基于交易費(fèi)用理論的政務(wù)信息化生態(tài)圈治理研究

馮桂安

政務(wù)信息化工作是一項(xiàng)聯(lián)合多方主體協(xié)同完成的復(fù)合型工作，參與主體有財(cái)政部門、信息化行業(yè)管理部門、用戶部門、信息技術(shù)部門、承建商、產(chǎn)品廠商和第三方服務(wù)單位等。各方主體構(gòu)成信息化服務(wù)和應(yīng)用體系，成為生態(tài)圈。在理念層面，生態(tài)圈遵循開放、有序、合作、共贏的原則，為社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造更好的生態(tài)環(huán)境，讓身處其中的各個(gè)成員共存共榮，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)鏈條及系統(tǒng)的和諧發(fā)展。在環(huán)境層面，新一代信息技術(shù)、萬物互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、用戶需求個(gè)性化及多元化、分享經(jīng)濟(jì)等，加速了生態(tài)思維發(fā)展及生態(tài)圈變革。

政務(wù)信息化生態(tài)圈需要各類參與者共生存、共經(jīng)營、共發(fā)展、共受益。各方協(xié)同合作的基礎(chǔ)圍繞著信息化工程項(xiàng)目的成功實(shí)施應(yīng)用展開。用戶部門通過項(xiàng)目實(shí)施，解決業(yè)務(wù)和管理中的實(shí)際問題，發(fā)展優(yōu)質(zhì)特色應(yīng)用。財(cái)政部門和信息化行業(yè)管理部門關(guān)注投入和產(chǎn)出績效、工作推進(jìn)規(guī)范化、區(qū)域信息化發(fā)展水平和城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型成果。企業(yè)則關(guān)注產(chǎn)品和服務(wù)，提高所交付的價(jià)值，開拓市場(chǎng)并獲取利潤。

隨著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作不斷深入，整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑的總體工作理念不斷取得共識(shí)，政務(wù)信息化工作面臨更多機(jī)遇。與此同時(shí)，現(xiàn)有政務(wù)信息化生態(tài)圈需要面對(duì)多方面挑戰(zhàn)：政務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及與IT建設(shè)運(yùn)營服務(wù)商之間，責(zé)權(quán)利劃分不清晰，存在缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象；信息系統(tǒng)和設(shè)施有上級(jí)部門統(tǒng)建和用戶單位自建、集中和分散、固定資產(chǎn)投資和購買服務(wù)等多種選擇，生態(tài)圈主體達(dá)成共識(shí)難；新一代信息技術(shù)的應(yīng)用及信息化處于新發(fā)展階段，需要回答政務(wù)云、運(yùn)維外包、第三方服務(wù)等必要性和可行性問題；預(yù)算申請(qǐng)、下?lián)?、使用管理、需求變更、費(fèi)用結(jié)算等不確定性，給信息化建設(shè)及服務(wù)管理帶來復(fù)雜性；政務(wù)機(jī)構(gòu)人員參與信息化工作積極性不高，信息化工作中存在工作成果產(chǎn)權(quán)歸屬問題。

對(duì)采取直接投資和資本金注入等形式開展的政府投資項(xiàng)目，國家和地方有明確的投資項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、后評(píng)價(jià)等法規(guī)政策規(guī)范要求，是政務(wù)信息化生態(tài)圈根本遵循的普遍性約束。與其他領(lǐng)域相比，政務(wù)信息化管理受到多方面?zhèn)€性化約束。技術(shù)方面，技術(shù)架構(gòu)劃分為資源層、應(yīng)用層、運(yùn)營層等，剛性約束著信息化生態(tài)圈中各主體的權(quán)責(zé)利安排。各方合作機(jī)制方面，受軟件、數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡(luò)、安全等信息系統(tǒng)工程的復(fù)雜性和不確定性的影響，難以給出標(biāo)準(zhǔn)化安排。生態(tài)圈協(xié)同方面，各方合作頻率較低，普遍普遍存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，信任和溝通成本高。

治理體系和治理能力是政務(wù)信息化生態(tài)圈治理的主要要素，治理體系是一種正式或非正式的組織架構(gòu)及其關(guān)系，而治理能力是在治理體系的基礎(chǔ)上，參與治理的主體所具備的能力或水平。數(shù)字政府建設(shè)工作的深入開展，對(duì)生態(tài)圈治理體系和能力建設(shè)提出新要求。

