城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作中存在的問題及建議

文／劉 萍 壽光市自然資源和規(guī)劃局 山東壽光 262799

朱奕豪 山東農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院 山東泰安 271018

張 琪 壽光市自然資源和規(guī)劃局 山東壽光 262799

引言：

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治專項規(guī)劃，將若干擬復墾為農(nóng)用地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于農(nóng)民安置、農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成拆舊建新項目區(qū)，通過土地復墾和調(diào)整利用，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、耕地質(zhì)量有提高，建設用地總量不擴大，城鄉(xiāng)用地布局更合理的土地整治措施[1]。自2006年開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點以來，在改善農(nóng)村居住環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，科學合理配置土地資源方面發(fā)揮了重要作用[2]。本文旨在結(jié)合工作實際，指出增減掛鉤政策在實踐中存在的問題并提出對策、建議，為貫徹落實黨中央、國務院優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興的決策部署，總結(jié)歸納增減掛鉤試點政策實施過程中取得的經(jīng)驗做法，為增減掛鉤政策的依法有序穩(wěn)定開展提供支持。

1、堅持規(guī)劃先行，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地

充分尊重群眾意愿、切實維護農(nóng)民權益，以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活居住條件，增加農(nóng)民收入為出發(fā)點和落腳點是增減掛鉤試點政策實施的基本要求。在項目的申報實施過程中，由于缺乏科學系統(tǒng)的規(guī)劃，增減掛鉤項目實施過程中存在項目安置區(qū)規(guī)劃不合理、農(nóng)村發(fā)展用地、基礎設施配套用地預留不足等問題。建議在項目申報過程中，堅持先規(guī)劃后建設，統(tǒng)籌編制村莊規(guī)劃，合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊布局，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合項目用地空間，促進農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。加強國土空間規(guī)劃的引領作用，在增減掛鉤項目的實施過程中，按照先規(guī)劃后建設的原則，全面考慮鄉(xiāng)村居民點布局、生產(chǎn)生活環(huán)境整治、公共和基礎設施、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及歷史文化傳承，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，對增減掛鉤項目進行全面規(guī)劃、整體設計、科學合理制定安置區(qū)用地規(guī)范標準，對立項實施增減掛鉤項目的村莊，進行安置區(qū)規(guī)劃選址及論證，嚴格控制安置區(qū)規(guī)劃、建筑面積、基礎設施配套等標準。將國土空間規(guī)劃、美麗宜居鄉(xiāng)村建設、生態(tài)環(huán)境保護和增減掛鉤項目的實施有效結(jié)合起來，最大限度保障農(nóng)民權益，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2、落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控“非糧化”

2020年，國務院辦公廳相繼印發(fā)了《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》等文件，通過行政手段在一定程度上遏制了耕地“非農(nóng)化”和耕地“非糧化”現(xiàn)象[4]。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，牢牢守住耕地紅線是我們耕地保護工作的落腳點和根本要求。在掛鉤項目實施過程中，保證復墾出的耕地質(zhì)量和保持耕地長期管護是工作的重點。建議有關部門制定出臺掛鉤項目復墾區(qū)規(guī)劃設計標準、耕地驗收標準規(guī)范，嚴格按照標準進行驗收，以保證復墾區(qū)耕地質(zhì)量。建立耕地保護長期管護機制，保證復墾出的耕地不出現(xiàn)被違法占用、撂荒等情況。因掛鉤項目復墾區(qū)原始地類為宅基地、廢棄場院、閑置低效建設用地等多種不同類型，建議根據(jù)各原始地類特點，分別進行土地調(diào)查、分類分析，找出各地類存在的主要問題，進行評價，采取不同的方法來解決復墾出耕地質(zhì)量等別不高問題。同時選取掛鉤項目復墾區(qū)典型地塊進行試驗，通過采用工程、技術、物理等手段進行治理，通過對比試驗，探索改良土地污染的新路徑和新方法，并進行經(jīng)驗總結(jié)，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，為全面提升掛鉤項目復墾區(qū)耕地質(zhì)量提供理論支持和技術支撐。其次，掛鉤項目拆舊區(qū)復墾出耕地質(zhì)量等別目前是根據(jù)復墾區(qū)周邊的耕地質(zhì)量等別進行評估，根據(jù)占優(yōu)補優(yōu)的原則，建新占用耕地等別不高于復墾出耕地質(zhì)量等別的要求，如何將復墾出的耕地質(zhì)量等別進一步提升，是目前掛鉤項目建新區(qū)占用耕地遇到的主要問題。通過進行增減掛鉤項目復墾區(qū)土地類型分析、評價，采取不同的方法全面提升增減掛鉤項目復墾區(qū)復墾出耕地質(zhì)量，并采取針對性的工程措施、技術措施、生物措施進行土壤改良，全面提高增減掛鉤項目復墾區(qū)復墾出的耕地質(zhì)量等別。進一步探索有效解決復墾出耕地質(zhì)量等別限制瓶頸問題的新思路，為創(chuàng)新完善增減掛鉤項目復墾區(qū)復墾出耕地質(zhì)量等別調(diào)查、分析評價、等別核定提供新方法。通過開展增減掛鉤項目復墾區(qū)土地類型分析、專項問題整治，不僅能以點帶面，全面提高復墾出的耕地質(zhì)量等別，有效解決保護耕地，占用耕地占優(yōu)補優(yōu)問題，而且對穩(wěn)定有序開展增減掛鉤項目奠定了理論基礎和保證。

