濟(jì)南城市公園的公眾參與研究

劉同 趙菁菁 孫寶良 李曉艷

摘要：文章以國內(nèi)外公眾參與的發(fā)展歷程與工作進(jìn)展為線索，針對(duì)濟(jì)南英雄山、大明湖、中山公園等幾處城市公園的特點(diǎn)展開評(píng)述，分析城市公園公眾參與的影響因素，探究公眾參與水平對(duì)城市公園的空間環(huán)境及其外延的社會(huì)文化產(chǎn)生的深遠(yuǎn)意義，并思考與展望濟(jì)南城市公園在公眾參與方面的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：濟(jì)南;城市公園;公眾參與

中圖分類號(hào)：TU986.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-9436（2022）13-00-03

0 引言

城市空間凝聚著人類的生產(chǎn)生活與精神文明成果，其形態(tài)面貌、功能結(jié)構(gòu)與城市中居住的人的活動(dòng)相互作用、密不可分。因此城市中的人，即居民在城市空間的建設(shè)和發(fā)展活動(dòng)中具有重要的地位，他們對(duì)城市公共事務(wù)擁有知情權(quán)、參與權(quán)，這對(duì)城市的健康發(fā)展尤為關(guān)鍵。

在建筑密集、私權(quán)分明的當(dāng)代城市空間中，城市公園作為城市居民游賞休憩、體育健身、社交活動(dòng)的重要場(chǎng)所，是城市公共空間的典型代表。實(shí)踐證明，公眾參與城市公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理事務(wù)，可以滿足公眾對(duì)公園環(huán)境的真實(shí)需求，增強(qiáng)公民意識(shí)，體現(xiàn)城市發(fā)展的民主性、公平性，成為政府力量的有效補(bǔ)充，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

1 公眾參與的發(fā)展背景

1.1 公眾參與的概念與歷史

公眾參與一般是指通過政府、單位與公民之間的交流，公民參加公共事務(wù)的決策過程，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共空間的實(shí)際愿望，并預(yù)防和化解公民與建設(shè)方、公民之間的沖突[1]。20世紀(jì)六七十年代，伴隨一系列政府改革，歐美各國先后建立了城市規(guī)劃的公眾參與制度，將公眾參與作為城市規(guī)劃與社會(huì)發(fā)展治理關(guān)注的重點(diǎn)。深圳在1998年頒布的《深圳城市規(guī)劃條例》中首次確立了公眾參與城市規(guī)劃的制度要求。2017年，黨的十八大提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，強(qiáng)調(diào)了提升公眾參與水平、建立公眾參與機(jī)制的建設(shè)目標(biāo)，將公眾參與視為城市居民的基本權(quán)利[2]。

1.2 國內(nèi)公眾參與的現(xiàn)狀與問題

我國的公眾參與尚處于起步階段，工作經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，運(yùn)作機(jī)制尚不成熟，實(shí)踐不夠普遍、深入。近年來隨著城市建設(shè)對(duì)土地財(cái)政模式的依賴，對(duì)空間生產(chǎn)高周轉(zhuǎn)、高效率的要求下，政府與企業(yè)自上而下的集中決策越來越成為城市建設(shè)和發(fā)展的主宰，城市公眾的根本需求和知情權(quán)、參與權(quán)被忽視，可滿足居民真實(shí)需求的公共空間日漸稀缺。

城市空間決策中公眾聲音的缺席會(huì)對(duì)城市的物質(zhì)和文化造成諸多消極影響。其中物質(zhì)層面的影響包括傳統(tǒng)民居、街巷城市有機(jī)空間肌理和歷史文脈風(fēng)貌的流失。新建成的景觀元素常常與市民的日常生活脫節(jié)，難以充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的社會(huì)面貌和地域特色，如聊城古城和大同古城等。非物質(zhì)層面的影響包括地方民俗文化和社區(qū)共同意識(shí)的削弱。近30年來，我國城市更新過程中，前期城市原生民居“大雜院化”造成人居環(huán)境品質(zhì)偏低，公眾對(duì)居住環(huán)境現(xiàn)代化的需求極為迫切，而對(duì)文脈承續(xù)的訴求比較淡漠。但隨著城市空間同質(zhì)化的弊端日益凸顯，公眾意識(shí)已經(jīng)開始覺醒。