美國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰.康芒斯提出交易的概念，將交易分為三種類型：買賣的交易，即平等的人或組織之間的交換關(guān)系；管理的交易，即上下級(jí)之間的交換關(guān)系；限額的交易，主要指政府與個(gè)人或組織的關(guān)系。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)奠基人羅納德·科斯等提出交易費(fèi)用思想、術(shù)語和理論。

交易費(fèi)用理論認(rèn)為，交易費(fèi)用是指用于尋找交易對(duì)象、訂立合同、執(zhí)行交易、洽談交易、監(jiān)督交易等方面的費(fèi)用與支出，主要由搜索成本、談判成本、簽約成本與監(jiān)督成本構(gòu)成。市場(chǎng)和企業(yè)屬于兩種不同的組織勞動(dòng)分工方式，他們具有可以相互替代的資源配置機(jī)制，但是采用不同的交易方式。企業(yè)把若干個(gè)生產(chǎn)要素的所有者和產(chǎn)品的所有者組成一個(gè)單位參加市場(chǎng)交易，減少交易者數(shù)目和交易摩擦，降低了交易成本。在企業(yè)內(nèi)，市場(chǎng)交易被取消，伴隨著市場(chǎng)交易的復(fù)雜結(jié)構(gòu)被企業(yè)家所替代，企業(yè)家指揮生產(chǎn)，企業(yè)替代了市場(chǎng)，企業(yè)組織勞動(dòng)分工的交易費(fèi)用低于市場(chǎng)組織勞動(dòng)分工的費(fèi)用。交易費(fèi)用決定企業(yè)的存在，企業(yè)運(yùn)用收購、兼并、重組等資本運(yùn)營方式，將市場(chǎng)內(nèi)部化，消除由于市場(chǎng)的不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，降低交易費(fèi)用。

從交易費(fèi)用視角看，工程交易過程及全生命周期過程有多方面特點(diǎn)。工程任務(wù)隨著時(shí)間推移不斷發(fā)生調(diào)整，預(yù)算管理與制度安排并不能保證覆蓋合同簽訂之后所有可能出現(xiàn)的情況，造成工程合同天生不完備，有時(shí)工程不等設(shè)計(jì)完全完成或是需求完全定型才開始施工，增加了工程交易和交付的不確定性。招標(biāo)前，業(yè)主面臨很多備選承包商，承包商之間存在競(jìng)爭(zhēng)，業(yè)主擁有項(xiàng)目更多信息，占據(jù)主導(dǎo)地位，而當(dāng)確定中標(biāo)承包商，業(yè)主和承包商是一對(duì)一的關(guān)系，在工程實(shí)施過程中，承包商擁有項(xiàng)目更多信息，由于人的自利本性，承包商會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義機(jī)會(huì)。工程交易有很高的資產(chǎn)專用性，隨著業(yè)主和承包商簽訂合同及工程施工進(jìn)展，中止合同會(huì)帶來巨大損失，承包商具有信息優(yōu)勢(shì)，用戶部門、管理部門乃至財(cái)政部門面臨盡快結(jié)束工程而非開展工程變更，更無法啟動(dòng)索賠等約定程序。

政務(wù)信息化生態(tài)圈涉及政府內(nèi)外、多類、多層、多塊、多個(gè)組織，相關(guān)單位或人的關(guān)系涵蓋了康芒斯所劃分的上述三種交易類型。組織設(shè)計(jì)、機(jī)制安排和制度設(shè)計(jì)應(yīng)該降低組織內(nèi)外的交易費(fèi)用。信息化工程項(xiàng)目是政務(wù)信息化生態(tài)圈中利益主體共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

