宅基地使用權的繼承性研究

文/趙遲遲

一、問題的提出

近年來，非集體經濟組織成員通過繼承地上房屋而取得房屋占用范圍內的宅基地使用權所占比例遠超通過申請審批獲得宅基地。目前，這種方式已經成為宅基地使用權最主要的取得方式。宅基地使用權的繼承取得在實踐中的廣泛應用引發(fā)了大量繼承糾紛?，F(xiàn)行立法對宅基地使用權繼承性問題未置可否，這會損害農民的切身利益。因此，如何妥善解決宅基地使用權繼承性的問題，具有十分重要的研究意義。遺憾的是，盡管宅基地使用權因2014年農村土地制度改革的開展再次引發(fā)學界熱議，但從學者們的發(fā)文情況可以看出，學界的關注點多為開禁宅基地使用權流轉與宅基地“三權分置”政策，對于宅基地使用權的繼承性問題并未給予應有的重視，以致理論研究尚有不足?；诖?，本文將在系統(tǒng)梳理宅基地使用權繼承現(xiàn)狀的基礎上，對相關問題逐一作出回應，以期完善宅基地使用權繼承制度，為修訂相關法律、統(tǒng)一司法審判提供參考。

二、宅基地使用權繼承的立法與司法現(xiàn)狀

（一）宅基地使用權繼承的立法現(xiàn)狀

正如前文所述，現(xiàn)行法律對宅基地使用權應否繼承的問題采取回避態(tài)度，未作明確規(guī)定。首先，唯有遺產才存在繼承的可能，但宅基地使用權是否屬于遺產卻存在立法缺位。一方面，宅基地使用權不像公民的收入、房屋等財產在《繼承法》第三條中被明確列舉，不知是否可以將宅基地使用權界定為“公民的其他合法財產”；另一方面，《民法典》繼承編基本沿襲《繼承法》對于遺產的概念界定，不同之處在于前者將遺產范圍的“正面列舉”改為“反面排除”，但這只是立法技術上的差異，依舊無法回答宅基地使用權是否屬于遺產的問題。其次，法律規(guī)定存在的沖突與矛盾對于宅基地使用權繼承問題的解決沒有好處。根據《土地管理法實施條例》第三十四條、第三十五條以及《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，宅基地使用權的主體需具有集體經濟組織成員身份，且須遵循“一戶一宅”原則?；诖耍热舫姓J宅基地使用權的可繼承性，即意味著允許非集體經濟組織成員或已享有宅基地使用權的繼承人通過繼承取得宅基地使用權，這是對宅基地使用權制度特性的違反。然而，《民法典》第三百五十六條、第三百五十七條確立了建設用地使用權與其地上附著物一并處分的“房地一體”原則，即使宅基地使用權不能單獨繼承，其依然可以隨地上房屋一并繼承。因此，這種繼承思路不僅在實踐中應用廣泛，也為最高人民法院、自然資源部等多部門所認可?？傮w而言，宅基地使用權身份與面積的限制構成對權利繼承取得的否定，但“房地一體”原則的適用突破前述各種限制，承認宅基地使用權的可繼承性，這是法律上的沖突與矛盾。

（二）宅基地使用權繼承的司法現(xiàn)狀

法律規(guī)定的缺失直接對司法裁判造成消極影響。在實務中，不同法院裁判分歧的客觀存在使同案不同判現(xiàn)象屢見不鮮，這既無法實現(xiàn)各方當事人利益的有機平衡，又嚴重損害司法裁判的權威性與公信力。通過檢索與宅基地使用權繼承糾紛有關的案例，大致可以將法院的裁判進路分為以下兩種。