1.3 國內(nèi)公眾參與的研究進(jìn)展

以政府、地產(chǎn)開發(fā)商、專業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)或其他社會(huì)組織主導(dǎo)的公眾參與，以介入必要的組織引導(dǎo)和知識(shí)技術(shù)指導(dǎo)為抓手，以激發(fā)公眾自發(fā)參與意識(shí)、扶植各方利益協(xié)調(diào)組織機(jī)制為核心目的，實(shí)現(xiàn)“主導(dǎo)—主體”二元模式自上而下的公眾參與。

同濟(jì)大學(xué)劉悅來教授及其團(tuán)隊(duì)在上海展開的一系列社區(qū)花園營建實(shí)踐中，通過向社區(qū)居民提供基本的物料和操作培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民自主參與園藝活動(dòng)和簡單工程營造的積極性，激活居民共同決策、共同建設(shè)的自治潛力[3]。中山大學(xué)城市化研究院院長李郇教授率領(lǐng)團(tuán)隊(duì)開展廣州深井村、廈門曾厝垵等參與式社區(qū)規(guī)劃“共同締造”工作坊，搭建政府、規(guī)劃師與群眾三方互動(dòng)平臺(tái)，集中采納各方意見，引導(dǎo)各方共同展開多個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)劃實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、針對(duì)性的決策，為社區(qū)尺度空間規(guī)劃的公眾參與積累了寶貴的組織經(jīng)驗(yàn)[4]。

深圳市香蜜公園由深圳市福田區(qū)政府引導(dǎo)、培育公園之友等社會(huì)組織，在公園規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程中廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量多角色參與，多元決策，共建、共治、共享。針對(duì)不同參與人群的特點(diǎn)，組織座談會(huì)、研討會(huì)、工作坊、聽證會(huì)等不同形式的活動(dòng)，充分保障了公眾的知情權(quán)、議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)[4]。

此外，在一定區(qū)域內(nèi)特定風(fēng)俗文化、共同利益等成熟動(dòng)因的作用下，社區(qū)、地域內(nèi)部也會(huì)形成自下而上的公眾參與。這種類型在歷史上和民間具有更加廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，其成效更加切合公眾需求，但缺點(diǎn)是缺乏成熟的組織經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的指導(dǎo)，其探索具有盲目性。

1.4 濟(jì)南城市公園公眾參與概況

山東素有孔孟之鄉(xiāng)、禮儀之邦的美譽(yù)。作為山東的首府，濟(jì)南的城市空間顯著體現(xiàn)了以集中權(quán)力決策為核心的守序傳統(tǒng)。北宋齊州知州曾鞏在濟(jì)南留下了百花堤、曾堤等造福一方的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。明洪武年間濟(jì)南府城擴(kuò)建，雖以軍事防御為主要目的營建東南城壕，但同時(shí)提升了城池疏泄城外雨洪的能力，改變了地下泉脈和水系格局，形成了黑虎泉泉群這一新的開放空間[5]。

濟(jì)南的部分城市公園因其特定區(qū)位下的開放特性和周邊居民的生活習(xí)慣，現(xiàn)已形成具有一定公眾參與特征的公共空間，其中以英雄山公園內(nèi)的健身場(chǎng)地和中山公園內(nèi)的舊書市兩處較為典型。