根據(jù)政務(wù)信息化工程特點(diǎn)，其交易費(fèi)用主要因素有業(yè)主行為、承包商行為、項(xiàng)目管理效能、項(xiàng)目交易機(jī)制，需要圍繞這四個(gè)主要方面降低交易費(fèi)用。業(yè)主行為需要考慮業(yè)主需求是否明確、與項(xiàng)目利益相關(guān)者關(guān)系是否良好、是否具有類似工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、費(fèi)用評(píng)估的合理性、能否按時(shí)支付費(fèi)用、業(yè)主內(nèi)部管理的效率等問題。承包商行為包括投標(biāo)行為是否有不平衡報(bào)價(jià)、欺騙及串標(biāo)圍標(biāo)行為、是否有能力承擔(dān)此項(xiàng)目、與分包商關(guān)系是否良好、是否具有類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、與業(yè)主的關(guān)系、材料變更、合同索賠等內(nèi)容。項(xiàng)目管理效能包括領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力、溝通水平、沖突管理、技術(shù)能力和績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。項(xiàng)目交易機(jī)制包括項(xiàng)目的復(fù)雜性和不確定性、設(shè)計(jì)的完整性、承包商早期介入、承包商競(jìng)爭(zhēng)水平、設(shè)計(jì)和施工的集成、工程擔(dān)保、激勵(lì)和懲罰條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等內(nèi)容。

以界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)、降低溝通成本為基本原則，關(guān)注業(yè)主管理模式、發(fā)包模式、合同類型和交易機(jī)制等四個(gè)要點(diǎn)，設(shè)計(jì)有效的工程交易治理結(jié)構(gòu)。業(yè)主管理模式方面，主要是自主管理、委托管理、混合管理三種方式。業(yè)主項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富、有專業(yè)管理人員并長期開展工程建設(shè)，采用自主管理結(jié)合監(jiān)理的方式。當(dāng)業(yè)主項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)少，而且不常開展工程建設(shè)時(shí)，需要把項(xiàng)目管理任務(wù)外包出去。發(fā)包模式方面，設(shè)計(jì)-招標(biāo)-施工模式中設(shè)計(jì)和施工由兩個(gè)組織完成，工程總承包則由一個(gè)組織總承包設(shè)計(jì)和施工。合同類型方面，總價(jià)合同和單價(jià)合同是基于價(jià)格的合同，實(shí)際成本加固定費(fèi)用合同、實(shí)際成本加百分比合同、目標(biāo)價(jià)格激勵(lì)合同、限定最高激勵(lì)合同是基于成本的合同。交易機(jī)制方面，一般包括招標(biāo)機(jī)制、工程擔(dān)保機(jī)制、工程保險(xiǎn)機(jī)制等。

根據(jù)交易費(fèi)用最小化原則、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)分工水平和交易內(nèi)容特點(diǎn)，選擇采用市場(chǎng)、混合形式或科層等不同組織關(guān)系和業(yè)主管理模式，選擇適合的發(fā)包模式、合同類型和交易機(jī)制，降低政務(wù)信息化工程交易全生命周期費(fèi)用，為生態(tài)圈注入秩序，轉(zhuǎn)移沖突，實(shí)現(xiàn)多贏。

發(fā)展服務(wù)采購方式。標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品適合采用采購集市、競(jìng)價(jià)等純市場(chǎng)化交易模式。針對(duì)軟件、混合型解決方案、人力服務(wù)等非標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，可以將工程管理轉(zhuǎn)化為服務(wù)購買，強(qiáng)化成果導(dǎo)向和輕資產(chǎn)管理，改變政府部門為主體的建設(shè)、擁有并運(yùn)維模式。鼓勵(lì)租賃模式，由企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)維，政府與企業(yè)簽訂長期合作協(xié)議，按用量、時(shí)間、效果等付費(fèi)。鼓勵(lì)人員外包，由企業(yè)安排專業(yè)人員在政府機(jī)構(gòu)駐場(chǎng)，提供運(yùn)營維護(hù)、軟件開發(fā)等外包服務(wù)。鼓勵(lì)發(fā)揮國有企業(yè)和民營企業(yè)的制度優(yōu)勢(shì)，組建混合所有制的人員外包公司，提供運(yùn)維、開發(fā)等服務(wù)。