1.禁止宅基地使用權繼承。一方面，宅基地使用權為戶內集體經濟組織成員共同共有，不屬于可分割的個人私產，戶內成員的個別死亡并不影響宅基地使用權的存續(xù)。即使戶內最后一人死亡，該宅基地也應由作為所有權人的農民集體收回。例如，在果某2、果某1與果某4、果某5等繼承糾紛案中，北京市第三中級人民法院以宅基地使用權系戶內成員共同使用為由，否定權利的可繼承性。另一方面，宅基地使用權具有嚴格的身份性，戶內成員的死亡導致身份滅失，產生當然退出的效果，并不能作為遺產由繼承人繼承。在李某1與李某2繼承糾紛案中，寧波市奉化區(qū)法院即認為“宅基地使用權以戶為單位分配，宅基地不能繼承，故原告的此項訴請于法不符，不予支持”。

2.在符合以下任一條件的情況下，允許繼承人繼承宅基地使用權。條件一堅守宅基地使用權的制度特性，繼承人須為集體經濟組織成員且尚未另行申請宅基地使用權，否則無繼承的可能；條件二為宅基地上須建有房屋。從既有裁判來看，相當多的法院選擇將“房地一體”原則作為解決宅基地使用權繼承問題的“良藥”，使其成為聯(lián)結宅基地使用權與地上房屋的紐帶。在宅基地上建有房屋的情況下，繼承人自應隨地上房屋的繼承而一并取得宅基地使用權。如若宅基地上未建房屋或者原建房屋因年久失修、拆遷征收等原因而不復存在，則法院會因無法適用“房地一體”原則而否定宅基地使用權的繼承取得。此外，不少法院認為，房地一體排除“一戶一宅”原則的適用，允許繼承人因繼承而“一戶多宅”。至于裁判理由，淄博市中級人民法院在黃某訴王某地役權案中提出，“農村村民通過繼承遺產取得宅基地屬合法取得房屋，雖可能造成一戶二宅或一戶多宅的后果，但不應認定此種結果違法，而應對合法取得予以保護”。值得一提的是，繼承人基于“房地一體”原則繼承取得的宅基地使用權存在期限限制，繼承人僅可在地上房屋自然存續(xù)期限內享有宅基地使用權。換言之，繼承人除對所繼承的房屋予以必要的日常維護外，不得對其大改大建以肆意延長房屋的使用期限，否則將由集體將其無償收回。

三、宅基地使用權繼承取得的否定論

（一）性質上的非遺產性否定宅基地使用權的繼承取得

唯有遺產才存在繼承的可能。盡管宅基地使用權不在《繼承法》第三條所規(guī)定的典型遺產之列，但不能據此認為宅基地使用權不屬于遺產。應從遺產的定義出發(fā)，判斷宅基地使用權是否符合遺產的典型特征，即所謂財產遺產性判斷。遺產具有四項特征：一是時間性，遺產必須為自然人死亡時遺留的財產；二是私有性，遺產必須為自然人個人所有的財產；三是合法性，遺產必須為合法財產；四是可轉移性，遺產必須能依法轉移給繼承人，而非專屬于被繼承人自身。鑒于對是否具有繼承性的判斷并不涉及遺產的時間性與合法性，故本文默認宅基地使用權符合時間性與合法性特征。即使如此，宅基地使用權也因不具備私有性與可轉移性而構成性質上的非遺產性，從而否定宅基地使用權的繼承取得。

第一，宅基地使用權不具有可轉移性。嚴格的身份限制是宅基地使用權的制度特性之一，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)無不以“農村村民”、“集體經濟組織成員”等表述強調宅基地使用權的主體限定。國家自1999年起出臺的一系列規(guī)范性文件也多次重申宅基地使用權的身份性，嚴禁宅基地使用權在城鎮(zhèn)居民間交易。盡管隨著市場經濟發(fā)展，有關突破宅基地使用權的身份限制而賦予其可轉移性的聲音不絕于耳，宅基地“三權分置”的政策探索也主張“適度放活宅基地使用權”，但就目前的實際情況而言，宅基地的市場化改革仍處于探索階段，尚有諸多問題懸而未決，理論爭議依然較大。有鑒于此，在較為妥適的、合理兼顧各方利益的宅基地改革方案出臺前，自應繼續(xù)秉持現(xiàn)行立法的保守態(tài)度，禁止宅基地使用權的自由流轉。