濟(jì)南英雄山公園包括四里山、赤霞山、馬鞍山等山體，原為城外荒山。濟(jì)南戰(zhàn)役后這一帶被辟為烈士陵園，遂得名英雄山。同期此山建設(shè)了果園和林場(chǎng)，初步形成了靜謐雅致的優(yōu)美環(huán)境。改革開放后，城市的大規(guī)?？焖贁U(kuò)張將英雄山變成了城中山，周邊居住人口密度迅速增加。在對(duì)休閑活動(dòng)場(chǎng)地的迫切需求下，濟(jì)南市委和濟(jì)南市園林規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院于1998年對(duì)英雄山、馬鞍山等進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)劃改造，綠化道路、鋪設(shè)廣場(chǎng)，形成了今日英雄山風(fēng)景區(qū)的基本格局[6]。此后許多熱衷于登山健身的市民相約聚集在山間的幾處平緩地帶，用自帶的簡易材料并結(jié)合山中石料和喬木枝干，制作成大小不一、功能齊全的健身器械，并平整場(chǎng)地，將這些空間開辟成為具有相當(dāng)規(guī)模的露天健身房（見圖1）。來往游人皆可免費(fèi)步入其中小試身手，這里逐漸吸引更多市民參與，形成具有旺盛生命力的民間健身空間。英雄山公園開放的空間環(huán)境、休閑健身的文化氛圍和緊密穩(wěn)定的市民自組織趨勢(shì)相互作用，在空間規(guī)劃與功能活動(dòng)上逐漸演化形成深度的公眾參與機(jī)制。

濟(jì)南中山公園，舊名商埠公園，脫胎于1904年的濟(jì)南商埠區(qū)規(guī)劃，為山東省最早的城市公園[7]。2000年時(shí)，因濟(jì)南英雄山文化市場(chǎng)升級(jí)改造，許多舊書古籍業(yè)戶亟待尋找新的經(jīng)營場(chǎng)所。而當(dāng)時(shí)正逢中山公園免費(fèi)開放，園內(nèi)北部的盆景園環(huán)境典雅，吸引了舊書古籍業(yè)戶不斷遷入擺攤經(jīng)營，到2002年形成了具有相當(dāng)規(guī)模的舊書書市[8]。形成至今近20年間，中山公園書市雖歷經(jīng)多次改造，但始終人氣不減，文化氛圍日益濃厚，聲名遠(yuǎn)揚(yáng)，成為與英雄山文化市場(chǎng)齊名的古舊書、舊物跳蚤市場(chǎng)，吸引著眾多市民游客、文史愛好者前來交易、交流。舊書商戶、市民和書客群體作為自發(fā)參與主體，深刻影響了中山公園書市的形成發(fā)展過程。

2 公眾參與的影響因素

2.1 公園周邊人口情況

由于公園周邊的居住區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)存在就近使用公園的行為趨勢(shì)，因此公園周邊人口情況的分析對(duì)象既包括居住人群，又包括產(chǎn)業(yè)人群。公園周邊人口的居住密度、文化教育程度、參與公共事務(wù)的意愿以及人口的空間穩(wěn)定性和流動(dòng)性等因素都影響著公園公眾參與的水平。

英雄山公園周邊的用地布局以成熟的居住區(qū)為主，人口密度較高，為形成自發(fā)的公眾參與生態(tài)提供了可能性。與濟(jì)南東部如茂嶺山、草山嶺等許多山體公園周邊以大學(xué)生、商務(wù)辦公群體等具有較大流動(dòng)性的年輕人為主的情況有所不同，英雄山公園周邊多為90年代興建的單位家屬宿舍區(qū)，其居民中中老年人占有較大比例，呈現(xiàn)出人口流動(dòng)性小、閑暇時(shí)間多、休閑活動(dòng)多以就近為優(yōu)先的特點(diǎn)，從而營造了英雄山公園濃厚的社區(qū)化屬性和健身氛圍，為實(shí)現(xiàn)深度的公眾參與創(chuàng)造了條件。

2.2 空間開放性

開放的空間為公園使用者的便捷進(jìn)出創(chuàng)造了條件，進(jìn)而養(yǎng)成使用人群對(duì)公園場(chǎng)所的歸屬感和認(rèn)同感，為公眾參與奠定基礎(chǔ)。公園的空間開放性受通行出入口數(shù)量、場(chǎng)地規(guī)模與縱深、場(chǎng)地內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的開放程度等因素影響。