發(fā)展共性基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)。政務(wù)信息化總體架構(gòu)應(yīng)該吸納先進(jìn)、實(shí)用、有凝聚力的最新技術(shù)體系，搭建開放、共享的平臺(tái)，成為政務(wù)生態(tài)圈的基礎(chǔ)平臺(tái)。共性基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)使政府與企業(yè)的合作關(guān)系的焦點(diǎn)從基礎(chǔ)類的項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)移到用戶體驗(yàn)和使用效益方面，提高系統(tǒng)開發(fā)效率，避免重復(fù)投入，對(duì)政府與企業(yè)關(guān)系的構(gòu)建有較大的正面推進(jìn)作用。一方面實(shí)現(xiàn)多級(jí)政府機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，建設(shè)計(jì)算、數(shù)據(jù)、認(rèn)證和應(yīng)用軟件等政務(wù)服務(wù)綜合基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息化工作從項(xiàng)目建設(shè)向服務(wù)供給的轉(zhuǎn)變。另一方面建立政務(wù)應(yīng)用服務(wù)目錄，選取一批符合資質(zhì)要求的資源和應(yīng)用供應(yīng)商進(jìn)駐政務(wù)云平臺(tái)，向各政務(wù)機(jī)構(gòu)交付使用。各政務(wù)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮專業(yè)能力，提出業(yè)務(wù)需求，通過靈活多樣的方式，會(huì)同專業(yè)云服務(wù)商開展應(yīng)用建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)云上運(yùn)行。

發(fā)展第三方項(xiàng)目管理。業(yè)主和施工承包人是委托代理關(guān)系，加上信息系統(tǒng)工程合同的不完全性特點(diǎn)，造成了業(yè)主目標(biāo)與施工承包人目標(biāo)的差異。需要提高項(xiàng)目管理的效率，減少業(yè)主行為、承包商行為、項(xiàng)目交易環(huán)境和機(jī)制等不確定性。優(yōu)化信息化項(xiàng)目管理規(guī)范，落實(shí)項(xiàng)目管理制度，使得信息化的投資、需求、建設(shè)、運(yùn)營、改進(jìn)等角色各就其位，減少缺位、越位、錯(cuò)位。推廣代建或監(jiān)理服務(wù)，選擇既有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、又有政務(wù)信息化經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助政務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息化項(xiàng)目的需求調(diào)研、系統(tǒng)規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)、投資管理、招標(biāo)協(xié)調(diào)、實(shí)施、運(yùn)維等工作。

強(qiáng)化資金績效導(dǎo)向。在立項(xiàng)或驗(yàn)收階段，引入第三方機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)科學(xué)方法，基于本地化特點(diǎn)對(duì)政務(wù)信息化項(xiàng)目進(jìn)行功能、工作量、設(shè)備、費(fèi)用和工期等評(píng)估，為項(xiàng)目立項(xiàng)提供科學(xué)的造價(jià)評(píng)估，避免“拍腦袋”“一言堂”等信息化費(fèi)用管理問題。同時(shí)對(duì)政務(wù)信息化工程從績效目標(biāo)、效益產(chǎn)出、資金管控、架構(gòu)治理等方面進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果用于新建設(shè)資金和運(yùn)維資金的參考。

明晰知識(shí)產(chǎn)權(quán)。交易費(fèi)用是界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用，產(chǎn)權(quán)清晰是交易的前提。鼓勵(lì)將在信息化工作過程中形成的經(jīng)驗(yàn)、設(shè)計(jì)、軟件程序、管理方法等，形成課題成果、論文、專著、著作權(quán)、專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)，相關(guān)各方可訂立協(xié)議，分享共同申請(qǐng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和職務(wù)發(fā)明專利所有權(quán)，明確權(quán)益分配，以合適方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，從而提高相關(guān)人員參與信息化工作的積極性。

加強(qiáng)環(huán)境營造。加強(qiáng)政務(wù)信息化生態(tài)圈的基礎(chǔ)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)、機(jī)制的建設(shè)及應(yīng)用。出臺(tái)政策，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的貫徹實(shí)施，為政企合作研究提供政策資金支持。發(fā)展政務(wù)信息化社會(huì)組織，舉行論壇、展覽、培訓(xùn)等，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)的溝通交流。開放政務(wù)信息化采購信息，促進(jìn)信息透明，降低訊息費(fèi)用，鼓勵(lì)可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)勝劣汰，使得信息化生態(tài)圈自然進(jìn)化。

作者單位：上海市大數(shù)據(jù)中心