第二，宅基地使用權不具有私有性。宅基地使用權是否為個人所有，涉及權利主體的明晰問題。對于這一問題，《土地管理法》第六十二條所確立的“一戶一宅”原則似乎表明宅基地使用權應以“戶”為主體，而《民法典》第三百六十二條“宅基地使用權人”的表述卻頗具個人的意味。學者們對此亦莫衷一是，存在整體概念下的“戶有”、個體概念下的“個人單獨所有”與“個人共同共有”等三種不同論斷。依筆者之見，倘若宅基地使用權為“個人單獨所有”，囿于宅基地的唯一性與戶內成員通常情況下的多數(shù)性，必然出現(xiàn)同一宅基地上并存多項互相排斥的宅基地使用權的情形，此舉顯然有違物權法的“一物一權”原則。然而，如果將宅基地使用權的主體規(guī)定為“戶”，則會面臨概念界定困境。對于“戶”這一概念，現(xiàn)行法律僅個體工商戶和農村承包經營戶，并未出現(xiàn)“宅基地使用權戶”等語詞。在宅基地使用權的語境下，“戶”應是以血緣、婚姻關系為紐帶組成的自然戶，顯然不同于個體工商戶和農村承包經營戶。地方實踐對于何為“戶”也存在不同的認定標準，以戶籍簿上的明確記載或以事實上共同居住或以成員年齡為標準判定的實例皆不在少數(shù)。由此觀之，在“戶”的概念出現(xiàn)統(tǒng)一的界定標準前，不宜將其作為宅基地使用權的主體，否則會造成權利障礙，影響宅基地使用權制度目標的實現(xiàn)。相較而言，宅基地使用權為戶內成員共同共有更為合理與可行，但值得注意的是，此種共同共有與一般意義上的共同共有同樣存在差異。根據《民法典》第三百零三條的規(guī)定，在共有的基礎喪失或者有重大理由的情況下，共同共有人可以請求分割共有物，而宅基地使用權固有的制度特性使得戶內成員對于權利的享有以集體經濟組織成員資格為基礎，宅基地中不存在應有部分，亦絕對禁止分割。實際上，宅基地使用權主體間的關系更為緊密，構成了一種特殊的共同共有關系。從這個角度來看，宅基地使用權的共同共有與遺產所強調的個人所有略有差異，并不具有遺產項下的私有性。

（二）居住保障功能的堅守，排斥宅基地使用權的繼承取得

從功能區(qū)分的視角來看，我國農村集體土地所有權糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場化私權功能，是具備三重功能屬性的集合體。僅就生存保障功能而言，農民的溫飽問題主要由土地承包經營權加以解決，而宅基地使用權則向農民提供基本的居住保障，“戶有所居”是宅基地制度建構的初衷與目標?；诖?，現(xiàn)行法律規(guī)定了宅基地使用權取得與享有的身份、面積限制以及無償且無期限的福利保障性質。允許繼承人通過繼承取得宅基地使用權，不僅意味著宅基地使用權原有的身份與面積限制被突破，繼承人是否為集體經濟組織成員以及是否會因繼承而造成“一戶多宅”均被忽視，而且意味著宅基地使用權的居住保障功能不再被重視，宅基地使用權勢必如城市建設用地使用權般參與市場化運作，不再作為農民專屬的福利性保障而存在。宅基地使用權的可繼承性與居住保障功能存在雙向否定關系。對此，不少學者認為，城鄉(xiāng)一體化進程的加快促使宅基地利用的社會基礎發(fā)生顯著變化，農村人口向城市的大規(guī)模流動造成宅基地閑置困境。在這種背景下，宅基地使用權保障農民居住權益的使命已然完成，故應允許宅基地使用權繼承取得。然而筆者認為，前述觀點系對宅基地利用現(xiàn)狀的粗放式理解，并未結合我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展的現(xiàn)狀進行深入研討。不可否認，宅基地閑置率始終處于高位，但不能據此認為現(xiàn)階段農民已不再需要利用宅基地使用權來滿足其居住需求。