3、結(jié)合各地特點及工作實際，用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策

為推進農(nóng)村閑置低效用地的有序開展，優(yōu)化農(nóng)村用地布局，對廢棄閑置的農(nóng)村宅基地，低效利用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)、殯葬改革后的特殊用地等建設用地，有序推進農(nóng)村建設用地騰退利用[5]。按照自愿、有償?shù)脑瓌t，農(nóng)村集體建設用地復墾為農(nóng)用地的，騰退的建設用地空間在優(yōu)先保障本村村民安置、公益事業(yè)、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地的前提下，節(jié)余部分可以利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策進行掛鉤，統(tǒng)籌用于鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。納入復墾范圍的集體建設用地復墾后集中連片，并與周邊農(nóng)用地相連。對于復墾后不能與周邊農(nóng)用地集中連片的建設用地，可通過自愿、平移、置換后進行整理復墾，積極探索創(chuàng)新平移置換方式，優(yōu)化國土空間用途管制格局，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合用地。優(yōu)先建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、旅游采摘和電商貿(mào)易等，支持村民在園區(qū)就業(yè)，獲得租金收入和務工收入。對復墾出的土地依法公開對外承包，加強耕地保護和長期管護。在開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實踐中，通過對農(nóng)村閑置宅基地、廢棄廠院、廢棄交通用地等閑置建設用地實施增減掛鉤，增加了農(nóng)民收入，盤活了土地資源，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用，助推了地方經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村村莊范圍內(nèi)無建筑物或建筑物已坍塌的廢棄宅基地、閑置宅基地、歷史遺留工礦、倉儲廢棄地，已撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原辦公用地、中小學、集貿(mào)市場、商業(yè)設施和布局散亂、利用粗放的其他集體建設用地，村民依法有償退出的宅基地、以及廢棄閑置、低效利用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)等建設用地、通過自愿平移、置換后的建設用地，且在第三次國土調(diào)查成果中為建設用地，復墾后集中連片能與周邊農(nóng)用地相連的建設用地可根據(jù)群眾意愿逐步實施開展增減掛鉤項目。在充分尊重群眾意愿、保障群眾合法權益的基礎上，分類推進，穩(wěn)定有序?qū)嵤┰鰷p掛鉤項目。強化國土空間規(guī)劃引領作用，對擬實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目村莊科學規(guī)劃，整體設計，優(yōu)化土地利用布局，加強耕地保護，促進土地資源的節(jié)約集約利用。

4、規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

一是在項目實施前，進行充分調(diào)查論證，在維護農(nóng)民群眾利益的基礎上，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理確定城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的規(guī)模，尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾意愿，拆不拆、搬不搬、建不建全部由群眾說了算[6]。項目實施前，項目所在鎮(zhèn)村干部進村入戶面對面向村民講政策、解疑問，并通過召開村民大會、實地參觀、入戶體驗、算賬對比等形式，把實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的好處、措施、補助政策講清、講透、講到位，讓群眾從心里主動配合村莊拆遷改造。二是增減掛鉤項目實施中嚴格申報審批。重點審查原有房屋是否破舊、群眾自發(fā)改造意愿是否強烈、村兩委班子戰(zhàn)斗力是否強，以及村民經(jīng)濟收入、村集體收入等情況，95%以上的群眾同意并簽訂協(xié)議后，再組織申報審批，對條件不成熟的暫不實施、不搞強制拆遷，不讓群眾“被上樓”。三是充分尊重農(nóng)民知情權，參與權。涉及農(nóng)戶切身利益的問題，如戶型選擇、房屋分配、供暖、農(nóng)機具停放等群眾關心關注的問題，讓群眾自主選擇、自主決策。在項目實施整個過程中，從改造方案制定、施工單位確定，到建材選擇、工程質(zhì)量監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，讓廣大群眾全面參與、全程監(jiān)督。堅持公開透明運作，全部由公證法律機構(gòu)參與，實現(xiàn)“一碗水”端平[7]。根據(jù)每位農(nóng)戶的實際情況，具體問題具體分析，切實解決每位農(nóng)戶的實際問題。此外，對確實不愿意拆遷的農(nóng)戶，留出通行道路并保留水電設施，滿足其生產(chǎn)生活的需要。增減掛鉤項目實施的整個過程中做到實施規(guī)范，公開、公平、公正，農(nóng)民群眾全程參與并監(jiān)督，切實維護農(nóng)民群眾利益、尊重農(nóng)民群眾意愿，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民收入，推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策落到實處。

