需要確定更新改造的片區(qū)和指引

當前的城市更新專項規(guī)劃有著戰(zhàn)略性強的特點，所以需要結(jié)合國土空間總規(guī)劃對城市空間結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略進行明確，同時在分析城市存量用地的數(shù)量和分布特征后對城市更新的重點片區(qū)進行明確。另外，城市規(guī)劃還需要對不同的區(qū)域針對市政設(shè)施承載力、區(qū)域交通等方面進行評估，從而對各個區(qū)域的存量改造規(guī)模上限進行明確，并對生態(tài)環(huán)境的修復提出實際要求，保證城市更新規(guī)劃工作的有效進行。最后，針對不同區(qū)域的更新對象，需要結(jié)合實際情況做好綜合整治和拆除重建等策略的更新，在充分考慮經(jīng)濟、社會、民生等多種因素后，完成對城市更新落實工作的實施安排。

4.2 城市更新單元規(guī)劃編制建議

在城市更新項目落地實施中，城市更新單元劃分作為指導實施的法定規(guī)劃，是資源配置和統(tǒng)籌推進的工具，在工作內(nèi)容上主要針對土地整備和開發(fā)建設(shè)方案兩個方面。

4.2.1 有效開展土地整備和確定城市更新范圍

在城市更新單元規(guī)劃編制中，需要在土地整備工作中重視建設(shè)用地規(guī)模置換、拆舊復墾、三地規(guī)整、留用地核算和農(nóng)地轉(zhuǎn)用等內(nèi)容，同時要善于對各類土地政策進行利用，不斷明確可改造用地的改造方式和途徑。在城市更新單元的規(guī)劃編制中，開展土地整備需要對用地權(quán)屬邊界進行明確，要對建筑物信息和土地信息進行核查，保證規(guī)劃項目符合城市更新政策的要求，所以要對單元內(nèi)的土地現(xiàn)狀和建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行了解，在有效對權(quán)屬邊界進行明確后，重點對違法建設(shè)和違法用地的行為進行相關(guān)手續(xù)的完善。

另外，通過有效的土地整備工作也能對城市更新的范圍進行有效確定，一般從土地的使用特征上看，在城市的更新單元范圍上會包括建新范圍更拆除范圍，同時結(jié)合土地的權(quán)屬特征看，在更新單元的范圍中也包括了用地置換的范圍、權(quán)利主體的使用范圍和移交范圍等。針對城市的更新而言，對已有建筑的拆除工作是必不可少的程序，所以在拆除范圍的劃定上需要結(jié)合建筑權(quán)屬核查為基礎(chǔ)，一般在拆除范圍外的一些城市插花地、邊角地和夾心地等出讓的土地也可以積極納入城市單元規(guī)劃中，需要注意的是，未建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃需要納入城市更新單元，所以需要征求土地使用人的同意后，對該土地進行置換工作或者用地騰挪，這樣提高土地利用的規(guī)整性，促進城市規(guī)劃建設(shè)的合理性和科學性。

4.2.2 繪制開發(fā)建設(shè)方案重構(gòu)城市空間

在城市更新單元的規(guī)劃編制中，開發(fā)建設(shè)方案是其最終的藍圖，要在進行土地整備的基礎(chǔ)上完成對方案的設(shè)計，同時要完成對各類設(shè)計建設(shè)指標的確定，且其中開發(fā)建設(shè)量是最為核心的部分。城市更新規(guī)劃中的拆建比可以反映收益和項目成本的關(guān)系，但是卻無法對項目的公共利益貢獻進行明確，所以不能和開發(fā)主體的經(jīng)濟收益產(chǎn)生直接聯(lián)系。為此，在對開發(fā)建設(shè)量進行核算時需要對公共服務(wù)設(shè)施、道路、市政服務(wù)設(shè)施進行考慮，在結(jié)合土地的貢獻率后給與適當?shù)慕ㄔO(shè)量獎勵。

另外，開發(fā)單位還需要在針對開放方案進行公共資源配置時，完成對利益平衡方案的制定，確保公共利益的捆綁責任具有有效性，同時對無償移交政府的獨立用地進行明確，具體包括城市更新項目配建的公共配套設(shè)施和創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)用房。在城市更新單元的規(guī)劃中，還需要將具體成果體現(xiàn)在城市空間的重構(gòu)上，需要在開飯建設(shè)方案上對城市的空間進行有效的重構(gòu)，本著促進城市功能完善和幫助城市發(fā)展的目的完成城市的更新建設(shè)。最后，在具體的開發(fā)建設(shè)方案中，還需要將更新單元的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相結(jié)合，在保證產(chǎn)業(yè)空間供給足夠下，利用多層次的服務(wù)體系不斷面向產(chǎn)業(yè)需求，同時在面向人民生活空間時，需要對城市空間組織中的景觀環(huán)境設(shè)計、建筑形態(tài)設(shè)計、公共空間和建筑形態(tài)等多方面進行有效的設(shè)計和指引，在對地下空間、通道和連廊進行明確后，還要對歷史重點文化遺址進行保護，以期望可以積極營造出適宜居住的生活環(huán)境。

結(jié)語：

綜上所述，當前城市更新已經(jīng)由大拆大建逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闈u進式綜合提升，且在國土空間規(guī)劃背景下，城市規(guī)劃已由外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升為主，城市更新規(guī)劃也具有多維度規(guī)劃目標和多層級的規(guī)則體系特點，需要解決許多包括規(guī)劃管理、功能轉(zhuǎn)換、權(quán)屬變更在內(nèi)的空間治理問題，需要在國土空間規(guī)劃背景下做好城市更新規(guī)劃的編制工作，從而保證后城市化時期有效指導城市建設(shè)與發(fā)展，實現(xiàn)讓城市更好地滿足人民群眾對美好生活的向往的目標。