農民之所以被稱為“農民”，究其根本是因為其與廣大農村土地具有天然的聯(lián)系。農民離不開土地，土地也離不開農民。盡管城鄉(xiāng)一體化是時代發(fā)展的必然趨勢，但城鄉(xiāng)一體化應是農民與城鎮(zhèn)居民共享文明和實惠的“一體化”，絕不是要讓農民背土離鄉(xiāng)，徹底割裂與農村、與土地間的聯(lián)系，更不是要讓農村徹底消失。就我國當前城鄉(xiāng)人口流動的實際情況而言，除少數(shù)農民實現(xiàn)了“農民市民化”，徹底融入城市生活，絕大多數(shù)農民并未完全脫離農村，依然與農村、與土地有著千絲萬縷的聯(lián)系。實際上，宅基地是農民進城失敗后的退路，可使其不致成為流民。在城市里體面勞動和體面生活固然是農民工的權利，但返回家鄉(xiāng)追求另外一種生活，也是農民工的權利。換言之，當前農村宅基地的閑置很大程度上是暫時性的，只要農村繼續(xù)存在，宅基地即有其存在的意義與價值，其居住保障功能亦有發(fā)揮的空間。依此而論，居住保障功能的堅守使宅基地使用權并無繼承取得的可能。

（三）對“房地一體”原則的錯誤適用反向排除宅基地使用權的繼承取得

無論是地方法院的裁判理由，還是土地管理部門的政策回應，以“房地一體”為理由論證宅基地使用權繼承具有合理性與可行性的實例不在少數(shù)。既然“房地一體”原則足以解決問題，為何對此仍爭議不斷？為何不在立法時采納該原則以定分止爭？將宅基地使用權繼承問題的解決寄望于“房地一體”原則的適用并非妥適之法，存在諸多難以逾越的制度障礙。首先，“房地一體”四字在《民法典》中并未出現(xiàn)，該原則系學者的抽象概括。《民法典》第三百五十六條、第三百五十七條與第三百九十七條規(guī)定了國有建設用地使用權與建筑物的“房地一體”，第三百九十八條則規(guī)定了集體經營性建設用地使用權與建筑物一并抵押的“房地一體”。由此可見，并非任何類型的土地使用權都能夠適用“房地一體”原則。鑒于物權法定原則，宅基地使用權顯然無法成為“房地一體”原則的適用對象。其次，“房地一體”原則以土地使用權與地上建筑物所有權的當然存在為適用前提，即使如部分學者所言，允許宅基地使用權對“房地一體”原則加以類推適用，也存在較為明顯的邏輯悖論。在此試作邏輯推理加以說明：“房地一體”原則為論證宅基地使用權是否具有可繼承性的關鍵因素，而能否適用“房地一體”原則取決于當繼承開始時，宅基地使用權與房屋所有權是否存在。房屋所有權的存在并無疑問，但宅基地使用權是否繼續(xù)存在卻取決于宅基地使用權的繼承與否。由是觀之，試圖利用“房地一體”原則來肯定宅基地使用權的繼承取得不可避免地隱含著先入為主的判斷，即肯定宅基地使用權繼承取得的正當性與合理性。如此一來，將“房地一體”原則作為論證理由必然存在著倒果為因的邏輯悖論，似有為達到論證目的而強行說理之嫌。最后，“房地一體”原則本身存在局限性，并非當然適用的真理?！胺康匾惑w”原則包括“房隨地走”與“地隨房走”兩方面。 在“房隨地走”的指引下，建筑物所有權可能基于添附原理而失去其存在的基礎，由土地所有權人無償取回建筑物所有權，公民的私有財產權必將受到侵害。綜上所述，即使宅基地上建有房屋，其與地上房屋間的關系亦不應適用“房地一體”原則，由此反向排除宅基地使用權的繼承取得。