大明湖公園在2009年擴(kuò)建完成后，園區(qū)面積增至81公頃，主園路總長度近6千米。而在這樣的園區(qū)規(guī)模下，大明湖公園僅開放步行通行，實(shí)質(zhì)上削弱了園內(nèi)縱深空間的開放性。原城市道路南北歷山街在改造中變成了園中路，同樣不再允許各種社會(huì)車輛通行，降低了城市路網(wǎng)密度，使車流不得不繞行東側(cè)的黑虎泉北路，加劇了城市的空間割裂和交通擁堵。大明湖公園周邊分布著制錦市、明湖小區(qū)、長盛街等大型居住社區(qū)。公園較低的城市融合度和較單調(diào)重復(fù)的景觀空間影響了眾多社區(qū)市民日常的游園意愿，遏制了公園空間的活力、潛力。

英雄山公園內(nèi)按不同道路等級(jí)，對(duì)部分社會(huì)機(jī)動(dòng)車、社會(huì)非機(jī)動(dòng)車和行人開放通行，減輕了大規(guī)模公園占地對(duì)城市空間的消極影響。紀(jì)念塔山體西側(cè)的環(huán)山路連接了北入口廣場(chǎng)與西南側(cè)的核心軸線場(chǎng)地，消弭了公園北側(cè)居民、游客，尤其是使用非機(jī)動(dòng)車的人群去往西南側(cè)區(qū)域的空間距離。英雄山公園歷史上始終免費(fèi)開放，不同年齡段、不同階層的人群皆可自由出入游賞。此外，英雄山公園建成至今，每逢大小周年和紀(jì)念日會(huì)舉辦各界集體活動(dòng)，在市民群體心中留下了深刻的印象。

3 公眾參與對(duì)城市公園及人居環(huán)境的意義

3.1 塑造城市公園場(chǎng)所精神，加強(qiáng)與周邊社區(qū)的聯(lián)系

公眾參與是傳統(tǒng)集中決策管理模式的空間規(guī)劃向公眾共同治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過制度探索創(chuàng)新，促進(jìn)政府、公眾與設(shè)計(jì)師三方互動(dòng)協(xié)作，以科學(xué)方式和成熟體系塑造場(chǎng)所精神[9]，加強(qiáng)與社區(qū)的聯(lián)系，培育社區(qū)精神與城市建成空間的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 傳承地域文脈

對(duì)于地域風(fēng)貌和歷史文脈的傳承，僅依靠文獻(xiàn)資料的記載是片面的、局限的。人們?cè)趫?chǎng)地中繁衍生息形成的生活民俗、社會(huì)關(guān)系等同樣是地域文脈的載體，更是第一手的傳承，是歷史的活化石。因此，缺少公眾參與的公共空間只能通過設(shè)計(jì)師單方面調(diào)研和判斷來彰顯地域風(fēng)貌，缺少對(duì)歷史文脈的有機(jī)延續(xù)。

3.3 優(yōu)化城市更新

在權(quán)力和資本運(yùn)作的機(jī)制下，傳統(tǒng)集中決策模式下的城市空間更新設(shè)計(jì)周期短、生產(chǎn)批量化，建成空間面貌雷同，更新模式較為粗放。探索建構(gòu)科學(xué)成熟的公眾參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的規(guī)劃建設(shè)與管理模式，有助于促進(jìn)城市精細(xì)化有機(jī)更新，提升空間品質(zhì)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