5、建立健全城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標跨省域調(diào)劑、省域內(nèi)調(diào)劑機制

調(diào)劑收益用于鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。國務院辦公廳于2018年發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，擴大了增減掛鉤的適用范圍[8]。在建立健全城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制的基礎上，鼓勵地方根據(jù)具體情況實施節(jié)余指標省內(nèi)調(diào)劑，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，支持鄉(xiāng)村振興，促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，讓指標發(fā)揮最大效益，增加群眾收入[9,10]。將土地增減掛鉤、美麗宜居鄉(xiāng)村建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以及推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有效結(jié)合起來，既能穩(wěn)步改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件，又能有效助推城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在節(jié)余土地指標利用上，優(yōu)先用于項目所在地農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村基礎設施、公益設施建設，調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用的土地指標最大限度地用于商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地項目，獲得的土地增值收益全部取之于民、用之于民“反哺”農(nóng)村，真正實現(xiàn)以土地要素配置引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和民生的持續(xù)提升，全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。同時建議相關部門出臺掛鉤項目安置區(qū)建設配套相關政策，如減免相關行政事業(yè)性收費等利民措施，切實維護廣大農(nóng)民群眾的利益，支持美麗宜居鄉(xiāng)村建設，切實減輕人民群眾負擔。

6、將全域土地綜合整治試點政策和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策有效結(jié)合

全域土地綜合整治是貫徹黨中央生態(tài)文明思想、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。通過實施全域土地綜合整治，不僅能實現(xiàn)耕地保護和土地節(jié)約集約利用，還能有效改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供空間，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，更是踐行綠水青山就是金山銀山理念的典范。自然資源部先后印發(fā)了《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》、《自然資源部辦公廳關于進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》，對全域綜合整治試點的實施進行了部署。全域土地綜合整治多維度解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、土地資源低效利用、土地空間布局無序化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題。在國土空間的引領下，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，也將作為全域土地綜合整治中建設用地整治的主要措施和手段，對全域土地綜合整治試點的實施具有重要的推動作用。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施，實現(xiàn)統(tǒng)籌農(nóng)村住宅建設、公共服務、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類建設用地，依法穩(wěn)定有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，優(yōu)化農(nóng)村用地布局，提高土地使用效益和集約節(jié)約用地水平，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化用地新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地。同時，發(fā)揮全域土地綜合整治的優(yōu)勢，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理和建設用地整理，從根本上解決增減掛鉤項目復墾區(qū)復墾出耕地質(zhì)量高低不等問題。將現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造和新增耕地質(zhì)量提高相結(jié)合，全面提高增減掛鉤項目復墾出耕地質(zhì)量，確保全域土地綜合整治區(qū)域內(nèi)原有耕地質(zhì)量有提升，新增耕地數(shù)量面積有增加，新增耕地質(zhì)量有保證，建設用地總量不增加、生態(tài)保護紅線不突破。強化耕地保護，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用，優(yōu)化和調(diào)整生態(tài)用地布局。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要措施。自開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點以來，各地在政策的實施中總結(jié)了不少寶貴的實踐經(jīng)驗，也遇到了很多現(xiàn)實問題。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在改善農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。也是鞏固脫貧攻堅成果和助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的有利舉措。在日常的工作實踐中，結(jié)合項目實施所在地特點因地制宜、分類推進實施、充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領作用，科學合理進行村莊規(guī)劃，嚴格按照規(guī)劃推進增減掛鉤項目實施。加強國土空間用途管制，以保護農(nóng)民群眾的根本利益、尊重群眾意愿為出發(fā)點，嚴格審批，做到增減掛鉤項目實施規(guī)范有效。嚴格保護耕地，提高復墾出的耕地質(zhì)量，做好復墾出耕地后期管護，嚴格落實防止“耕地非農(nóng)化”和“耕地非糧化”的要求，穩(wěn)定有序推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的實施，并與全域土地綜合整治試點政策相結(jié)合，在實踐中相互促進、相互補充，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，多措并舉，以維護好、實現(xiàn)好廣大農(nóng)民的利益為出發(fā)點，進一步改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，有效地推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。