四、宅基地使用權禁止繼承下的制度設計

綜上所述，宅基地使用權并不具有繼承性。依此結論，宅基地使用權不再“無期”，一旦戶內最后一人死亡，該權利便隨之消滅。鑒于取得與享有的無償性，宅基地在其上未建有房屋的情況下，期限屆滿后即應由作為所有權人的農民集體無償收回。倘若宅基地上建有房屋，所面臨的情況便較為復雜。宅基地使用權的非繼承性與地上房屋的可繼承性間存在著沖突與矛盾。此外，“房地一體”原則的非適用性導致房屋繼承人占有、使用宅基地欠缺必要的法理依據，而繼續(xù)沿用由農民集體無償收回的策略則會損及房屋繼承人正當?shù)睦^承權益。有鑒于此，如何進行制度設計，既保證房屋繼承人順利繼承房屋，又能夠產生否定宅基地使用權繼承性的效果，值得深思。

（一）對宅基地法定租賃權的反思

為有效化解宅基地使用權禁止繼承下的房屋繼承困境，不少學者借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，主張用“法定租賃權”取代原有的宅基地使用權。所謂法定租賃權，是指在因自由買賣而導致土地和房屋由不同人所有的情形下，推定房屋所有權人與土地所有人之間存在租賃關系，房屋所有權人對土地享有法律明文規(guī)定的租賃權。將之應用在宅基地與地上房屋的繼承關系上，意味著盡管房屋繼承人無法通過繼承取得宅基地使用權，但其可以為繼承房屋而向農民集體承租宅基地，兼具房屋所有權人與宅基地承租人的雙重身份。

應當明確，盡管土地與房屋存在天然的不可分性，但在地上權的場域內，土地使用權與房屋所有權卻彼此獨立，形成事實上的“房地分離”關系，宅基地法定租賃權正是以此為法理依據的。不可否認，宅基地法定租賃權的構想確保房屋繼承人不受宅基地使用權禁止繼承的影響，其繼承的房屋得以擁有正當?shù)耐恋貦嘣?。然而即使如此，宅基地法定租賃權依舊難言成熟，存在以下兩點局限：其一，房屋繼承人與農民集體間的租賃關系系法律明確規(guī)定，租賃期限以地上房屋的通常耐用年限為準，并不受《民法典》第七百零五條所規(guī)定的20年最長期限限制，房屋繼承人不能通過修繕、改造等方式延長房屋使用期限，而這恰恰是對房屋繼承人所有權的不當干預。房屋繼承人通過繼承依法取得地上房屋的所有權，根據法律規(guī)定，其對房屋擁有占有、使用、收益以及處分等權利。房屋繼承人所采取的各項增強房屋質量的措施，是為了更好地占有與使用地上房屋，對此加以限制于法無據，于理不合。其二，從性質上看，宅基地法定租賃權是債權而非物權，相較于作為用益物權的宅基地使用權，效力較弱。即便租賃期限可以長于20年，房屋繼承人基于宅基地所享有的租賃權益也依舊面臨較大的受侵害風險。如果權利受損，勢必動搖房屋占用土地的正當性基礎，房屋繼承人追求的穩(wěn)定與持續(xù)利用顯然無法實現(xiàn)。總體而言，在宅基地使用權難以繼承的前提下，較為妥適的方案應當是立足于權利性質上的一致性，在物權領域進行權利重塑。

（二）宅基地使用權向集體經營性建設用地使用權的轉變

宅基地系集體所有的土地，宅基地使用權則是為滿足集體經濟組織成員的居住需求而允許其利用宅基地建造住宅及其附屬設施的權利。因此，現(xiàn)行法律僅從物權利用的角度將宅基地使用權界定為用益物權，并不能準確概括其制度特性，更為恰當?shù)谋硎鰬窃诮ㄔO用地使用權的體系框架內，將其列為集體建設用地使用權的一種。《土地管理法》作為全面調整和規(guī)范土地管理關系的法律規(guī)范，自1986年問世以來，歷經四次修改。雖然不同年代的《土地管理法》在語詞表達與體例結構上略有差異，但無一不為確保糧食安全而對土地實行用途管制，將農村土地劃分為農用地、建設用地和未利用地三種類型。在此基礎上，建設用地又被細分為農民居住用地即宅基地、企業(yè)用地以及公益用地。2019年的《土地管理法》更是以贏利性為標準增設集體經營性建設用地。鑒于宅基地的福利保障性，其與以劃撥方式設立的國有建設用地頗為相似，二者都難以遵循市場化有償配置邏輯。依此而論，宅基地使用權應進一步被確定為集體非經營性建設用地使用權。