4 濟(jì)南城市公園公眾參與優(yōu)化策略

結(jié)合濟(jì)南幾處城市公園的優(yōu)劣勢(shì)，思考如何挖掘濟(jì)南城市公園公眾參與潛力，探索公眾參與有序、可持續(xù)開展的途徑。

4.1 增加通行入口、擴(kuò)大開放界面

五龍?zhí)豆珗@位于天橋區(qū)制錦市街道，與歷下區(qū)隔護(hù)城河相望。當(dāng)前五龍?zhí)豆珗@空間形態(tài)下，公園東側(cè)與護(hù)城河環(huán)城公園緊密連接，融為一體，具有較強(qiáng)的空間和視覺聯(lián)系。但公園西側(cè)與居民密集的制錦市社區(qū)之間仍為傳統(tǒng)的以圍墻隔離的封閉界面，僅有一處出入口，空間聯(lián)系較弱，對(duì)公園空間的社區(qū)化產(chǎn)生了抑制作用（見圖2）。2020年五龍?zhí)豆珗@免費(fèi)政策的實(shí)行使這一現(xiàn)實(shí)矛盾更加突出。

2020年底，濟(jì)南古城片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃正式出臺(tái)公示，明確了包括五龍?zhí)对趦?nèi)的一系列公園綠地的擴(kuò)建目標(biāo)。五龍?zhí)蹲兎忾]為開放、增加通行入口、提升公園社區(qū)融合度、深化城泉相融與公眾參與的前景有望在新一輪的擴(kuò)建改造后實(shí)現(xiàn)。

4.2 充實(shí)公園空間，引入多元功能

大明湖公園的主要功能，除了名勝古跡游覽、設(shè)施游樂、節(jié)日廟會(huì)之外，還包括休閑健身、體育競技、親水活動(dòng)等元素。又常有市民自發(fā)進(jìn)行廣場(chǎng)舞、合唱、樂隊(duì)和獨(dú)奏練習(xí)等文化活動(dòng)，文體藝術(shù)氛圍濃厚。大明湖主要的名勝古跡和游樂設(shè)施集中在北岸區(qū)域，改造前原本具有相當(dāng)規(guī)模歷史空間和珍貴地域文化價(jià)值的南岸大面積街巷民居（鐘樓寺街區(qū)）卻未被有效發(fā)掘，反被拆除?，F(xiàn)改造后的大明湖南岸區(qū)域較多按照觀光景區(qū)的要求設(shè)計(jì)為自然綠植和水系景觀，未充分體現(xiàn)作為城市公共空間應(yīng)有的文化氛圍和游園功能。

建議在未來的規(guī)劃提升中，大明湖公園考慮增加民俗文化體驗(yàn)等活動(dòng)，既可以充分引入地方居民參與，發(fā)揚(yáng)歷史文脈和地域特色，又可以吸引游人長時(shí)間停留體驗(yàn)。同時(shí)應(yīng)注意公園與場(chǎng)地周邊商業(yè)的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)購物消費(fèi)、餐飲娛樂等不同（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）活動(dòng)與游園觀光之間緊密結(jié)合，相承相續(xù)，實(shí)現(xiàn)公園功能的多元化、交融式發(fā)展。

5 結(jié)語

文章闡述國內(nèi)外公眾參與的歷史與進(jìn)展，結(jié)合濟(jì)南城市公園的現(xiàn)狀展開評(píng)述與思考。在案例選取上只考慮了城市中心區(qū)的典型城市公園展開討論，一些原本屬于郊區(qū)村鎮(zhèn)，而隨著城市建成區(qū)擴(kuò)張蔓延逐漸納入市區(qū)的公園（如黃臺(tái)公園、藥山公園等）的社區(qū)特征和參考價(jià)值更為顯著，有待進(jìn)一步探討。文章存在量化分析上的不足，今后的研究將更加注重方法的全面性、深入性，力圖更加清晰準(zhǔn)確地分析城市公園與公眾參與的關(guān)系，為濟(jì)南城市空間和社區(qū)建設(shè)的優(yōu)化探索提出更具參考價(jià)值的指導(dǎo)策略。

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作者簡介：劉同（1996—），男，山東濟(jì)南人，碩士在讀，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)。

趙菁菁（1997—），女，河北辛集人，碩士在讀，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)。

孫寶良（1998—），男，山東濰坊人，碩士在讀，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)。

李曉艷（1981—），女，山東臨邑人，博士，講師，系本文通訊作者，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃與設(shè)計(jì)。