不難看出，宅基地與集體經營性建設用地均由集體建設用地所統(tǒng)轄。從理論上看，二者存在相互變更的可能。當前，為解決城鄉(xiāng)人口流動所帶來的宅基地閑置難題，新一輪的宅基地制度改革正穩(wěn)步推進。為順應改革大勢，地方實踐探索了多種宅基地改革方案，其中不乏對土地權利的變更。一方面，農民集體可以對閑置宅基地包括進城農民騰退的宅基地進行集中整理后加以再利用，通過提交土地權利變更申請，使宅基地轉化為集體經營性建設用地；另一方面，在宅基地后備資源不足的情況下，農民集體可以將部分不再具有贏利性的集體經營性建設用地改為宅基地，從而滿足本集體經濟組織成員的居住需求。依循此種邏輯進路，在宅基地使用權不具有繼承性的情況下，將原有宅基地轉變?yōu)榧w經營性建設用地較為可行。非集體經濟組織成員或已足額取得宅基地的房屋繼承人繼承房屋，必然面臨占有、使用土地欠缺正當性的制度困境。鑒于此，集體經營性建設用地使用權成為化解困境的關鍵一招。根據《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，集體經營性建設用地使用權無身份與面積限制，可以被自由流轉。由此，縱使前述房屋繼承人并不符合取得與享有宅基地的條件，在土地權利變更后，其依舊可以通過繳納出讓金的方式從農民集體處取得集體經營性建設用地使用權，使土地權利的取得與地上房屋的繼承均有明確的法律依據。

（三）土地權利變更后的接續(xù)處理

宅基地使用權禁止繼承下的制度設計，實為宅基地使用權向集體經營性建設用地使用權轉變的農村土地權利變更。當繼承開始時，房屋占用范圍內的土地權利性質即由原先的“無償且無期”變更為現(xiàn)在的“有償且有期”。所謂有償，是指依據《土地管理法》第五十五條的規(guī)定，須由房屋繼承人繳納一定數(shù)額的集體經營性建設用地使用權出讓金。鑒于我國區(qū)域發(fā)展水平差距較大，土地使用權出讓金的繳納無法統(tǒng)一，實踐中的通常做法是綜合當?shù)厥杖胨?、不同區(qū)位地段以及房屋的建設成本等要素確定基準地價，再根據土地使用面積、使用年限等要件，設定一定的參數(shù)，得出具體的出讓金數(shù)額。集體經營性建設用地使用權的“有期”較易理解。鑒于土地用途的一致性，因繼承房屋而取得的土地使用權的期限與用于居住的國有建設用地使用權保持一致，同樣確立為70年并無不妥。

誠然，集體經營性建設用地使用權的權利構想保障了房屋繼承人的繼承利益，但“有償有期限”的權利設計卻容易導致房屋繼承人不愿意繳納土地使用權出讓金或者在期限屆滿后不愿意續(xù)期。對于第一種情況，房屋繼承人可以選擇將所繼承房屋轉讓于宅基地使用權的適格主體，此時的土地權利性質并不發(fā)生改變。如若房屋難以出售，房屋繼承人還可選擇將土地退還給農民集體。因房屋繼承人自繼承開始便無法繼續(xù)享有宅基地使用權，故農民集體只需對地上房屋給予適當補償，與宅基地使用權無涉。至于第二種情況，對農民集體無償收回集體經營性建設用地使用權并無疑問，但對地上房屋的處理卻存在爭議。根據《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，當國有建設用地使用權期限屆滿且不續(xù)期時，國家可以無償取得地上建筑物、其他附著物的所有權。不難看出，此種立法設計對于房屋繼承人而言是顯失公平的，是對其房屋所有權的不當侵害。鑒于此，集體經營性建設用地使用權的制度設計不應參照國有建設用地使用權，較為妥適的方法應當是由農民集體對地上房屋進行贖買。